政府权力清单制度：内涵、结构与功能

汝绪华，汪怀君

(中国石油大学 (华东) 经济管理学院， 山东 青岛 266580)

政府权力清单制度：内涵、结构与功能

汝绪华，汪怀君

(中国石油大学 (华东) 经济管理学院， 山东 青岛 266580)

作为一种全新的制度设计与治理理念，政府权力清单制度既是以“清权、确权、 晒权和制权”为核心内容的权力革命，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。它由权力清单、责任清单与负面清单三部分构成，理清其构成极为重要，这涉及对政府权力清单制度的理解、具体组织、实施与效果，对政府权力清单制度理解的混乱，极易造成具体实施过程中的偏颇。其主要功能包括简政放权、信托责任、优化和公开权力运行流程、降低制度交易成本与依法行政功能。在推行政府权力清单制度过程中，既不能一晒了之，也不能简单操切，要树立正确认知与全新理念，把它作为制度创新与一些棘手问题解决的契机，全方位统筹规划、认真研讨、积极建设。

政府权力清单制度；权力清单；责任清单；负面清单

深化行政审批制度改革、继续简政放权、推动政府职能转变，是新一届中央政府开局要办的“第一件大事”，同时也是全面深化改革、全面依法治国的重要抓手。如果说简政放权是行政审批制度深化改革的“先手棋”、实现政府职能转变的“当头炮”，那么，政府权力清单制度就是本届政府推出的实现简政放权最重要的政府治理工具。政府权力清单制度不仅是以“清权、确权、 晒权和制权”为核心内容的权力革命，还是积极推进行政审批标准化建设、消除行政审批灰色地带、创新行政审批运行机制、再造行政审批流程的制度创新，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。塞缪尔·亨廷顿说：“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[1]政府权力清单制度已经成为中央指导地方政府行政审批制度改革实践的一个明确方向，是全面依法行政的必然要求。

一、政府权力清单制度的内涵

改革开放以来，我国行政审批制度改革走过了由单纯撤减行政审批项目到撤减与简政放权并举的改革历程，成绩显著但问题不容小觑。《法治蓝皮书(2014)》指出：行政审批制度改革已经陷入行政审批事项清理、回潮、再清理、再回潮的怪圈。如何走出这个怪圈，避免行政审批中的“权力打架”现象与政府事中、事后监管工作的薄弱，无疑是决定行政审批制度改革成败的关键。深化行政审批制度改革迫切需要新的改革思维，随着对行政审批制度改革认识的日益加深与实践经验的总结，中央政府关于深化行政审批制度改革的思路愈发成熟。党的十八大报告提出：“要把制度建设摆在突出位置”[2]；2013年中央9号文件提出：“梳理各级政府部门行政职权，公布权责清单”；2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”；2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。“政府权力清单制度”的提出是我国行政审批制度改革中的创举，各级政府及其工作部门全面统计与梳理政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，并以清单方式向社会公开，防止权力任性，把权力关进制度的笼子里。

(一) 政府权力清单制度的“改革对象”与外延

作为一种全新的治理理念与政策工具，作为权力公开透明运行的一项基础工作，政府权力清单制度的“改革对象”与外延已经十分明确，这是由政府权力清单制度权力划界的内在属性决定的。从“改革对象”看，政府权力清单制度的改革对象无疑指向深化行政审批制度改革；从外延来看，它是由行政机关行使、且可以反复适用的职务行为，主要调整的是独立于行政机关之外的相对人权利义务关系，政府内部的组织、人事、财务等职权不在清单制度之列。

