农地产权的制度困境及法治保障

丁 德 昌

(湖南文理学院 法学院，湖南 常德 415000)

“劳动是财富之父，土地是财富之母。”[1](P57)农地产权是以农村土地为财产客体的各种权利的总和，是以农村土地所有权为核心的一束权利，具体包括对农村土地的所有权、占用权、使用权、受益权和处分权等。农地流转就是在农地利益相关主体之间重新进行资源配置，以实现利益相关主体的利益最大化。农地产权制度安排是一个事关国计民生的重大问题。建立科学合理的农地产权制度不仅能科学地界定国家、集体和农民个体的利益划分，而且能有效地保障农民的根本利益，更能有力地促进农村市场经济的发展。“农用地产权制度创新的根本目的，就是要让农民从‘身份’农民转变为‘职业’农民，从而拥有明明白白的土地产权，实现实实在在的土地权益。”[2](P1)

一、农地产权是农民发展的核心制度基石

(一)农地产权是正确界定国家和农民利益的关键

新中国成立后，由于我国经济基础极为薄弱，国家经济发展在相当长的历史时期实行“挖农补工”政策，农民为中国工业的发展做出了极大的贡献。农民贫穷表面上看是物质的贫穷，从根本上来讲，是农民产权特别是农地产权缺失的结果。“三农问题”自20世纪末成为制约我国现代化发展的重大“瓶颈”，这种状况直到新世纪国家推行新农村建设以来才得以扭转。产权是一种权利结构，产权界定是明确各个产权主体的权利和义务，“产权不是单纯的人对物的关系而是人与人的关系，是由社会强制执行和保障人们的一种权利与制度安排。”[3](P57)农地产权的缺失，导致农民缺乏对农地的占有、使用、收益和处分的权利。虽然法律上规定农村土地归属于“农村集体”，然而“农村集体”却是一个模糊的概念，权利主体虚置使得计划经济时代强势的政府能凭借公权力对农产品实行“一平二调”。农地产权的缺失，导致国家难以正确处理国家和农民的利益关系。土地是农民的命根、发展的根基。农地产权的确立，是农民在合法范围内抵制国家公权力利用其强势地位侵权的制度砝码。寻求建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农地产权制度，是国家和农民利益得到合理界定，农民根本利益得到保护的关键所在。

(二)农地产权是农民主体性发展的基础权利

人的自由而全面的发展是社会发展的最高理想和追求。社会发展归根结底是人的发展。“三农问题”的根本是农民问题，而农民问题的核心在于农民的主体性发展。而主体的发展必须根基于一定客体的存在。农民作为农村社会的主体，其发展也必须根基于农民赖以生存的最大的客体——土地。自古“官出于民，民出于土”，土地是农民赖以生存和发展的根本资源。

改革开放后，随着家庭联产承包责任制的推行，农地产权得到一定程度的保护，农民温饱问题得以解决。然而，目前农地产权依然存在主体不明晰、权能残缺等问题，严重制约了农民的进一步发展。构建现代农地产权制度能有效激励农民的积极性和创造性，实现农地资源配置的最大化。农民能从农地资源中获取最大化的物质利益，从而为农民主体自身发展奠定良好的物质基础。

(三)农地产权是农村市场经济发展的权利保障

农村市场经济的发展要求建构明确的产权体系和独立的产权主体。各个独立的产权主体在产权交易中享有平等的法律地位。农地产权主体独立性的缺失，必然引起农地产权主体利益关系失衡，农地资源的有效配置将是一句空话。建立现代农地产权制度为农地确权，可以为农民提供一个合理、可靠的土地利益预期。农地产权界定是土地交易的起点，为农村土地市场主体权利和义务的划分提供了明确的规范分野。

同时，农地产权在权能排他性基础上进一步细化，由不同主体享有不同的权能，更能有效地促进农地资源有效配置，从而促进农村市场经济的发展。自由转让是农村市场经济发展的先决条件。只有建构农地自由转让制度，才能让农地产权主体通过合法有效的土地转让获取土地收益，从而积累从事市场经济获得的资本。农地产权制度将为农民提供平等参与市场竞争的机会，土地产权享有者根据成本与收益的比较追求最大化补偿，在此基础上将补偿利益投入到最有价值的市场活动中，从而实现市场经济资源运用效益最大化。现代农地产权制度的确立，让农民放心地从事以土地为中心的各种经济活动，为实现农村市场经济健康、规范、有序的发展提供制度保障。

