辛亥前后省级警务机构的设立与变迁

彭雪芹

（广州鲁迅纪念馆业务科，广东广州510110）

辛亥前后省级警务机构的设立与变迁

彭雪芹

（广州鲁迅纪念馆业务科，广东广州510110）

清末警察创办初期，各地规制不一。清末新政后期，清廷实行官制改革，划一警制，于各省添设巡警道，由此出现了中国最早的省级警察机构。辛亥鼎革中，光复各省在革命浪潮下，摈弃前清固有官僚体制，裁撤巡警道，设内务部或民政部、民政司等机构掌理该省警务。而清廷控制的北方各省巡警道仍旧存在。南北和谈，民国建立，北京国民政府在政局稳固后，重新划一警制，各省警务统归内务司掌理。辛亥前后，省级警务机构屡有变迁，反映出近代警察制度移植中国后不断调适，但警察取代旧有治安体系已渐成事实。

晚清；民初；巡警道；内务司

古今中国治安体制截然不同。晚清时期，内忧外患不断加剧，社会动荡频仍，人心思变。清廷为维护社会秩序，巩固统治，借鉴域外经验，移植创建近代警察体系。警察的筹建标志着中国治安体制的转型。清末民初是警察体系建立的关键时期。各级警察机构得以筹建，自上而下的警察系统形成。

省级警务机构承上启下，是警务管理与推广的关键。由于警察草创初期，各地自行创设，因而组织不一，章则不同。为推广警务，划一警政，有识之士呼吁于各省设立警务司道，专理该省警务。1907年7月，清廷颁布外官制改革的方案，决定于各省设立巡警道。这是中国最早的省级警察机构，是清末官制改革的一项重要内容。

然而，巡警道的筹建伴随着议改的声音。武昌起义后，受革命思潮影响，光复各省在政权结构、职官体系的建置上摈弃前清体制。其间，巡警道被裁改，但新立的省级警务机构因各省仓促筹设，故各自为政，混乱不一。民国建立后，北京国民政府划一各省行政，各省警务归并内务司兼理。

一、晚清巡警道的创设

中国古代治安的维持由绿营塘汛、各级政府以及保甲、团练等共同承担，没有专门的管理机构，官兵差民均参与其中。晚清以来，趋新官绅借鉴域外经验，创设警察，以保境安民。警察的创建是中国治安制度转型的枢纽。

清廷实行新政以来，屡次下诏，兴办警务。由于清廷对警务新政规划不足，各省督抚或地方官自行筹设警务局所，或效法欧美、日本等国警察制度，或酌选直隶、湖北等地警务章程以资参照。因此，各地警局不仅名目不一，有称警察局者，有称警务局者，有称巡警局者，开办方式也分别有官办、官商合办、官督绅办等不同的形式，其警务人员的来源也不尽相同，警官的设置及职责更是驳杂混乱。各地警务局所规制不一，程度参差，管理混乱。有鉴于此，晚清各级官员讨论于各省筹建巡警司道，专管该省警务，以划一警制。

（一）议设巡警司道

1905年，巡警部成立。为使部令上通下达，巡警部在开署办公之初即提出设立主管一省警政的专职官缺。“警部因各省办理巡警须有专责，拟请旨将分巡道改为巡警道缺，以专责成。”①《巡道改名志闻》，《大公报》1905年12月28日。1906年5月，学部设立后，各省裁撤学政，设立提学使。警部援照此例，“拟添设巡警使一员，其品秩如提学使”。②《各省添设巡警使》，《大公报》1906年5月21日。

8月，戴鸿慈、端方奏请核定全国官制以为立宪预备，提出将中央各部增裁归并，每省设民政司、巡警司等八司。9月1日，清廷颁布了宣示预备立宪先行厘定官制的上谕。厘定官制大臣们拟定官制大纲，中央设十部，省中“一切职制略仿中央规模，增设八司，以缀各部”。③《拟定官制大纲》，《时报》1906年9月13日。其民政司以布政司改，另设巡警司，监督省城及各府州县警察。