然而，与政府权力清单制度十分明确的“改革对象”与外延相比，政府权力清单制度的构成要素却未形成统一意见，这导致其概念使用与内涵界定的混乱。有些学者直接把“政府权力清单制度”等同于“权力清单”，如申海平认为：“根据其字面意义和《十八届三中全会决定》对权力清单制度的规定，权力清单，简而言之，就是地方各级政府及其工作部门的权力列表。”[3]有些地方政府认为“政府权力清单制度”包括权力清单与责任清单两部分，如山东省东营市政府门户网站中“权力清单”一项就包括行政权力清单与责任清单，同时还增加了行政审批事项目录、处罚自由裁量基准[4]。有些地方政府则认为“政府权力清单制度”应包含“权力清单、责任清单、负面清单”三部分，政府权力清单制度就是行政权责清单制度，如安徽省铜陵市在《关于我市推行市级行政权力清单制度工作情况的汇报》中提出：“以行政权力运行标准化为核心，探索建立‘权力清单、责任清单、负面清单’的行政权责清单制度”[5]。而浙江省则提出推进建设“四张清单一张网”，四张清单指的是政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单与省级部门专项资金管理清单。政府权力清单制度的构成极为重要，它涉及对政府权力清单制度的理解、具体组织、制定、实施与效果，对政府权力清单制度理解的混乱与使用的随意，极易造成政府在具体实施过程中的偏颇，造成对相关构成要素“人为”地割裂与简单化处理的倾向。

(二)政府权力清单制度的构成要素

政府权力清单制度由哪些要素构成呢？我们可以从其“是什么”、“解决什么”以及“中央相关规定与负面清单试点省市实施情况”三方面入手来解析。

其一，政府权力清单制度“是什么”？它绝不是对政府权力的简单统计、梳理和公布，而是通过对权力边界的精准界定解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，以实现善治的要求。俞可平认为，善治的基本要素有：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正[6]。从权力边界的界定与善治的十要素讲，权力清单是政府权力清单制度的本然之义，关切权力内容；从政府与市场关系的权力界定讲，负面清单也是政府权力清单制度的应有之义，关切权力界限；从权责统一的权力关系讲，责任清单更是政府权力清单制度的当然之义，关切权力责任。可见，作为一种全新的制度设计与治理理念，它涵盖权力清单、责任清单与负面清单，是党中央“四个全面”战略部署在行政审批制度改革领域的呈现。

其二，政府权力清单制度“解决什么”？这涉及到政府权力清单制度提出的背景。行政审批权直接关系到公共资源的配置，攸关经济社会发展环境的质量。对于治理日益复杂多样性的社会来说，“不良规制会阻碍贸易的进行，给政府和个人增加额外的负担，帮既得利益者躲避竞争。”[7]过多、过滥的行政审批大大增加了交易成本，滋生腐败，已经成为束缚中国经济持续健康发展的桎梏。从世界范围看，“越来越多的国家(包括经合组织和非经合组织国家)纷纷采取大刀阔斧的措施，以减少不良规制带来的成本，改善规制质量。”[7]因此，新一届中央政府把“深化行政审批制度改革、继续简政放权、推动政府职能转变”作为开局要办的“第一件大事”。政府权力清单制度就是中央针对行政审批制度改革提出的一个创新性治理理念，权力清单解决的是“法无授权不可为”，责任清单解决的是“法定责任必须为”，负面清单解决的是“法无禁止皆可为”，三者皆着眼于破局行政审批制度改革难题，因此，政府权力清单制度毫无疑问包括权力清单、责任清单与负面清单。

其三，政府权力清单制度的“中央相关规定与负面清单试点省市实施情况”。从中央相关规定看，2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》强调：“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。”[8]可见，政府权力清单制度包括权力清单和责任清单“两张清单”。2015年10月，国务院印发的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》指出：“通过实行市场准入负面清单制度，明确政府发挥作用的职责边界，有利于进一步深化行政审批制度改革。”[9]可见，负面清单也应属于政府权力清单制度之列。从其所规定的作为市场准入负面清单制度试点的上海、广东、天津、福建四个自贸试验区所在的省市的实施情况看，它们无一例外地都在政府网站上公布了权责清单；由于负面清单尚处于试点阶段，它们并未出现在政府门户网站上，但都出台了相关实施方案，强调权责清单与国务院制定的市场准入负面清单相衔接。比如，《福建省人民政府办公厅关于印发福建省开展市场准入负面清单制度改革试点总体方案的通知》强调：“及时修订并调整我省行政审批事项清单和政府部门权力清单、公共服务清单、责任清单，确保与市场准入负面清单相衔接。”虽然负面清单由国务院制定，权责清单由地方政府制定，但权责清单与负面清单不仅是协调统一的，而且都是由地方政府来具体组织实施的。

