“六张清单”探索政策跟踪审计

■李星吾 李滚源

“六张清单”探索政策跟踪审计

■李星吾 李滚源

政策跟踪审计已经成为审计机关当前工作重心，它是国家治理现代化赋予国家审计的一项新使命，但其实践与理论研究尚处于起步阶段。笔者试着从审计实务入手进行探索，以期促进政策跟踪审计工作有效开展。

稳增长政策；跟踪审计；实务探索

近年来，为了推动经济社会的健康发展，切实落实四个全面的战略布局，党中央国务院做出了稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列重大的决策部署，出台了涉及多个领域的重大政策措施，这些决策部署和重大政策措施的落地生根和不断完善，是我国成功跨越“中等收入陷阱”、转变经济发展方式、实现全面建成小康社会奋斗目标的重要举措。但在政策的传递和执行过程中，不可避免地存在一些变形、遗漏或者偏差，正是在这样的基础上，政策跟踪审计应运而生。

政策跟踪审计涉及的政策众多，内容非常广泛。这项工作是国家治理现代化赋予国家审计的新使命，对于审计机关来说，是一项全新的工作。自2014年以来，全国审计机关已持续开展了三年，笔者全过程参与。从审计实践的角度考量，笔者认为，做好政策跟踪审计，应当从“六张清单”入手。

一、熟知政策清单

作为一名审计人员，在政策跟踪审计中，首先应当熟知国家各项政策的内容、要求以及各地落实措施，然后督促这些政策措施最先一公里尽快启程，最后一公里尽快打通。

1.熟知政策出台背景。一项政策的出台，总有它的历史背景和现实意义，审计人员只有全面理解和掌握了政策出台的背景，才能领会政策贯彻落实的现实意义，才能知晓政策跟踪审计要做什么、怎么做？才能对政策的贯彻落实情况作出评判。如：“营改增”政策措施出台背景，随着经济的快速发展，增值税和营业税并立打破了商品和劳务流转课税方式的统一性，进而形成了不公平课税格局。这种税收体制不适应、不完善的问题日益凸显，已经不利于、不适应经济结构优化的需要。正是在这样的背景下，国务院今年全面调整税收体制，在全国推行“营改增”政策。这项政策的出台不只是简单的税制转换，而是有利于消除重复征税，平衡行业税负，促进工业转型、服务业发展和商业模式创新、解决分税制弊端、破解混合销售和兼营造成的征管困境。

2.熟知政策主要内容。近三年来，党中央国务院先后出台了300多项政策措施，为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险指明了方向，审计人员在政策跟踪审计过程中，应当对这些政策措施进行梳理，分门别类加以掌握。要熟知政策措施相关条款，并将这些条款内容与实际工作进行逐一对比，从中找出差距、分析原因。审计开始前，审计组长应当组织审计人员充分准备，全面收集与审计事项相关的各项政策措施，必要时，组织大家共同学习、研究，深刻领会政策措施精髓，熟练应用到审计工作当中去。对不同行业、不同专业的相关政策，必要时还应当征询和倾听专家意见。

3.熟知政策例外原则。前面已经提到，一项政策的出台总有它的历史背景，我国经济发展不平衡，东西发展悬殊一直存在，因此，某些政策的出台可能会设置一定的限制条件和例外原则。作为审计人员，在全面掌握政策出台背景和主要内容的同时，还应当熟悉这些限制条件和例外原则，更好地应用到实际工作中去，对不同的地方、不同的事项，不能千篇一律、照本宣科，要因地制宜、实事求是。当然，审计人员也不能随心所欲，任意枉为，要将限制条件和例外原则与实际工作进行对照，逐一甄别，对符合例外原则的，要大力支持，对不符合例外原则的，则坚决制止。

二、报送资料清单

政策跟踪审计涉及面广、政策性强，时间紧、工作量大。审计人员进驻审计现场后，在开好审计进点会，详细布置任务的基础上，应当要求各被审计对象准备和提供审计资料，要开具报送资料清单，要求各被审计对象“照单吃面”。