二、农地产权保障缺失的现实表征

(一)农地产权主体不明确

《宪法》第10条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。由此，在根本法层面确立了我国农地产权权属制度——集体所有制。《土地管理法》第8条第2款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《土地管理法》第10条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会进行经营管理。”《土地管理法》应具体规定我国农地产权制度，明确指明权利归属和权利行使主体。然而我国农地产权归属和行使主体存在缺陷，使得我国农地产权归属极不明确。

一方面，农民集体并非法律术语，涵义宽泛且无精确内涵。农民集体是一个泛称，是一个集合群体概念，具有不准确性，给人以看不见摸不着的抽象性。农民集体概念的抽象性和模糊性导致农地产权主体不明确而虚置化现象严重。“农民集体的法律内涵模糊是农地产权主体制度面临的最大困境，其已成为制约农地所有权得以充分实现的根本原因。”[4](P67)不仅作为农地产权权属规定的公法《宪法》和《土地管理法》规定了抽象的“农民集体”概念，在私法《民法通则》第74条也对集体财产权予以规定，“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”。

另一方面，产权行使主体和产权主体关系不顺，难以真正代理产权主体。法律在规定了虚置化的农地产权主体的同时，又规定了产权行使主体“村集体经济组织或者村民委员会”，由其对农村土地进行经营管理。实际上，我国大部分地区农村集体经济组织萎缩，真正行使农地经营管理权的是各地的村民委员会，“由于‘农民集体’在法律体系中缺乏严格的定义，从而使村委会成为了农地的实际控制者。”[5](P6)法律规定农地产权属于“农民集体”，根据产权原理，行使主体应是产权主体的意思机关，由其对财产占用、使用，并将收益归于产权主体。然而村民委员会在实践中难以实现这一使命，原因在于村民委员会现实中大多已经异化为准行政机构，是乡镇政府的“腿”——代理人，受基层政府权力支配现象严重，难以真正代理农民集体中普通村民的土地利益。尽管《村民自治法》在制度设计上使普通村民可以通过村民大会或村民代表大会表达自己的土地利益诉求，然而相比较具有准行政性质的村民委员会而言，其处于非常弱势的地位。基层政府权力很容易通过控制村民委员会，开发商通过利益收买“摆平”一两个村里的主要负责人，就能实现对土地的强征，而农民集体中真正享有土地利益的大多数普通村民往往缺乏利益诉求渠道。真正的土地所有人不能行使自己的土地所有权，行使所有权的村民委员会又难以真正代表土地所有人的利益，农村土地所有权主体阙如现象极为严重。基层乡村干部利用手中权力通过土地的支配权谋取私利、欺压掠夺农民的现象时有发生。

(二)农地产权权能缺失

农地产权权能是指农地产权人根据自己的意思实现其权利所体现的目的利益，依法所能采取的方式或手段。由于制度设计和现实误区，农地产权人占有、使用、收益和处分的权能存在种种缺失现象。就占有而言，农民对土地的占有具有不稳定性，缺乏安全感。虽然《土地承包法》规定土地承包期限是30年，然而30年是针对承包权本身的期限，而不是针对某一固定的土地。现实中农村土地每隔3至6年就要调整一次。就使用权而言，农地产权主要体现在承包经营权上。农民的独立经营权缺失。比如，农地承包经营权基于农村集体成员权的制约，导致农地往往基于人口变化进行周期性调整。有的地方政府借口土地承包经营合同的债权性而随意毁约，缩短或调整承包期限；有的地方政府干涉土地承包中的经营自主权，为了完成上级任务强制农民改变耕种经营项目，等等。农地产权中的使用权缺失，“残缺的农地行政管理权力是直接导致农地使用权残缺的根本原因”。[6](P255)

就收益权而言，政府除了集体经济时代通过工农“剪刀差”从农村获取大量农业剩余外，改革开放以来又通过低征高买的方式获取了大量的农地产权收益。在农地征收中，农村集体虽然是名义上的所有权人，但因缺乏对征收利益讨价还价的能力而处于被政府和开发商支配的地位。就处分权而言，虽然法律规定农地产权可以通过转让、转包、入股和互换等方式流转，但却对农地的自由流转设定种种限制。农地所有权转让必须经国家征收，只能单向流转给国家。尽管法律规定为了公共利益对农地进行征收是必要的和合法的，但对“公共利益”缺乏明确具体的规定。很多时候为了自我利益甚至权力寻租，开发商和基层政府往往勾结在一起假借“公共利益”大肆侵吞农地而置农民的农地处分权于不顾，“因为行政力量的强大，农民集体经济组织无法在现有农地产权制度框架内就农地所有权交易条件充分行使处分权能。”[6](P257)《土地管理法》第63条规定，“农村集体所有的土地不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”该条规定阻碍了农地处分权的分解，让农地处分权形同虚设。所有权虚置必然降低土地产权制度的有效性，使土地产权的激励功能得不到发挥，从而束缚了农民对土地投入的积极性，致使农业基本生产条件不断恶化。