综上所述，政府权力清单制度由权力清单、负面清单与责任清单三部分构成：权力清单——政府应该干什么，“法无授权不可为”；责任清单——明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”；负面清单——明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。这三张清单是一个有机整体，相辅相成，不可分割。

(三)政府权力清单制度的概念提出与内涵界定

政府权力清单制度“改革对象”、外延与构成要素的明晰无疑为其概念使用与内涵界定提供了强有力支撑。实际上，2014年9月李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛上已经全面清晰地阐述了“权力清单、负面清单、责任清单”的辩证统一关系，他说：“如果说简政放权是‘先手棋’，那么制度建设就是‘连环炮’……一方面，要拿出‘权力清单’……另一方面，要给出‘负面清单’……还有一方面，就是要拿出‘责任清单’。”[10]其后，但凡涉及简政放权问题，他都把加快建立权力清单、责任清单和负面清单视作继续深入推进政府职能转变、消除行政审批“灰色地带”的重要举措。三张清单都属于深化行政审批制度改革的重要内容，是政府自我革命的重要体现。因此，用一个涵盖三张清单的统一概念来予以明确就极为重要。

从三张清单的制定、实施的主体与流程来看，虽然三张清单都由地方政府来实施，但鉴于负面清单已经由国务院而不再由地方政府来制定，使用“政府权力清单制度”的概念表述更恰当：它不仅能够统筹中央政府与地方政府的权责，更能够有效统领“权力清单”、“责任清单”与“负面清单”的概念；这也与十八届四中全会提出的“推行政府权力清单制度”的概念与理念一致。同时，“政府权力清单制度”概念表述的统一也有利于地方各级政府推行三张清单时概念使用、标准制定的统一，消除目前普遍存在的混乱状况。通过对《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中“权责清单”的界定以及《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》给出“市场准入负面清单制度”概念的分析，政府权力清单制度的内涵就十分明确了：它指的是为了简政放权，继续深入推进政府职能转变，破解行政审批制度改革难题，地方政府及其工作部门要建立权力清单与责任清单，同时依据国务院制定的负面清单依法采取相应管理措施，在此基础上，建立三张清单的衔接与动态调整机制的一系列制度安排。

二、政府权力清单制度的结构体系

准确界定政府权力清单制度的概念、内涵、外延与构成，是进行逻辑结构分析的前提。政府权力清单制度包括权力清单、责任清单与负面清单三部分，虽然它们各自的侧重点不同，但它们聚焦的却都是行政审批制度改革问题，因此，必须理清它们彼此之间的逻辑结构，否则，难逃以往行政管理体制改革碎片化、条块分割的宿命，无法真正实现政府权力清单制度各部分的无缝对接。卡蓝默曾说：“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别……但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍。”[11]政府权力清单制度提出的意义，不仅在于它把以前公众、甚至连政府自身也时常模糊不清、纷繁复杂的行政权力清晰化，而且还在于它把之前杂乱破碎的权力与职责系统化、整合化，组成了一张环环相扣的制度大网。这张三角形的大网以稳定的“三角形态”呈现，权力清单、责任清单与负面清单分别是它的三个支点，三个支点无缝对接，共同支撑着这张制度之网，缺失任何一点都是线而非网，不能建立起三者的密切联系。

权力清单与负面清单的无缝对接。权力清单就是把地方政府及其工作部门行使的职能、权限以清单方式列举出来，让政府有法可依、有规可循，“法无授权不可为”；负面清单则是政府以清单方式明确列举禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，非列入即开放。表面上看，两张清单似乎关联性并不强，实则不然。从中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》来看，权力清单是地方政府主导建立的；而依照国务院印发的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，国务院是负面清单的制定者，地方政府只是负面清单的承接者与执行者。作为政府权力清单制度中最核心的两张清单，它们的制定主体不一致，如果不能实现无缝对接，那么，行政审批制度改革、简政放权就会遭遇挫折。因此，地方政府必须从四方面入手实现两张清单的无缝对接。一是要做好市场准入负面清单与行政审批事项清单的衔接，不能与负面清单相对接的政府权力必须调整或取消；二是作为承接者与执行者，各级政府必须依法采取相应管理措施，加快推进相关改革和配套制度建设，这些要体现在权力清单中；三是虽然地方政府不是负面清单的制定者，但在2018年正式实行全国统一的市场准入负面清单制度之前，试点地区可以先行先试、积累经验，“要把制度创新作为核心任务，把形成可复制、可推广的制度性经验作为基本要求”[9]，及时发现并解决苗头性、倾向性问题，从而最大程度上掌握规则制定的主动，推动地方经济的快速健康发展；四是落实负面清单制度，地方政府既要学会做减法也要学会做加法。所谓减法就是简政放权、转变政府职能；所谓加法，就是通过建立新社会组织形式承接下放的权责。

