论实现广东省审计监督全覆盖的路径

■袁睿

论实现广东省审计监督全覆盖的路径

■袁睿

有效的审计监督是完善权力制约机制，保证审计机关严格依法办事的关键。随着改革的进展，一些地区的腐败、重大违法违纪的现象愈发严重。同时，政府的审计对象越来越丰富，审计需求也不断增长，这就需要审计监督的全面覆盖，加强深化改革。实现审计监督全覆盖，不仅是党中央国务院对国家审计监督提出的时代要求，也是推进审计治理体系建设、提升审计治理能力的必由之路。审计监督全覆盖是当前建设更高水平监督的新需求，为此，广东省审计机关应以此作为入手点，基于地方部署，做好进一步的审计监督全覆盖深化改革。

广东省；审计监督全覆盖；路径

一、前言

审计监督是保证国民经济持续、健康、协调发展的必要手段，也是不断提高会计信息质量的必要保证。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，李克强总理要求审计机关要当好国家利益的“捍卫者”、公共资金的“守护者”、权力运行的“紧箍咒”、反腐败的“利剑”和深化改革的“催化剂”、经济发展的“安全员”，要求审计机关实现审计工作全覆盖，为全面深化改革、推进经济持续健康发展、不断改善民生提供保障支持。刘家义审计长在随后召开的全国审计工作会议上指出，必须努力实现审计监督全覆盖，依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下。

广东省审计厅厅长蓝佛安在会议上表示，实现审计全覆盖应坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针，把握重要性、系统性、协同性原则，逐步扩大审计监督覆盖面，使审计全覆盖成为有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。实现审计监督全覆盖是提高审计监督层次和水平的重要途径。2015年4月15日，省长朱小丹主持召开省政府常务会议强调，要主动适应经济发展新常态，按照中央部署，强化审计监督，创新审计体制机制和审计方式，提高审计监督效能，切实加强对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实施审计，实现审计监督全覆盖。

二、审计监督理论分析

审计监督，是国家审计机关依法独立监督政府及其部门财政、财务收支的真实、合法、效益的行为。它不仅是民主宪政的必然产物，而且是民主法治在审计领域的延伸。重视并追求审计监督的独立性是各国政府的共识，而且也在最高审计机关国际组织的《利马宣言——审计规则指南》中得到了强调。各国在设计审计体制时，即在处理议会、政府和审计机关的“三角关系”中采取了不同的类型或模式，大体上可分为立法型、司法型、独立型和行政型四种审计监督体制立法模式。

我国在1995年实施的《审计法》对审计监督作了比较全面的规定。为贯彻实施《审计法》，国务院于1997年颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》。为了规范审计行为，提高审计质量，审计署于2000年1月28日颁布了《中华人民共和国审计基本准则》等一系列配套的审计规范。2006年8月27日，十届人大二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》不仅提升了对预算执行审计监督的法律层次，还进一步明确和细化了预算执行监督的具体内容。2013年11月18日，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，李克强总理要求审计机关要实现审计工作全覆盖，为全面深化改革、推进经济持续健康发展、不断改善民生提供保障支持。

三、广东省审计监督全覆盖路径借鉴国内外经验

1.借鉴美国审计监督全覆盖的路径。

以美国审计监督机制为例，美国是开展现代审计时间比较长的国家之一，受到英国法律的影响，建立了立法型国家审计监督模式。1921年，美国国会通过了《预算和会计法案》，该法案规定美国审计总署在审计长的领导下开展工作，审计总署独立于政府部门。1945年美国国会通过的《政府公司控制法》使美国国家审计逐渐从财务合法性审计过渡到以经济性、效益性、效果性的绩效审计，绩效审计在美国得以确立。尤其是1970年的《立法机关重组案》和1974年《国会预算与拨款控制法案》授权审计总署对项目活动进行评估与分析，使得美国的绩效审计日趋完善。2004年，在英文字面上美国联邦审计总署从“会计总署”正式更名为“政府问责办公室”，这一改变不仅仅是名称的改变，它表明了美国联邦审计总署的使命和发展方向，即强化政府责任，改进工作绩效，确保联邦政府尽到对国会和美国人民应尽的责任。目前，美国政府绩效审计已发展到对受托责任、风险治理和综合治理进行评价上。