(三)农地产权流转欠规范

农地产权流转是由农民集体或个人通过合法的手段将农地产权转让给其它经济组织或个人的权利。农地产权流转主要包括农地所有权流转和农地使用权流转，而农地使用权流转主要是农地承包经营权流转。农地承包经营权流转方式主要有入股、租赁、转包、转让和互换等。农地产权流转是农村市场经济发展的要求和产物。土地流转不仅是土地集约化规模化经营、提高现代农业生产效率的需要，也是优化农地配置资源、促进农村市场经济发展的客观要求。然而农地产权流转的法律、政策很不健全。尽管法律规定农地可以转包、出租、互换、转让、抵押或者以其他方式流转，但缺乏对相应的程序、主体权利义务以及法律责任等规定。如对于农地抵押，根据现有法律，荒地以外耕地的土地使用权不能抵押。现实中农地承包经营权流转方式除了法定农地承包经营权流转方式转包、出租、互换、转让等外，其他流转方式非常混乱。其他流转方式包括借用、委托经营、代耕、准占用、抵押、质押、赠与、拍卖、反租倒包等等，而这些方式缺乏法律的具体规范。在流转主体上，不少地方不是转入方和转出方农民直接签合同，而是由村民委员会甚至乡镇政府签合同，再去做相关农户的工作。在流转合同上，大多数农民缺乏契约意识，转入方和转出方大多无流转合同而以口头合同为主。即使有流转合同，由于缺乏法律关于流转的具体规定，流转合同条款也极为简单。如在农户承包地互换中，对互换承包地使用情况、期限以及法律后果没有约定或约定不明，以致纠纷不断。此外，农地产权流转交易平台缺失，农民私下交易普遍，导致经常发生纠纷。

三、保障农地产权，促进农地发展的路径选择

(一)界定农地产权性质，明确农地产权主体

农地产权主体不明确，关键在于“农民集体”概念模糊，“集体所有权法律规定的模糊性是导致农地所有权各类弊端的重要因素之一。”[7](P141)《宪法》作为国家根本法规定具有纲领性，没有对农民集体进行具体规定可以理解。然而，作为部门法的《土地管理法》理应是《宪法》的具体化，但其也未对农民集体所有权做出明确界定。该条只是明确了村民小组、村集体经济组织或村民委员会、乡(镇)集体经济组织三级组织只是享有经营管理权，并未赋予其所有权。

因此，明确厘定农地产权归属、实现农地产权流转方式多元化和细化农地产权具体权利和义务是关键。其一，明确农民集体内涵，明确农地产权主体。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《物权法》的规定针对的是所有不动产和动产，并未明确规定农地产权属于集体成员所有。《土地管理法》中应明确修订农村集体土地属于本集体成员所有，并对农村集体予以界定并具体化。其二，扩大农地产权流转方式。在实际操作中，由于农地产权主体的多元化，对于实践中农民创造的农地产权流转方式合理的就应予以肯定。虽然在政策层面允许农地有偿转让，然而在法律层面却赋予了种种限制。《农村土地承包法》第32条，规定了土地承包经营权的转让方式有四种：转包、出租、互换、转让，应根据现实予以扩大，至少还应具体规定入股、继承、委托经营、反租倒包等流转方式。其三，具体细化农地产权相关方权利义务。重新界定国家、政府、行政村组集体和农户，以及土地流出方和流入方之间的土地产权的各自权利和义务关系。