权力清单、负面清单与责任清单的无缝隙对接。权力清单与负面清单为政府权力确定了清晰的界限，明确了政府与市场、政府与社会的关系。两张清单最大的优点是做到了让相关当事方对权力界限明明白白：让官员明白应该干什么、不应该干什么，让企业明白什么该干、什么是禁区，给政府权力套上制度的笼子。但权力清单与负面清单的推行也给一些地方政府、官员带来了一些困惑与迷茫，“不审批了就不用管了”、“不审批怎么监管”、“只要清单公布即可、有些审批权可以截留”等等论调不容小觑，它们反映了一些政府与官员对于简政放权、推行政府权力清单制度改革的态度与小心思。这些政府与官员既是规则的制定者又是执行者，如果他们的态度与理解出现问题，那么，政府权力清单制度就无法真正落到实处。正如李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛致辞中所言，在“权力清单”和“负面清单”之后，还要拿出“责任清单”，政府该怎么管市场、管社会，“法定责任必须为”，“简政”并非“减政”，“放权”不是“放任”，既要把该放的权力放到位，又要把该管的事务管好，各级政府不能把权力清单与负面清单当成自己“懒政”的免责牌。

政府权力清单制度的结构体系不仅包括权力清单、负面清单与责任清单组成的这张“三角形”的制度之网，还包括网上的威慑者“蜘蛛”——健全的行政究责机制。如果只有网，即使它再大、再密，也无法捕获“触网者(违规者)”；如果有“蜘蛛(行政究责机制)”存在，它就能经得起风雨的考验，触网者必被擒，网破了或网有漏洞也可以再修补好。这只“蜘蛛”有多只眼、多条腿，多只眼指的是上级监督、同级监督、下级监督、纪检监督等行政监督；多条腿指的是行政究责机制的多种究责制度组合。在这里，所谓行政究责机制指的是上级政府或同级政府对违背政府权力清单制度的该级政府及其工作部门责任人或相关责任人进行内部监督和责任追究的制度。与行政问责机制相比，行政究责机制的内涵要更广泛，它不仅包括行政问责的全部内容，还包括行政机关内部重大决策合法性审查制度、重大决策终身责任追究及责任倒查制度、行政执法和刑事司法衔接机制、纠错问责机制、行政过错责任追究制度、行政过错责任追究行使绩效评估制度、科学高效的日常检查制度与抽查制度、行政裁量权基准制度、行政执法全过程记录制度、政府法律顾问制度等近年来党中央、国务院多次强调的制度创新措施。政府权力清单制度的全面推行，不仅有助于行政究责机制的深入实施，也会倒逼相关配套机制的尽快出台，加快相应制度创新的步伐。

三、政府权力清单制度的功能

(一)简政放权功能

简政放权是全面深化改革的“先手棋”与实现政府职能转变的“当头炮”。21世纪以来，虽经进行了多次行政审批制度改革，但行政审批制度改革却始终难以跳出行政审批事项清理、回潮、再清理、再回潮的怪圈。以往行政审批制度改革不理想的根本原因就在于把转变政府职能的希望全部寄托在审批事项的简单增减上，如果政府职能无法实现真正转变，行政审批事项的增减也就无法落到实处。突出表现为：“上放下设”、“一放就乱，一乱就收”、“企业、公众对政府审批权限的不甚清楚”等。同前几届政府一样，新一届中央政府也把“深化行政审批制度改革、继续简政放权、推动政府职能转变”作为要办的“第一件大事”，但改革思路与着力点显然有了根本转变，首先聚焦的是如何把转变后的政府职能落到实处这个根本问题，政府权力清单制度就是本届政府推出的实现简政放权最重要的政府治理工具。针对行政审批事项的“上放下设”的顽疾，政府开列出了晒权、确权的“权力清单”药方；针对行政审批事项的“一放就乱，一乱就收”的怪圈，开列出了简政放权、放管结合的“责任清单”药方；针对“企业、公众对政府审批权限的不甚清楚”的问题，开列出了符合国际规范的“负面清单”药方。政府权力清单制度可谓“牵住了行政审批制度改革的牛鼻子”，不仅是全面深化改革、全面依法治国的重要抓手，更会成为打造法治政府、创新政府、廉洁政府的重要帮手。

