财政扶贫资金管理问题及对策

■王小平

财政扶贫资金管理问题及对策

■王小平

最近，南城县审计局在全市扶贫移民资金交叉审计中发现：财政扶贫资金存在项目多、资金少、使用散、不精准等问题。究其原因，笔者认为：财政扶贫资金管理方面存在一定问题，亟待于采取措施、认真改进。

1.财政扶贫项目审批机制亟待完善。一是审批方式要完善。目前扶贫项目的审批立项主要是由发改委负责，扶贫资金的拨付主要由财政部门负责，具体扶贫项目的实施主要由乡（镇）村负责。一方面，国家和省有关部门在项目审批、资金分配时，往往以年初预算资金总数及下级部门申报项目所需资金数为依据，采取打折的方式进行，县、乡两级部门为争取更多的资金，多报、虚报、重报项目情况有所发生；另一方面，由于上级审批部门大多数不了解下情，下级部门也没有项目审批发言权，所批准的项目可能不是下级部门最需要的项目，难以充分调动县、乡（镇）政府加强扶贫资金管理的积极性，也常常导致扶贫项目资金计划下达后调整大、资金改变投向多。二是审批程序要精简。要得到一个财政扶贫项目资金，首先要主管部门提出意见，做好可行性报告、报财政审核，县发改委立项后，层层报上级有关部门审核、审批、立项，项目审批和资金拨付链条长、程序繁琐、运行成本高、资金运作效率低。三是审批部门要归口。同一项目由不同部门审批，造成同一区域的不同部门之间常常协调不足，扶贫资金分散，难以形成合力。同时，扶贫资金与其他各种项目资金建设内容相互重叠、交叉，既加大了项目监管难度，也给地方部门重复申报、多头申报、虚假申报项目套取财政扶贫资金以可乘之机。

2.财政扶贫项目内容亟待调整。一要调整贫困农民投劳投工直接增加收入的项目。如“以工代赈”项目主要是通过贫困农民投劳投工方式参加小型基础设施建设，获得劳动报酬，直接增加收入，但目前农村普遍存在多数青年外出务工，留守在农村普遍是妇女、儿童和老人，无力参加体力劳动的现象，该项目已失去直接增加贫困农民收入的现实基础。二要调整“整村搬迁”“易地搬迁”的项目。过去该项目实施旨在将生活在先存条件较差、自然条件恶劣、社会发展程度低、社会服务水平差的贫困农民，搬迁安置到生产生活条件较好的地区，并通过调整经济结构和拓展增收渠道，帮助搬迁人口逐步脱贫致富。然而，实际工作中，由于搬迁费用高、后续扶持力度不足等原因，造成搬迁农民缺乏可持续发展能力，特别是贫困地区的贫困人口因高额的搬迁费用，根本无法享受该类政策的优惠。三要调整“重当前轻长远”明显的项目。直接针对农户的生产和创收性的扶贫项目在短期内效果明显，而针对农民技术培训及农村基础设施等方面的项目，却需要较长的时间才能逐步发挥作用，如一味追求短期内通过补贴资金等方式带动贫困农民增产增收，却无法提高农民的思想观念、教育水平、文化技能等综合素质，不能消除农村贫困的根源。因此，既要重视增强扶贫项目中的“输血”功能，更要重视增强扶贫项目中的“造血”功能。

3.财政扶贫资金管理方式亟待改进。一是要改进资金分配管理制度与相关部门管理方式的不衔接性。目前，有关部门在分配直补型扶贫资金时，未能完全利用农村专用于发放政府补给的“一卡通”、“一折通”等资金分配渠道，既降低了行政运行效益，又难以监管先进发放链条，也给个别部门和人员挤占挪用扶贫资金，甚至中饱私囊、贪污私分扶贫资金提供了便利。二是要改进“重项目申报、轻资金监管”的不依规性。当前普遍存在扶贫项目前期缺乏有效论证，项目资金到位后仓促上马，扶贫办既是项目实施单位、项目管理验收单位，扶贫项目的组织实施缺乏相应的监督，容易出现个别部门和单位虚报冒领等手法套取扶贫资金情况。三是要改进不脱贫有补助与等靠要的不合理性。按照现行的财政扶贫机制，被评为国家或省级扶贫工作重点单位，会获得更多的财政资金支持，上级拨付的财政扶贫资金与本级扶贫工作的好坏没有直接关系，在向农户分配资金时也存在“越穷越分、越分越穷”的现象，在一些人的眼中，贫困不再是一个穷与富的问题，而是一个上级补助有与无、多与少的问题，影响了贫困地方贫困人员脱贫致富的积极性。

针对以上问题，笔者认为必须及时采取措施，加强扶贫资金管理，改进扶贫管理方式，真正达到精准扶贫，同步富裕的目标。

一要改革财政扶贫项目审核审批机制。为提高资金使用效率，避免地方政府、各部门、各乡镇多头申报项目，建议省对财政扶贫项目进行审批权限分级管理和适当下放。建立权责明晰分级负责、各司其职、各负其责、密切配合、财权与事权相匹配的财政扶贫资金和项目管理责任体系。在加强扶贫项目严格审查监督的基础上，审批权限逐步下放到项目实施同级政府，采取项目、资金、任务、责任下放到县乡（镇）的办法，充分调动县、乡（镇）扶贫开发的主动性和积极性。

二要改革财政扶贫项目动态调整机制。贫困地区致贫原因的多样性和扶贫对象需求的复杂性，决定了扶贫项目需要具备负责的功能以与之相适应，要在项目设置、运作方式、配套设施等细节上下功夫，通过实地调研、结合贫困地区的不同特点，及时调整财政扶贫项目的设置，资金投入的方向和重点，使财政扶贫资金真正发挥作用，把国家扶贫政策真正落到实处。同时应推进专项扶贫向综合扶贫发展，加强教育扶贫、医疗扶贫、技术扶贫，因地制宜设立创业扶贫。通过提升贫困地区的综合能力，改善贫困地区创业环境，留住人才、吸引人才，激发贫困地区自身活力和创造性，真正实现“造血式”扶贫。

三要改革财政扶贫项目资金分配机制。改革财政扶贫资金“一刀切”的分配方式，在兼顾公平的基础上，强化以绩效为导向的资金竞争性分配机制。财政扶贫资金分配，除保障中央和省级统一规划和重大任务、重点项目外，应综合考虑农村贫困人口、农民人均纯收入、人均地方财力和绩效考评结果等因素，实行评分制分配。在评分指标体系中应加大前期扶贫项目资金绩效的占分比重，形成“项目完成得越好、资金使用效益越高，得到的财政支持越多”的良性导向。

四要改革财政扶贫项目全面监管机制。对财政扶贫项目的监管应覆盖项目实施全过程，确保项目事前有预算、事中有跟踪、事后有评估，形成上级审计部门抽审、本级审计部门轮审、同级审计部门交叉审以及项目内部审计机构自审的全方位立体监管模式。同时，健全项目公告公示制度，利用扶贫开发公众信息网、县政府网站、当地主流媒体、政务村务公开栏等平台将扶贫项目计划、分配、实施、验收等有关情况向社会公开，接受群众监督，增加扶贫项目资金使用效益。对限时内不能达到脱贫目标的县、乡（镇）领导不能提拔、重用、异地交流，达到不获全胜，决不收兵的要求。

（作者单位：南城县审计局）