2.借鉴国内研究的审计监督全覆盖路径。

审计署审计科研所的李厚喜（2014）在审计月刊发表的《推动国家审计监督全覆盖的思路与建议》中，根据文献法，提出了在未来五到十年，国家审计机关应先明确审计监督全覆盖的主攻方向，从构建全覆盖监督网出发，不断健全这一网络体系。这同时立足解决当前存在的突出问题和矛盾，充分发挥审计监督自身的组织优势，不断创新审计监督方式方法。李厚喜还提出构建全面财务报告框架和对监管者再监督的框架和有效机制。王宏刚（2015）在《如何做好新常态下审计工作全覆盖》提出以新常态来判断当前中国经济的特征，将之上升到战略高度，并阐明出正确认识新常态、主动适应新常态和切实把握新常态和观点。此外，吴焱新、周春山、蔡守守（2014）发表的《审计监督全覆盖实现路径探究》中从审计职能的全面履行、审计功能的全面发展、审计计划的科学管理和审计质量的全过程控制四个方面进行全面系统的深入阐述，使审计全覆盖成为有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。

四、广东省审计监督全覆盖实践的基本情况

1.依法独立行使审计监督权，扎实推进审计全覆盖。

2014年广东省各级审计机关强力推进审计全覆盖，突出抓重大政策落实、抓重点领域监督、抓重大问题查处，全年共开展审计（调查）项目4273个，查出违规金额81.29亿元、侵害群众利益问题金额2.12亿元、损失浪费金额2.93亿元、管理不规范金额2605.62亿元，为国家增收节支71.54亿元，有力促进中央和省委、省政府重要决策部署落实，有力促进公共资金、国有资产、国有资源规范管理，有力促进民生资金落实和群众生活改善，有力促进权力规范运行和反腐倡廉建设。

2.省领导部署新时期审计工作，确保审计监督工作。

各级政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关，及时研究解决审计工作中遇到的突出问题，把审计结果作为相关决策的重要依据。凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍。要突出审计重点，狠抓宏观政策落实情况、各项改革举措的跟踪审计，加强对各类风险隐患的审计和预警，强化对廉政规定落实情况的跟踪审计，更好地服务改革发展大局。要全力推进审计“全覆盖”，不断提升审计监督层次和水平。2015年按照国务院、审计署的统一部署，组织开展好基本养老保险基金审计和保障房建设情况跟踪审计。强化审计结果运用，严格落实整改责任制，推进审计公开，严肃整改问责。要推动审计方式创新，推进依法审计，加强审计队伍和作风建设，进一步提升新时期审计服务能力和工作水平。

五、实现广东审计监督全覆盖存在的主要问题

1.广东省各级审计监督资源不够充足。

审计需求随着经济增长不断增长，需要审计的项目越来越多，面对广东省审计全覆盖的要求，不少审计单位遇到人力资源、资金资源缺乏的问题。以现有的审计资源，目前的覆盖面已让审计人员焦头烂额、疲于奔命，资源短缺是一个现实问题。遇到新的任务就要求扩编增员，或大规模调用内部审计、社会审计人员，或削弱综合、服务等部门工作，集中全部资源支援一线，不能从根本上解决问题。比如说，在惠州市级及县级的审计机关，一些科室人员有限，只有2～3个人员，在进行经济责任审计时，任务十分艰巨，一个科室经常要求一个星期内就完成4、5个项目，审计力量远远不足，为了完成工作任务就可能使得审计如同走形式。

表一

从表一可看出：该市审计机关存在审计人员数量偏少；可从事审计业务工作的审计人员数量较少；审计人员具备中级以上专业技术资格人员不多；懂业务、精通计算机审计人员缺乏等问题。

2.审计监督覆盖成效不够，监督不到位。

当前，法律法规赋予审计机关的执法手段有限，特别是调查取证上有一定难度和阻力，一些地方和部门不重视、不支持、不配合审计的现象仍然时有发生，审计整改不到位的问题仍然突出，屡审屡犯的顽疾尚未根除，必须采取更有力措施认真加以解决。审计机关为了规范审计执法行为，规避审计风险，对审计工作实行严格的程序管理，有些管理程序还在不断细化创新。这在防范风险的同时，也加大审计时间成本。比如，有些项目现场审计时间短，但征求被审计单位意见却要拖很长时间；有些项目整理归档的时间也超过现场审计时间。这就要求审计机关遵循成本效益原则，在遵守法定程序的前提下，科学设定审计管理环节，做到有用适用，减少可有可无的环节。对一些简单的项目实行简易程序。

在当前审计管辖体制下，基层审计机关对金融、国税、工商、烟草、电力等管辖权上收的部门、企业无权进行审计，审计署、省级审计机关对这些单位的授权审计也很谨慎。虽然专项审计调查可能涉及到这些单位，但总体上讲基层审计工作的范围是不完整的。

3.审计监督队伍专业素质建设不充足。

广东省各级审计工作项目相对较重，使得某些审计工作者常常因忙于工作而疏于理论的学习，有时逼不得已需要进行知识充电的时候也是临时应付，缺少积极学习的热情，于是自身的理论就难成体系。如此，其综合分析能力也就相应欠缺，经常是一个项目结束了也懒得去回顾和总结，难以从中提取有用的经验在以后的工作中作为提升的基础，久而久之，就使得自身的工作能力得不到提高，自身的知识体系不能与当前的审计实践保持同步。