(二)信托责任功能

按照民主政治理论与社会契约理论，“委托代理理论”是现代民主政府的逻辑起点，人民与政府之间是一种委托与代理的关系，人民是委托人、授权者，政府是受托人、受权者。拥有什么样的权力，就有什么样的责任，“如果能够将权力和责任统一起来，那就完全可以放心地将权力交给任何一个人”[12]。现代政府必须是责任政府，这是其运行的逻辑基础，政府责任伦理既强调对政府行为目的与结果负责，也强调对政府行使职能的手段与过程负责。行政管理体制改革的目的是为了更高效且更公平地配置资源，而行政审批制度改革的焦点与最大难题一直是政府如何掌控好“利益分配”的杠杆，以往行政审批制度改革中一以贯之的一对核心矛盾始终是：一方面，政府一再与民争利，地方政府不愿放权，过多干预了市场的微观经济活动，“不认真办事不一定显得悠闲……职工人数和工作量互不相关，职工人数的增长是服从‘帕金森定律’的。”[13]一旦陷入无法承担、纷繁复杂、千变万化的管理决策漩涡，机构臃肿人浮于事，势必瞎指挥、乱操控、穷折腾；政府部门集决策和执行于一身，一旦被利益所诱惑，设租、寻租性腐败必定高发。另一方面，改革开放以来，公众的公正、民主、权利意识空前提高，他们对责任政府、廉洁政府、服务政府的建设提出了更高要求，而政府虽然一直在努力并取得了巨大成就，但离人民的高要求仍有很大距离。政府权力清单制度就是为根除上述矛盾而提出的最新政府治理理念与改革策略，它是政府的自我革命，不是剪指甲，而是忍痛割腕，这不仅有助于提升政府公信力，也有助于政府更好地履行民众赋予的信托责任。

(三)优化和公开权力运行流程功能

以往历次行政管理体制改革中，虽然重视政企分开、政事分开，但却相对忽视了政府职能在机构间的配置，带来一系列严重问题：政府机构职能划分过细，导致综合协调困难，管理成本过高，不便于战略管理；政府部门集决策和执行于一身，存在着越位、错位和缺位问题，导致利益固化，难以避免腐败[14]；行政管理体制改革踯躅于“精简—膨胀”的循环直接导致行政审批制度改革陷入“清理—回潮”怪圈，这实际上阻碍了政府职能转变。新一届中央政府继续把行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，不同以往撤减处理的治标，本届政府提出了“政府权力清单制度”治本改革新理念，作为实现简政放权最重要的治理工具，通过全面深入地实施政府权力清单制度，优化和公开权力运行流程，简化办事程序，政府权力规范化、程序化、透明化、责任化，不仅使官员审批有章可循，而且使公众办事有据可依。以负面清单为例，“对负面清单缩短的同时，上海对负面清单以外的外资企业也已经全部实行了备案管理，备案办理的时间也由原来的8个工作日，缩减到1个工作日。”[15]一个国家要屹立于世界强国之列不仅要有实力，而且要有魅力。这种魅力就是文化软实力的呈现。“软力量是一种能够影响他人喜好的能力。”[16]政府权力清单制度的推行极大提升了政府的软实力，必将成为激活企业活力、推动大众创业、万众创新的利器。

