“六张清单”探索政策跟踪审计

2017-02-22 05:37李星吾李滚源
审计与理财 2017年1期
关键词:政策措施实施方案证据

■李星吾 李滚源

“六张清单”探索政策跟踪审计

■李星吾 李滚源

政策跟踪审计已经成为审计机关当前工作重心,它是国家治理现代化赋予国家审计的一项新使命,但其实践与理论研究尚处于起步阶段。笔者试着从审计实务入手进行探索,以期促进政策跟踪审计工作有效开展。

稳增长政策;跟踪审计;实务探索

近年来,为了推动经济社会的健康发展,切实落实四个全面的战略布局,党中央国务院做出了稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列重大的决策部署,出台了涉及多个领域的重大政策措施,这些决策部署和重大政策措施的落地生根和不断完善,是我国成功跨越“中等收入陷阱”、转变经济发展方式、实现全面建成小康社会奋斗目标的重要举措。但在政策的传递和执行过程中,不可避免地存在一些变形、遗漏或者偏差,正是在这样的基础上,政策跟踪审计应运而生。

政策跟踪审计涉及的政策众多,内容非常广泛。这项工作是国家治理现代化赋予国家审计的新使命,对于审计机关来说,是一项全新的工作。自2014年以来,全国审计机关已持续开展了三年,笔者全过程参与。从审计实践的角度考量,笔者认为,做好政策跟踪审计,应当从“六张清单”入手。

一、熟知政策清单

作为一名审计人员,在政策跟踪审计中,首先应当熟知国家各项政策的内容、要求以及各地落实措施,然后督促这些政策措施最先一公里尽快启程,最后一公里尽快打通。

1.熟知政策出台背景。一项政策的出台,总有它的历史背景和现实意义,审计人员只有全面理解和掌握了政策出台的背景,才能领会政策贯彻落实的现实意义,才能知晓政策跟踪审计要做什么、怎么做?才能对政策的贯彻落实情况作出评判。如:“营改增”政策措施出台背景,随着经济的快速发展,增值税和营业税并立打破了商品和劳务流转课税方式的统一性,进而形成了不公平课税格局。这种税收体制不适应、不完善的问题日益凸显,已经不利于、不适应经济结构优化的需要。正是在这样的背景下,国务院今年全面调整税收体制,在全国推行“营改增”政策。这项政策的出台不只是简单的税制转换,而是有利于消除重复征税,平衡行业税负,促进工业转型、服务业发展和商业模式创新、解决分税制弊端、破解混合销售和兼营造成的征管困境。

2.熟知政策主要内容。近三年来,党中央国务院先后出台了300多项政策措施,为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险指明了方向,审计人员在政策跟踪审计过程中,应当对这些政策措施进行梳理,分门别类加以掌握。要熟知政策措施相关条款,并将这些条款内容与实际工作进行逐一对比,从中找出差距、分析原因。审计开始前,审计组长应当组织审计人员充分准备,全面收集与审计事项相关的各项政策措施,必要时,组织大家共同学习、研究,深刻领会政策措施精髓,熟练应用到审计工作当中去。对不同行业、不同专业的相关政策,必要时还应当征询和倾听专家意见。

3.熟知政策例外原则。前面已经提到,一项政策的出台总有它的历史背景,我国经济发展不平衡,东西发展悬殊一直存在,因此,某些政策的出台可能会设置一定的限制条件和例外原则。作为审计人员,在全面掌握政策出台背景和主要内容的同时,还应当熟悉这些限制条件和例外原则,更好地应用到实际工作中去,对不同的地方、不同的事项,不能千篇一律、照本宣科,要因地制宜、实事求是。当然,审计人员也不能随心所欲,任意枉为,要将限制条件和例外原则与实际工作进行对照,逐一甄别,对符合例外原则的,要大力支持,对不符合例外原则的,则坚决制止。

二、报送资料清单

政策跟踪审计涉及面广、政策性强,时间紧、工作量大。审计人员进驻审计现场后,在开好审计进点会,详细布置任务的基础上,应当要求各被审计对象准备和提供审计资料,要开具报送资料清单,要求各被审计对象“照单吃面”。