9月，出使德国大臣杨晟条陈官制，主张直省司道机构设置应与中央各部相配合。“宜分置四司：曰民政兼巡警，曰学政，曰军政，曰财政兼商务。”④《直督外官制条陈》，《盛京时报》1906年12月27日。巡警由民政司兼理，各司应为督抚属官，但遇事亦可径达中央各部。

11月6日，内官制颁布，巡警部改为民政部。随后，厘定官制大臣拟定直省官制方案，通电各省督抚。各督抚意见纷呈，直隶总督袁世凯提议“每省设警察使”，⑤《议定法政民政分司办法》，《盛京时报》1907年4月7日。两广总督周馥也认为“京师既添设各部，则外省应亦添设各司，以资承转”，但考虑到改制的种种困难，又提出“现时廉俸难筹，自应仍以各局所委员充当”。⑥《附编纂官制大臣泽公等原拟直省官制总则草案》，《东方杂志》1907年第4卷第8期，第411页。

民政部成立后，承袭巡警部的主张，拟“嗣后各省仍应简派专员专办警务”，⑦《出使德国大臣杨晟条陈官制大纲折》，载故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第399页。提倡于各省设立民政司，以利于部务的贯彻执行。

1907年3月，直省官制总则草案出台，督抚之下设三司，即布政司、提学司、提法司。置布政使一员，置正四品副使一员或二员，“分理该省民政、农工商务及邮传事宜”，⑧侯宜杰整理：《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，《近代史资料》总76号，第89页。拟将巡警诸务归于布政副使管理。

7月7日，总司核定官制大臣奕劻领衔，将再次修改的直省官制上呈清廷，得到批准。“各省按察使拟改为提法使，并增设巡警、劝业道缺，裁撤分守分巡各道。”⑨中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第33册，广西师范大学出版社1996年版，第91页。

随着筹备宪政的进行与官制改革的深入，巡警部、民政部及其他官员或主张设巡警使，或倡议设民政使，或拟设布政副使，统管该省警务。最终，外官改制方案出台，各省添设巡警道，省级政府终于出现了专管警务的部门机构。

（二）各省巡警道陆续添设

1907年7月7日的上谕安排了推进外官改制的办法与时间表：“著由东三省先行开办，如实有与各省情形不同者，准该督抚酌量变通奏明请旨，此外直隶江苏两省风气渐开，亦应择地先为试办。”⑩中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第33册，广西师范大学出版社1996年版，第91页。这预示着直省行政机构改革以东三省、直隶、江苏为改制试点，逐步推进。

1.官制试点

清廷在上谕中明确指示，外官官制改革由东三省先行试办，而东三省总督徐世昌对官制改革事宜极为热衷。因此，新官制颁布之后，徐世昌立即积极响应，率先在奉天添设巡警道。

徐世昌在赴任之前，就积极筹划东三省新官制事宜，于1907年5月拟定《东三省职司官制及办事要纲》，每省设行政公署，总督为长官，巡抚为次官，“下设七司，曰交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务”。①《东三省官制详志》，《大公报》1907年5月27日。其中，民政司掌理民政巡警缉捕等事，统管该省警务事宜。

徐世昌抵任后，适逢外官制改革上谕颁布，立即着手在奉天试行官制改革。1907年8月，奉天实行新官制，于行省公署内设民政、提学、交涉等六司以及巡警、劝业二道。巡警道缺即由原奉天府知府邓嘉缜署理。奉天成为第一个设立巡警道的省份。

奉省新官制推行之后，因耗费过繁，引起朝野非议。舆论认为巡警道所行职务与民政司权限重叠，二者应当归并合一。1909年3月，徐世昌下令裁撤奉省巡警道，所有警务并入民政司管理。奉天巡警道存在时间短暂，但其率先添设，对于其他直省巡警官制的改革还是具有一定的示范作用。

直隶、江苏也是官制改革的试点，但是二省在筹设巡警道的过程中或因人事变动，或因大吏敷衍，或因省情特殊，经历了颇多曲折，遭遇诸多问题，长期议而不设，未能起到改革试点的作用。