(四)降低制度交易成本功能

政府权力天然具有扩张性，在运行中一旦偏离了权力设置的目的，就会出现权力滥用、权力寻租等异化，就会导致政府权力的越位、错位、失位等问题，就会造成政府不作为、乱作为、胡作为等乱象，导致政府职能履行不到位、效率低下、市场机制不能充分发挥作用，大大增加交易成本。经济学家周其仁教授认为，中国经济目前的症结就在于制度交易成本过高。理论与实践证明，一国经商环境与该国制度成本高度相关，两者呈反比关系。在影响制度交易成本的诸种因素中，行政审批制度是至为关键的。“在一个制度选择集里，一种制度安排如果比其他的制度安排需要更少的交易费用，这种制度安排就比其他可供选择的安排更有效率。”[17]政府权力清单制度给权力打造一个制度的笼子，通过全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、流程公开、服务公开、结果公开。它一方面明确了政府权力的边界，使之科学有效运行，另一方面告诉民众政府每项权力的依据、流程和时限，杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，便于群众监督政府权力运行。通过全面深入地实施政府权力清单制度，优化和公开权力运行流程，简化办事程序，使办事的人有章可循，不再为“进哪个门”想破头，为“找哪个人”操碎心，为“盖哪个章”跑断腿，不再为“不知怎么办”而挠头，也不再为“政府违规该咋办”而束手无策，降低了制度交易成本，优化了企业发展环境。

(五)依法行政功能

习近平总书记说：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”法治的关键，在于政府要依法行政、遵守规则。长期以来，虽然中央政府一直在强调依法行政的重要性，但在实际工作中，依法行政意识依然淡薄，重人治轻考核，重实体轻程序，重结果轻过程，重形式轻管理，重补救轻处罚，重点线轻全面，适用法律、法规不准确等问题仍大量存在与肇生。政府权力清单制度由权力清单、负面清单与责任清单三部分构成，它确定了政府各工作部门的权责内容、划定政府与市场、政府与社会的边界，整体清晰地标注出权力的运行流程，是推进政府治理现代化、激发活力与鼓励创新的一项重要工作，是推动政府职能转变、建设服务型政府的内在要求，是规范权力公开透明运行、建设法治政府与廉洁政府的重要途径，是全面深化改革、全面推进依法治国的重要内容，也是切实将权力关进制度笼子里的前提和基础。在行政实践中，它让纷繁复杂的法律、法规以清单形式列举出来，清晰化、标准化、流程化，可操作性更强，不仅可以成为企业与公众依法办事的指导，更能够成为约束与指导政府官员依法行政的指南。

四、政府权力清单制度的进一步思考

推行政府权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，然而，在推行与实施过程中出现的一些问题也不容忽视，必须统筹规划、认真研讨、积极建设。

首先，政府权力清单制度是一种全新的制度设计，绝不是一晒了之，只挂在网上给人看。政府权力清单制度是一种全新的制度设计，一项全新的政府治理工具，它绝不是简单的三张清单，网上一挂即万事大吉，而是以“清权、确权、 晒权和制权”为核心内容的权力革命。在推行政府权力清单制度时，要高度重视“晒权”。简单地说，就是权力清单、负面清单、责任清单要“晒”透彻，晒清楚，要明白无误地告诉公众各部门都有哪些权力，权力的边界在哪里；就是要科学分类、合理归类，让公众看明白；就是要按照透明、高效、便民原则，制定行政权力运行流程图，规范行政裁量权，明确每个环节的承办机构、权限职责、办理时限等，提高行政职权运行的规范化水平；就是要责任明确，行政究责机制指向明确有力，让公众心里有底。如果忽视清单的“晒”之功，清单的效果就会大打折扣。同时，三张清单又不能一晒了之，要防止其沦为政府政绩工程与形象工程。除了“晒权”之外，更重要的还有“清权、确权和制权”。要防止擅自增设、调整、变更清单中的行政审批事项，擅自在清单之外增设、变相增设行政审批事项。同时，形成行之有效的清权、确权和制权的动态长效机制，根据地方经济社会发展需要、实施情况与各方反馈意见，根据机构职能调整情况等，定期、及时地审核、调整清单，而不是一成不变。政府权力清单制度不能束之高阁，要切实运行起来，坚决纠正和查处不作为、乱作为等问题，加强日常监督检查与考核评价，要让三张清单真正发挥作用。