1.报送资料清单要具体。当前政策跟踪审计实行分季度确定审计重点,明确上报要求的作法,审计人员在现场审计过程中,应当根据各个季度确定的审计重点所涉及的被审计对象,逐一拟定报送资料清单。报送资料根据资料性质分为项目建设资料、工作推进资料、各类政策文件、各类工作总结、项目成果资料等;根据资料形成时间分为事前管理资料、事中形成资料、事后结果资料等;根据资料来源不同分为外部提供资料、内部形成资料等。审计人员要根据审计实施方案要求,结合被审计对象特点,分门别类列示报送资料清单,报送资料清单要做到尽量完整、具体,能列示报送资料具体名称的要列示名称,能列示报送资料形成时间的要列示时间范围,能说明用途的要说明用途,以便于被审计对象充分理解审计人员意图,做到有的放矢、有效提交资料。报送资料清单切忌模棱两可、模糊不清,让人无所适从。审计人员不是万能的,对一些不清楚、把握不准确的内容,应当虚心向被审计对象请教,特别是对一些专业性较强的事项,审计人员要在充分听取被审计对象意见的基础上,要求其提交相关资料,切忌过滥过杂,让人感觉你是外行甚至反感,以致敷衍塞责、应付了事。

2.资料报送要明确时间要求。政策跟踪审计时间紧、任务重、要求高,有效收集相关资料是做好政策跟踪审计的前提和关键所在。审计人员在向被审计对象列示报送资料清单的同时,应当明确提出提交资料的时间要求,特别是针对时效性强的审计事项,审计人员应当书面提出时间要求,并向被审计对象晓以利害,被审计对象资料报送时,审计人员应当注明收到时间,为下一步责任划分奠定基础。

3.资料报送要强调责任划分。审计人员在要求被审计对象报送资料的同时,应当告知其不按时提供资料的责任,告知形式可以采取口头告知,也可以书面告知,口头告知又可分为当面告知、电话告知,书面告知包括传真告知、信函告知、信息告知等。对重大事项提交资料时间应当以书面告知为主。在资料提供环节进行责任划分,不是审计人员推卸责任,政策跟踪审计的关键和出发点是为了促进工作,没有被审计对象的积极配合、认真整改,政策跟踪审计就发挥不了作用,这一环节强调责任划分实质上是为了促使被审计对象高度重视,积极配合审计。

三、审计重点清单

政策跟踪审计各个时期有不同的审计重点,审计人员要做到了然于心,要根据审计实施方案分工具体、责任明确。审计组长要全面负责,要对审计组成员知根知底、合理分配任务;对重大审计事项,要制定切实可行的取证方案,列示取证路径,建立完整的证据链;复杂疑难事项要充分取证,分析背景,分清责任。

1.严格实施审计方案。审计实施方案是审计人员现场审计的指挥棒、路线图,一个审计项目的成功与否取决于审计实施方案的可行性和可操作性,组建审计组时,应当充分考虑项目的特殊性,合理配备审计人员,审计组长在制定审计实施方案时,要充分考虑审计组成员的构成和专业特点,合理确定取证范围和重点,逐一进行人员分工和调配,明确取证责任。审计实施方案的制定不能好高骛远、不切实际,也不能敷衍塞责、马虎了事,方案一旦制定,就要付诸实施。取证过程中,审计组长还应当关注审计组成员取证工作进展,适时调整分工。

2.重点事项集体研究。政策跟踪审计开展以来,自上至下制定出台了审计工作方案,明确了审计重点,主要包括五个方面:重大建设工程的推进情况、项目资金到位和财政资金统筹盘活情况、重大政策措施的贯彻落实情况、简政放权,转变政府职能,释放市场活力情况、防范风险隐患情况等,审计人员主要围绕这五大工作目标开展审计,并突出不同阶段、不同地方的工作特色。针对这五大工作重点,审计组在制定审计实施方案时,应当坚持重大事项集体研究,科学制定取证方法。首先,应当结合项目地的实际,明确取证方向;其次,应当结合取证复杂程度,明确取证方法;第三,应当结合取证结果,明确定性定责;第四,应当结合整改可能,明确建议意见。

3.充分听取不同意见。政策跟踪审计的根本出发点是促进政策落地生根,对一些发生在改革层面的问题,要允许先行先试;对一些破坏改革进程的问题,要大胆披露;对一些与改革相悖的问题,要敢于亮剑。审计过程中,充分听取被审计对象意见,不能人云亦云,如:对简政放权政策的审计,我们经常会碰到,隔一段时间国务院就会公布取消和下放的行政审批权的情况,但是这些行政审批权的下放和取消是不是落到了实处,有关部门是真取消还是假取消,是真下放还是假下放,是明放暗不放还是放虚不放实等,就应当多方面、多层次听取意见,既要听取当地政府和有关职能部门的意见,也要听取企业和当事者的意见,以利推动简政放权、转变政府职能、释放市场活力政策措施落到实处。