1.报送资料清单要具体。当前政策跟踪审计实行分季度确定审计重点，明确上报要求的作法，审计人员在现场审计过程中，应当根据各个季度确定的审计重点所涉及的被审计对象，逐一拟定报送资料清单。报送资料根据资料性质分为项目建设资料、工作推进资料、各类政策文件、各类工作总结、项目成果资料等；根据资料形成时间分为事前管理资料、事中形成资料、事后结果资料等；根据资料来源不同分为外部提供资料、内部形成资料等。审计人员要根据审计实施方案要求，结合被审计对象特点，分门别类列示报送资料清单，报送资料清单要做到尽量完整、具体，能列示报送资料具体名称的要列示名称，能列示报送资料形成时间的要列示时间范围，能说明用途的要说明用途，以便于被审计对象充分理解审计人员意图，做到有的放矢、有效提交资料。报送资料清单切忌模棱两可、模糊不清，让人无所适从。审计人员不是万能的，对一些不清楚、把握不准确的内容，应当虚心向被审计对象请教，特别是对一些专业性较强的事项，审计人员要在充分听取被审计对象意见的基础上，要求其提交相关资料，切忌过滥过杂，让人感觉你是外行甚至反感，以致敷衍塞责、应付了事。

2.资料报送要明确时间要求。政策跟踪审计时间紧、任务重、要求高，有效收集相关资料是做好政策跟踪审计的前提和关键所在。审计人员在向被审计对象列示报送资料清单的同时，应当明确提出提交资料的时间要求，特别是针对时效性强的审计事项，审计人员应当书面提出时间要求，并向被审计对象晓以利害，被审计对象资料报送时，审计人员应当注明收到时间，为下一步责任划分奠定基础。

3.资料报送要强调责任划分。审计人员在要求被审计对象报送资料的同时，应当告知其不按时提供资料的责任，告知形式可以采取口头告知，也可以书面告知，口头告知又可分为当面告知、电话告知，书面告知包括传真告知、信函告知、信息告知等。对重大事项提交资料时间应当以书面告知为主。在资料提供环节进行责任划分，不是审计人员推卸责任，政策跟踪审计的关键和出发点是为了促进工作，没有被审计对象的积极配合、认真整改，政策跟踪审计就发挥不了作用，这一环节强调责任划分实质上是为了促使被审计对象高度重视，积极配合审计。

三、审计重点清单

政策跟踪审计各个时期有不同的审计重点，审计人员要做到了然于心，要根据审计实施方案分工具体、责任明确。审计组长要全面负责，要对审计组成员知根知底、合理分配任务；对重大审计事项，要制定切实可行的取证方案，列示取证路径，建立完整的证据链；复杂疑难事项要充分取证，分析背景，分清责任。

1.严格实施审计方案。审计实施方案是审计人员现场审计的指挥棒、路线图，一个审计项目的成功与否取决于审计实施方案的可行性和可操作性，组建审计组时，应当充分考虑项目的特殊性，合理配备审计人员，审计组长在制定审计实施方案时，要充分考虑审计组成员的构成和专业特点，合理确定取证范围和重点，逐一进行人员分工和调配，明确取证责任。审计实施方案的制定不能好高骛远、不切实际，也不能敷衍塞责、马虎了事，方案一旦制定，就要付诸实施。取证过程中，审计组长还应当关注审计组成员取证工作进展，适时调整分工。

2.重点事项集体研究。政策跟踪审计开展以来，自上至下制定出台了审计工作方案，明确了审计重点，主要包括五个方面：重大建设工程的推进情况、项目资金到位和财政资金统筹盘活情况、重大政策措施的贯彻落实情况、简政放权，转变政府职能，释放市场活力情况、防范风险隐患情况等，审计人员主要围绕这五大工作目标开展审计，并突出不同阶段、不同地方的工作特色。针对这五大工作重点，审计组在制定审计实施方案时，应当坚持重大事项集体研究，科学制定取证方法。首先，应当结合项目地的实际，明确取证方向；其次，应当结合取证复杂程度，明确取证方法；第三，应当结合取证结果，明确定性定责；第四，应当结合整改可能，明确建议意见。

3.充分听取不同意见。政策跟踪审计的根本出发点是促进政策落地生根，对一些发生在改革层面的问题，要允许先行先试；对一些破坏改革进程的问题，要大胆披露；对一些与改革相悖的问题，要敢于亮剑。审计过程中，充分听取被审计对象意见，不能人云亦云，如：对简政放权政策的审计，我们经常会碰到，隔一段时间国务院就会公布取消和下放的行政审批权的情况，但是这些行政审批权的下放和取消是不是落到了实处，有关部门是真取消还是假取消，是真下放还是假下放，是明放暗不放还是放虚不放实等，就应当多方面、多层次听取意见，既要听取当地政府和有关职能部门的意见，也要听取企业和当事者的意见，以利推动简政放权、转变政府职能、释放市场活力政策措施落到实处。

四、发现问题清单

现场审计结束后，审计人员应当对照审计实施方案，根据审计分工，及时提交发现问题清单，审计组长应当对照审计工作底稿，逐一查漏补缺，提出补证要求。发现问题清单要符合取证要求，既要做到充分、合法，又要做到合理、有效。