其次，政府权力清单制度制定与实施过程中要防止简单操切、不切实际。“从已公布的权力清单样本看，‘一股脑儿’公布的总清单暴露出制度瑕疵，不可贪一时之功，宜探索路径，着眼长远，稳妥推进。”[18]在清单目录确认的过程中，要依法律法规、按照严密的工作程序和统一的审核标准，逐一进行合法性和必要性审查，防范分类不统一、归类不合理带来的法律风险。在审查过程中，要防止简单操切、不切实际，要摒弃但求最快邀功、不求实效可行的想法，更要杜绝千篇一律、不顾地方发展实际的做法。“减权过程应以法治思维防范‘漏网’和‘误杀’风险……将一切有法律法规规章依据的权力加以保留，将没有法律法规规章依据的一律取消。”[19]具体来说，对于虽然有法律法规和部门规章依据，但被实践证明在本地区不适宜继续实施的权力事项，可以借鉴上海自贸区改革经验，进行集中打包，请求国家授权，在本行政区域范围内暂停适用两到三年。对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，法定依据相互冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，应及时对相关法规和规章作“打包性立法修订”。对没有法定依据的行政职权，应及时取消，确有必要保留的，建议充分论证，权力设定机关应承担详细“举证”责任和成本效益分析，并经改革牵头部门以一定的程序批准认可予以保留。同时，要广泛听取基层单位、专家学者和社会公众的意见，协同治理，确保公众参与机制畅通运行。依照《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》规定，地方各级政府对其工作部门经过确认保留的行政职权，除保密事项外，要以清单形式及时在政府网站等载体公布，要确保每一个环节都有明确的承办机构、办理要求、办理时限、承办职责，确保政府权力清单制度切实落到实处。

再次，政府权力清单制度不是终点而是起点，要把它作为制度创新与一些棘手问题解决的契机。权力清单与责任清单的着眼点不仅在于制定，更在于实施；负面清单的着力点不仅在于承接，还在于先行先试，总结积累经验。因此，推行政府权力清单制度是一项艰巨复杂的工作，要立足于我国法治建设实际，坚持因地制宜，紧密结合本地实际制定工作部署，提出有针对性的政策措施。要把政府权力清单制度作为制度创新契机，勇于探索、勇于实践，创新配套制度，创造性地开展工作。比如，设计清单检索系统，方便公众查询检索；设计清单问题反馈系统，方便公众意见反馈与纠偏等。熊彼特极为重视创新，他把制度创新定义为“实现任何一种工业的新的组织”[20]，即用一种效益更高的制度来代替另一种制度的过程。同时，要创新性地采用行政机关内部重大决策合法性审查制度、重大决策终身责任追究及责任倒查制度、行政执法和刑事司法衔接机制等行政究责机制，确保政府权力清单制度落到实处。另外，还要把政府权力清单制度作为一些棘手问题解决的契机。比如，长期以来，我国政府机构设置不合理，政府机构职能划分过细，政府层级之间、部门之间职责交叉重复、责任边界不清晰，导致综合协调困难，相互扯皮、推诿，这已经成为政府不得不面对的行政顽疾。政府权力清单制度恰好提供了一个梳理、对接、负责、责任追究的平台，相关改革主管部门可以趁此有利时机协同其他相关部门积极研讨、整合职权、明确责任主体。

第四，要塑造深刻的政府权力清单制度认知与全新政府治理观念。美国思想家查尔斯·A·比尔德认为：“世界在很大程度上由观念支配，既有正确的观念，也有错误的观念。”[21]政府或官员的行为不仅受利益的支配，更受观念的支配。观念是认识事物的方法，是指导行动的“看不见的手”。观念作为一种力量，不仅在政治中是至关重要的，而且在文明生活的每个领域也都居于支配地位。“在这些观念中，进步的观念的意义最为重大，产生的影响也最为深刻。”正确的观念产生“正能量”，推动人类发展社会进步；错误的观念则导致社会倒退文明沦丧。任何推行政府权力制度行为的背后，都存在着某种“政府权力清单制度认知”，一切政府权力清单制度的推行与实施都是从某种认知的内省与激发开始的，尽管这种“认知”常常由外在的刺激与压力而非内觉所诱导，但无论谁也不能否认这种“认知”的正当性与积极意义。因此，作为一种全新的制度设计与治理观念，各级地方政府、各级官员都要认真领会，高度认同，步调一致，推行政府权力清单制度方能取得实效。

[1] 塞缪尔·亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].李盛平，译.北京：华夏出版社，1988：12.