四、发现问题清单

现场审计结束后,审计人员应当对照审计实施方案,根据审计分工,及时提交发现问题清单,审计组长应当对照审计工作底稿,逐一查漏补缺,提出补证要求。发现问题清单要符合取证要求,既要做到充分、合法,又要做到合理、有效。

1.要做好证据分类。单一的审计证据证明力是有限的、孤立的,审计人员应当善于将审计证据进行分类,分析同类问题的共性并加以剖析。这里所指的证据分类,不是指理论上的分类,而是指审计证据与审计实务对应的分类,也就是说,要对照审计实施方案所确定的审计重点,逐一排查审计证据,按照审计报告排序所需进行归类,分析审计证据是否已经满足审计报告需要,由此确定是否进一步补充证据。

2.要分析证据关联。孤立的审计证据有时不能说明问题,审计人员就应当认真分析证据,将所有指向同一事件的审计证据筛查出来,分析这些证据的关联性,找出和提炼问题的本质特性,指出问题形成的主、客观原因。如:在“雁过拔毛”式腐败专项整治审计中,发现某单位存在向企业违规收费问题,该单位给出的解释是经费不足,这一理由看似成立,但进一步审计其经费开支时发现其存在违规发放津补贴现象,将两者关联起来分析,不难发现其经费不足的理由就站不住脚了。

3.要提取证据要件。审计取证过程中,审计人员要善于提取证据要件,一份完整的审计证据,要将事件的来龙去脉说得清楚明白,要将事件产生的原因和后果剖析透彻,要将事件的责任和处置摆列出来。政策跟踪审计中,我们经常会涉及重大建设项目推进情况,在对重大建设项目进行审计取证时,我们就应当针对项目建设内容、计划投资、建设工期、报建手续、施工管理、竣工验收、资金拨付等要件逐项取证,并将这些证据有效串联起来,形成一个完整的证据链,来说明要揭示的问题和问题形成的原因、解决办法等。

五、审计整改清单

政策跟踪审计注重的是事前介入、事中跟进、事后评估,这一审计模式更注重的是治病救人、惩治结合、重在整改。审计机关在跟踪审计结束后,应当开出整改清单、提出整改要求、明确整改时限、落实整改责任。

1.整改内容要完整。整改清单是要求被审计对象进行整改的具体事项,整改清单要完整地列示整改内容,整改内容应当言简意赅、分项列示,不能杂乱无章、产生歧义。

2.整改要求要具体。整改清单的目的是促使被审计对象整改,因此,整改要求应当明确、具体,要有可操作性,对于一些既定事实,确实无法整改的,应当提出制止性意见,或移交或问责,以儆效尤,杜绝类似事件再次发生。

3.整改时限要明确。政策跟踪审计是一项时效性很强的工作,因而整改时限尤显重要,审计机关在发送整改清单时,针对不同的审计对象和审计事项,应当明示整改时限,限期整改。

六、成果转化清单

政策跟踪审计不同于传统审计,不能只局限于监督,要更多地发挥服务、促进作用,因此,要注重审计成果转化。

1.成果转化要切中要害。审计成果转化是有效发挥审计作用的重要手段,审计不能成为一个“闷葫芦”,特别是政策跟踪审计,应当适时将审计成果提炼,揭示带普遍性、周期性的问题。成果转化时,要剥去表面现象,揭示问题的本质,切中问题的要害,不能泛泛而谈,要一语中的,要切实起到揭示一个、触动一片、影响一方的作用。

2.成果转化要方式合理。成果转化的目的是为促进工作、当好参谋,转化方式要合理,不能图一时之快,也不应绕开地方党委、政府,要逐级上报,层层传导压力。审计机关要充分利用审计信息、审计要情、审计专报、综合报告等方式合理转化审计成果,成果转化要注重实效,合理控制披露范畴,要防止成果转化带来负面效应。要适当探索专题会议、审计公告等新型成果转化方式,发挥审计震慑作用。

3.成果转化要跟踪问效。审计成果提炼后,审计机关还应当跟踪问效,根据审计成果利用范畴不同,适时跟进,对促进工作的,要跟踪建议意见采纳情况;对追究责任的,要跟踪问责结果;对修订制度的,要查看修订效果;对逐级上报的,要询问采纳情况。

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[2]郝书辰.新常态下国家审计的新使命[J].

[3]郭克莎.稳增长政策和跟踪审计的重要性[J].

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[6]李修文.政策落实跟踪审计问题探讨[J].

(作者单位:湖南省岳阳市审计局)

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