1.要做好证据分类。单一的审计证据证明力是有限的、孤立的，审计人员应当善于将审计证据进行分类，分析同类问题的共性并加以剖析。这里所指的证据分类，不是指理论上的分类，而是指审计证据与审计实务对应的分类，也就是说，要对照审计实施方案所确定的审计重点，逐一排查审计证据，按照审计报告排序所需进行归类，分析审计证据是否已经满足审计报告需要，由此确定是否进一步补充证据。

2.要分析证据关联。孤立的审计证据有时不能说明问题，审计人员就应当认真分析证据，将所有指向同一事件的审计证据筛查出来，分析这些证据的关联性，找出和提炼问题的本质特性，指出问题形成的主、客观原因。如：在“雁过拔毛”式腐败专项整治审计中，发现某单位存在向企业违规收费问题，该单位给出的解释是经费不足，这一理由看似成立，但进一步审计其经费开支时发现其存在违规发放津补贴现象，将两者关联起来分析，不难发现其经费不足的理由就站不住脚了。

3.要提取证据要件。审计取证过程中，审计人员要善于提取证据要件，一份完整的审计证据，要将事件的来龙去脉说得清楚明白，要将事件产生的原因和后果剖析透彻，要将事件的责任和处置摆列出来。政策跟踪审计中，我们经常会涉及重大建设项目推进情况，在对重大建设项目进行审计取证时，我们就应当针对项目建设内容、计划投资、建设工期、报建手续、施工管理、竣工验收、资金拨付等要件逐项取证，并将这些证据有效串联起来，形成一个完整的证据链，来说明要揭示的问题和问题形成的原因、解决办法等。

五、审计整改清单

政策跟踪审计注重的是事前介入、事中跟进、事后评估，这一审计模式更注重的是治病救人、惩治结合、重在整改。审计机关在跟踪审计结束后，应当开出整改清单、提出整改要求、明确整改时限、落实整改责任。

1.整改内容要完整。整改清单是要求被审计对象进行整改的具体事项，整改清单要完整地列示整改内容，整改内容应当言简意赅、分项列示，不能杂乱无章、产生歧义。

2.整改要求要具体。整改清单的目的是促使被审计对象整改，因此，整改要求应当明确、具体，要有可操作性，对于一些既定事实，确实无法整改的，应当提出制止性意见，或移交或问责，以儆效尤，杜绝类似事件再次发生。

3.整改时限要明确。政策跟踪审计是一项时效性很强的工作，因而整改时限尤显重要，审计机关在发送整改清单时，针对不同的审计对象和审计事项，应当明示整改时限，限期整改。

六、成果转化清单

政策跟踪审计不同于传统审计，不能只局限于监督，要更多地发挥服务、促进作用，因此，要注重审计成果转化。

1.成果转化要切中要害。审计成果转化是有效发挥审计作用的重要手段，审计不能成为一个“闷葫芦”，特别是政策跟踪审计，应当适时将审计成果提炼，揭示带普遍性、周期性的问题。成果转化时，要剥去表面现象，揭示问题的本质，切中问题的要害，不能泛泛而谈，要一语中的，要切实起到揭示一个、触动一片、影响一方的作用。

2.成果转化要方式合理。成果转化的目的是为促进工作、当好参谋，转化方式要合理，不能图一时之快，也不应绕开地方党委、政府，要逐级上报，层层传导压力。审计机关要充分利用审计信息、审计要情、审计专报、综合报告等方式合理转化审计成果，成果转化要注重实效，合理控制披露范畴，要防止成果转化带来负面效应。要适当探索专题会议、审计公告等新型成果转化方式，发挥审计震慑作用。

3.成果转化要跟踪问效。审计成果提炼后，审计机关还应当跟踪问效，根据审计成果利用范畴不同，适时跟进，对促进工作的，要跟踪建议意见采纳情况；对追究责任的，要跟踪问责结果；对修订制度的，要查看修订效果；对逐级上报的，要询问采纳情况。

［1］袁野.国家治理现代化工程中的国家审计新使命［J］.

［2］郝书辰.新常态下国家审计的新使命［J］.

［3］郭克莎.稳增长政策和跟踪审计的重要性［J］.

［4］苏明.审计要发现问题，更要深挖问题［J］.

［5］凌琦.稳增长政策跟踪审计存在的问题及对策［J］.

［6］李修文.政策落实跟踪审计问题探讨［J］.

（作者单位：湖南省岳阳市审计局）