[2] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[R].北京：人民出版社，2012.

[3] 申海平.权力清单的定位不能僭越法律[J].学术界，2015(1)：126-134.

[4] 东营市政府.权力清单[EB/OL]. [2016-11-03].http:∥www.dongying.gov.cn.

[5] 铜陵市政府办公室.关于我市推行市级行政权力清单制度工作情况的汇报[EB/OL].[2015-01-06].http:∥zwgk.tl.gov.cn/web/XxgkNewsHtml/003096562/201501/003096562-201501-00017-193442.html.

[6] 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002(1)：20-32.

[7] OECD.经合组织国家规制改革报告[EB/OL].[2016-11-05].http:∥www.oecd.org/gov/regulatory-policy/39219442.pdf.

[8] 关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见[EB/OL].[2015-03-25].http:∥politics.people.com.cn/n/2015/0325/c1001-26744385.html.

[9] 国务院印发关于实行市场准入负面清单制度意见[EB/OL].[2015-10-19].http:∥politics.people.com.cn/n/2015/1019/c1001-27714349.html.

[10] 李克强.在第八届夏季达沃斯论坛上的致辞[EB/OL].[2014-09-11].http:∥news.xinhuanet.com/2014-09/11/c_1112430855_2.htm.

[11] 皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主：试论治理的革命[M].高凌瀚，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2005：11.

[12] J·S·密尔.代议制政府[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，1982：192.

[13] 诺斯古德·帕金森.官场病——帕金森定律[M].陈休征，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1982：1-2.

[14] 许超.十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考[J].中国行政管理，2013(3)：16-19．

[15] 上海已向两部委提交负面清单修改建议，近期将推5条金改细则[EB/OL].[2016-07-20].http:∥finance.sina.com.cn/roll/2016-07-20/doc-ifxuhuvw8951926.shtml.

[16] 约瑟夫·奈.软实力——世界政坛成功之道[M].吴晓辉，译.北京：东方出版社，2005：5.

[17] Douglass C. North. Transaction Costs, Institutions and Economic History[J].Zeitschrift für die gesamtc Staatswissenschaft,1984, 140,(1):7-17.

[18] 罗亚苍.权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理，2015(6)：29-45.

[19] 浙江省社科院课题组.重视权力清单制度实施中的风险点[N].浙江日报，2014-07-25(14).

[20] 约瑟夫·熊彼特.经济发展理论——对于利润、资本、信贷、利息和经济周期的考察[M].何畏，译.北京：商务印书馆，1990:74.

[21] 约翰·伯瑞.进步的观念：引言[M].范祥涛，译.上海：上海三联书店，2005：1.

[责任编辑：张文光]

Power List System of the Government:Connotation, Structure and Function

RU Xu-hua, WANG Huai-jun

(College of Economics and Management, Chinese Petroleum University (East China), Qingdao 266580, China)

As a new system design and governance philosophy, the power list system of the government is not only the power revolution focusing on “cleaning, confirming, disclosing and restricting the administrative powers”, but an important measure of promoting modernization of the national governance system and capacity. It is important to comb through the three components of the power list system, namely the power list, responsibility list and negative list, which involves its understanding, specific organization, implementation and effects. The confusion in understanding this power list system is prone to the bias in the process of specific implementation. Its main functions include streamlining administration and delegating more power to lower-level governments, fiduciary duty, optimizing and opening power operation process, reducing transaction costs as well as administration according to law. The implementation of the power list system of the government should neither just disclose power lists nor simply act impulsively. Therefore, a correct cognition and new idea is suggested to regard the power list system as a favorable opportunity of system innovation and to solve some difficult problems with an overall planning, serious discussion and active construction.

power list system of the government; power list; responsibility list; negative list

2016-12-05

教育部人文社会科学研究规划基金青年基金(项目12YJC810018)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(15CX05010B)

汝绪华(1976-)，男，山东济南人，中国石油大学(华东)经济管理学院副教授，法学博士，主要从事政府管理与创新研究。

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1004-1710(2017)02-0058-08