六、实现广东审计监督全覆盖路径

1.明确各级审计机关全覆盖的审计对象。

审计监督全覆盖包括两部分：一是对所有公共资产、国有资产、国有资源管理使用的真实合法效益情况进行全面审计；二是对党政领导干部和国有企业领导人员经济责任的履行情况依法进行全面审计。前者要求对所有管理使用公共资金、国有资产、国有资源等国家财产的主体进行监督检查，确保国家财产得到合法合理有效使用。无论国家财产用于公共机构人员工资福利、自身办公基础建设，还是用于社会公共事业，只要使用了国家财产的对象都有义务接受审计监督，如半官方的第三部门、使用国家财产的真正第三部门都应纳入审计监督范围。后者要求对村集体、各级政府及相应职能部门所对应的当政府两个主要负责人进行审计监督，还要对国有独资企业、控股企业、国有上市公司负责人的经济责任履行情况进行审计监督。

审计长刘家义在全国审计工作会议上提出，要努力实现审计监督“全覆盖”，依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死角。也就是说，无论是国有单位，个人独资企业，合伙企业还是公民个人，都要纳入审计监督范围。同时，根据审计资源和实际需要，在年度审计计划中对重点审计项目进行监督，规定审计方式。审计监督和全面监督相结合时，不是一味追求数量，还要讲究质量，以达到最终目标。实现审计监督全覆盖，必须实现审计职能履行的全覆盖，一要确保公共资金、国有资产、国有资源运用到哪里，审计就跟到哪里；二要实现对所有分配和运用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位以及履行经济责任的党政领导干部和国有企业领导人员审计监督全覆盖，却把公共权力运行、公职人员履职受到制约；三要实现对政府及其各部门预算执行和决算情况审计监督全覆盖，将政府各项收入和支出全部纳入审计范围，推进完善全口径预算管理制度，健全包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算在内的政府预算体系。

2.优化审计监督全覆盖下资源整合。

一是统筹安排审计项目，形成计划一盘棋思路。首先，坚持在年初安排审计项目时，注重对审计对象和审计范围进行综合考量和提前布局。从年度项目计划安排、不同年度项目计划的前后延续性以及年度计划与相关年度项目规划之间的关系着手，保证项目规划有序、前后衔接，使审计全覆盖工作有序推进。其次，将各级审计机关审计项目计划有机地衔接起来，做到下级机关在独立开展审计项目的同时，结合上级机关的项目计划开展相关审计项目，避免上下级机关之间因审计项目之间的交叉、重复所导致的审计资源浪费。

二是对重点规模较大的审计项目，政府投入更多财政支持，集中人力物力，坚持以预算执行审计为主线，避免重复审计。坚持以在年初审计任务下达时，注重合理分类安排项目，确保预算执行审计与部门的财政财务收支审计相结合，与领导干部经济责任审计相结合，与专项资金审计相结合，做到一审多“果”，一审多“用”。

3.审计监督结果公开透明，对多个项目进行审计监督的新方式。

审计结果公告是保证审计结果公开透明、降低审计风险的重要措施。我国是以公有制为主体的社会主义国家，公民享有信息知情权，审计结果公告制度的公布是公民基本权利的体现。这就要求广东政府审计人员树立现代意识，加强思想建设；除了完善政府审计结果公告制度的法律框架，加强审计公告后的信息反馈机制，还要完善政府审计的外部制度环境，逐步建立与其相关配套制度。

在持续推进大型审计项目的同时，对同一单位实施多个审计项目，形成多个审计报告，一次性查深查透，重点构建党领导干部负责人同步审计、经济责任审计与公共机构财政收支审计并行、统一大型审计项目与多个专项审计调查项目共同开展的新框架，有效避免周期内的重复审计，进一步明确党政负责人各自的职责，明确界定党政负责人经济责任与单位财政财务收支的机构责任，形成对负责人问责和对单位问责的双重约束机制。

4.注重审计人员的专业培养。

审计人员自身要努力适应环境的变化，不断根据社会的需求加强学习和研究，保持和提高自身的专业胜任能力。此外，也要遵守相关职业道德准则，提高自身素质。我国审计人员的专业胜任能力，最为重要的是加强教育和培训。在学历教育阶段，可以从培养目标、课程设置、教学手段和方法等方面入手，建立以培养胜任能力为核心的审计学历教育体系。为了对审计人员的自我发展和培养教育提供一个明确的指引，确保审计人员具备执业所必须的资质；在对审计人员的监管方面，将政府行政监督和各行业自律监管相结合，健全法律责任体系，从严惩处违反职业道德的行为，通过完善审计相关标准来推动各种审计业务的顺利实施，进而增强审计人员的实践经验。