(二)实行按份共有，实现农地产权具体化

土地作为农村集体所有制下的核心资产，一直以来对个体农民来说是一种抽象的所有。农民只有基于其成员权具体享有对农村集体土地产权，才能以一种“摸得着”的方式现实地享有农地产权，激发其维护自身农地产权权益的动力。对农村集体土地所有制，在农民持有方式上进行股份制改造，可谓是保障农地产权的一种制度创新。具体做法是，将现有抽象的农地所有权具体化为农民按照集体成员权人均平等地持有土地份额，并且计算出占一定集体组织农地资产的份额比例，坚持“增人不增股、减人不减股”。农地产权股权份额可以买卖、赠与和继承。当然为了制约少数农民买卖、赠与农地股份份额可能导致的农民丧失农地产权后的基本生活无所依靠，应实行农民农地产权丧失的审核制，有关政府部门审核的基本依据就是农民是否具有基本社会保障。也就是说，农民在购买了基本社会养老保险的前提下，农民可以退出农地产权份额，对其持有的农地产权份额实行自由买卖和赠与。

农地产权股份制改造是针对现行农地制度在现实中暴露的局限性所进行的制度创新。农地产权股份制改造的优点在于农民现实地持有农地产权份额，能基于股权制度行使自己的权利并获得相应的利益。在农村集体经济组织内部，农民基于其成员权可以要求在经济组织内部工作并获得工资，基于持有农地产权份额能依法享有农地集体经营的收益分红。农民有了其他发展机会脱离农村进入城镇，可以出卖农地股权份额获得相应的发展资金。农村土地产权股份制改造，不仅让农民现实地享有农地产权及其收益，而且有力地促进了农地产权流转，有利于尽快达成土地规模经营，为农业产业化经营创造条件。

(三)扩大农地抵押权，激活农地发展潜能

《物权法》第133条规定了“四荒”等荒地可以抵押，而作为家庭承包经营的其他土地却不能抵押。其立法初衷是为了防止农户失地，导致土地兼并而影响农民生存权，进而影响农村社会的稳定。2014年中央1号文件明确规定，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”因此，为了落实中央政策，立法上应明确规定农民承包经营的所有土地都能抵押。为了提高农民土地抵押担保贷款的信用，可由农民融资担保公司为农地抵押提供反担保。而农民将农地经营权收益作为抵押向融资担保公司提供担保。因此，农地抵押实质上是承包地经营权的抵押，如果农民贷款到期无法还款，农民丧失的只是一定时期的经营收益。这样就可以解决农民追求发展而发展资金不足的“瓶颈”。农地潜能的激活也必将激活农民发展的潜能，有力地推动农村市场经济的发展。

(四)规范农地产权流转，实现农地有序流转

一方面，设置农地产权交易所，培育交易平台。农地产权流转必须建立公平、合理、规范的交易平台，成立农地产权交易所，为农地交易提供公共平台。该交易所应归属于国土部门管理，同时又具有事业法人资格，为农地产权提供服务，不以盈利为目的。农村产权交易所下设农村集体土地、农村土地承包经营权、林地、宅基地使用权和房屋所有权、荒地流转等具体管理部门，专门负责以上各类土地流转登记等服务。农地产权交易所的确立对于农地产权有效合法流转，激活农地活力，优化配置农地资源、促进农村发展具有深远意义。

另一方面，建立农地产权纠纷多元解决机制，及时合理解决纠纷。应综合建立人民调解、仲裁、诉讼等多元解决机制，全面及时解决农地产权流转中的民间纠纷。其一，设立县级土地仲裁委员会，构建土地产权纠纷仲裁制度，充分利用仲裁的优势及时合法地解决农地产权流转中的纠纷案件。由政府土地管理部门、乡镇司法所人员、律师等组成土地仲裁员库。每次仲裁应在仲裁员库中随机抽出仲裁员组成仲裁委员会，从而确保仲裁的公正性。其二，重视乡镇村的调解功能，在镇司法所专设土地纠纷调解中心。在土地乡镇调解之前，重视村委会的调解。村委会调解不成，应积极支持乡镇司法所的土地调解中心的调解，协助其调查取证。其三，在法院专门设置处理土地纠纷的法庭，配备具有处理土地纠纷经验的法官，为农地产权纠纷的处理提供诉讼的绿色通道。

[1]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第23卷)[M].北京：人民出版社，1956.

[2]司春燕.我国农地产权制度的历史变迁与创新思路[J].东方论坛，2016,(2).

[3]黄少安.产权经济学导论[J].北京：经济科学出版社，2004.

[4]黄延廷.农地产权主体的缺陷、分析及重构[J].经济体制改革，2013，(3).

[5]黄 砺，谭 荣.中国农地产权是有意的制度模糊吗？[J].中国农村观察，2014，(6).

[6]姜军松.中国农地产权配置制度研究[M].湘潭：湘潭大学出版社，2012.

[7]郑财贵.农地产权制度建设[M].重庆:西南师范大学出版社，2012.