5.整合归类审计对象，详细审计与抽样审计相结合。

摸清各类审计对象，依据法定审计职能职责，按照单位、资金、项目3种类型和财政、金融、企业、工程建设、专项资金、经济责任等审计业务，全面摸清各类审计对象，密切关注审计职责调整、资金项目增减、单位机构分合、领导人员变化情况，定期做好审计对象的动态增减，将所有管辖对象全部纳入审计范围。其次，将审计对象进行不同分类，按照资金规模分为大型、一般、小型审计对象；按照审计频率分为每年必审、经常审计、五年一审、委托授权适当抽审等审计对象；按照财务管理和审计整改情况分为管理较为规范、管理相对混乱、审计整改彻底、屡审屡犯等审计对象。第三，建立审计对象数据库，收集与审计对象相关的内设机构、工作流程、资金规模、收支管理、信息系统以及与其他单位业务关系和资金往来、以前审计整改情况等相关数据，不断扩充审计对象数据资料。

详细审计即细查法，指对审计事项一定期间的所有会计记录和凭证进行细致详尽审查的审计方法。对于规模较小的单位或者发现重大违规行为的事项，可以采取详细审计，以保证审计质量。而对于经济业务较多且内部控制制度比较严格的单位，应该多采取抽样审计。通过运用统计抽样，从特定事项中随机抽取样本进行审查，推断总体状况。将两者结合在一起，使得审计工作更加全面，效率更高地确定审计重要性水平，以期达到规避和降低审计风险的目的。

6.各级审计单位合理利用外部审计力量。

整合和利用下级审计机关、社会审计组织和内部审计机构等外部审计力量，对于解决审计任务繁重与审计力量不足的矛盾与困难，显得相当必要。首先，对必须由审计机关自主监督的审计对象，可以整合下级审计机关审计力量同步实施，或者购买社会审计服务，聘用社会审计组织和其他部门专业资源参与审计。其次，对与审计机关同级别资金规模小、业务简单的审计对象，可以组织被审计单位进行自查，或者委托社会审计组织、内部审计机构实施审计。第三，对由审计机关垂直管理、一时难以覆盖的审计对象，可以全部授权下级审计机关实施审计。第四，建立委托外部力量审计对象抽审制度，对由被审计单位自查的、委托社会审计组织与内部审计机构、授权下级审计机构实施的审计对象，确定适当比例进行抽审，确保被审计单位自查质量和委托与授权审计质量。

7.进行审计项目优选管理，跟踪审计。

审计项目提出和执行情况检查，由审计机关计划管理机构承担，积极推行审计项目优选制度，以提高审计项目有限制度，以提高审计项目计划编制的独立性和针对性（如图一）。

图一

审理审计实施方案编制质量，确保审计内容与审计组成员素质和审计时限要求相匹配、审计重点与调查了解情况相匹配，审计应对措施详细具体、富有针对性，对于每年必审项目，审理每年的审计内容与重点是否有所侧重，避免审计报告老生常谈现象发生。再次，推进审计项目质量跟踪审理，实行现场审理与远程网上审理相结合，并将对审计结果文书的审理前置到审计报告征求意见前实施，以促进及时完善审计取证工作。最后，以审计机关名义代拟审计报告、审计决定书、审计移送处理书等审计结果文书。

8.利用AO、OA系统创新审计模式。

伴随着审计组织模式的改革，审计机关创新审计模式，将数字化审计方式充分应用到当前的审计工作中，从而及时的掌握当前的审计数据与审计技术动态，并且能够将这些数据及技术实现共享。对于市级和县级的审计机关来说，也应该借助审计数据库将审计对象全部纳入监督的范围当中。同时针对处于各个层面的审计对象，采取合理的监控系统，如果发现不正常的现象就能在第一时间收到预警，从而由相应的审计工作对其进行现场的审计而保证审计监督的质量和力度。

七、结语

实现审计监督全覆盖是一个长期的过程，这不仅仅需要一个良好的审计环境、合理的审计方法和注重审计人员的素质，还要根据地方的发展需要，理论结合实际。此外，还需要成熟的内部运行机制，这是保证审计监督全覆盖的前提，职权分离是审计监督的基本条件，采用风险导向审计和合理的重要性水平，能有效地降低审计风险。只有各个方面协调得当，才能将审计监督进一步实施到底。

［1］蓝佛安.积极探索实现审计监督全覆盖［J］.南方日报，2014，（5）.

［2］李厚喜.推动国家审计监督全覆盖的思路与建议［J］.审计月刊，2014.

［3］王宏刚.如何做好新常态下审计工作全覆盖［J］.审计月刊，2015，（1）.

［4］王爱华，刘杨.美国内部控制审计研究方法的演变［J］.财会月刊，2012.

（作者单位：惠州学院经济管理学院）