直隶总督袁世凯倡导官制改革最为积极。新外官制颁布后，清廷调袁世凯入京任职。去职之前，袁世凯荐举杨士骧接继己位。1907年10月，杨士骧接任直隶总督，遵照袁世凯指示，在天津设立官制会议处，拟定改制草案十数条，“注重调查州县进出款项，预算经费”，而“道府以上多仍其旧，无甚更张”。②《直省会议官制》，《神州日报》1907年10月8日。可见，杨士骧将政务重点放在了筹款之上，对改制不甚重视。

1909年6月，杨士骧因病出缺，直督改由那桐署理。那桐署理仅月余，直督改由两江总督端方调署。11月，端方被革职，直隶总督改由陈夔龙补授。陈夔龙接任后，以实业关系紧要，拟在直隶先设劝业道，“至巡警道一缺暂从缓设”。③《直省拟设劝业道》，《大公报》1910年1月8日。清廷不予认可，陈夔龙只得重新筹划，1910年4月增设直隶巡警、劝业道缺，并将该二道治地设于天津。直隶巡警道几经波折，终得设立。

江苏也是清廷圈定为改制试点的省份，与直隶类似，在新政初期各方面都在先行之列，却也迟至1910年才添设巡警道缺。江苏官制不同于其他直省，督抚不同城，藩学两司各设二缺，分驻苏宁两地，其特殊的行政体制成为改制的障碍。

1907年底，江苏巡抚陈夔龙致电两江总督端方，商讨添设巡劝二道。拟仿照藩学二司，各设二缺，分驻苏宁，却遭到端方的驳斥。1908年，苏抚陈夔龙离任，陈启泰暂为署理，会同两江总督端方，借口江南库款支绌，奏请缓设巡劝二道。

1910年，宝棻调署江苏巡抚，与两江总督张人骏往返商议，以苏省“督抚各驻一城，藩司向划两属，即新设提学司亦为宁苏并设，巡警事务纷繁，本较学务为甚”，④《两广总督张人骏江苏巡抚宝棻奏江苏增设巡警道缺照章请简摺》，《政治官报》1910年5月29日，第9-10页。巡警道宜仿藩学二司之例，宁苏分设二缺，拟先设苏州巡警道缺。是年5月，清廷批准这一办法，“江苏巡警道员缺著汪瑞闿试署”。⑤中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第36册，广西师范大学出版社1996年版，第111页。虽然这里用的是“江苏巡警道”而非“苏州巡警道”，但其管辖范围却仍照苏宁之分，不及江宁一带。

作为清政府圈定的官制试点区域，奉天率先添设巡警道，积极贯彻新制，而直隶、江苏等省则长期观望，议而不设，未能起到示范作用。

2.新制表率

奉天之外，积极推进官制改革、率先添设巡警道缺的省份，既非清政府明令“试办”的直隶、江苏，也不是财赋较为充裕、接触西方文化较早的沿海各省，而是湖北、山东、湖南、安徽、贵州、陕西等内陆省份。究其原因，与各省主政的督抚大员们有关。

湖北于1902年在武昌创办警务局，成为全国创办警察最早的地方之一。湖北警察创办早，具有较好的基础。1907年9月，外官改制的上谕刚刚颁布，张之洞就迅速作出反应，奏请在湖北设立巡警劝业二道，遴选候补知府冯启钧试署湖北巡警道缺，使湖北成为最先设置巡警道的省份之一，与筹备官制改革已久的奉天几乎同时。

继奉天、湖北之后设置巡警道的是山东。自粮运停办，山东督粮道事务清简，已形同虚设。署山东巡抚吴廷斌与军机处会商，“援照陕西、湖北裁撤粮道成案”，⑥《署山东巡抚吴廷斌奏裁撤山东督粮道增设巡警劝业两道摺》，《政治官报》第87号，1908年1月20日，第11-14页。将山东督粮道即行裁撤，即以原设督粮道经费，增设巡警、劝业道。不久，军机处回电支持。1908年1月，山东添设巡警道缺。

1908年3月，湖南巡抚岑春蓂以“湖南民俗强悍，伏莽素多”，①《湖南巡抚岑春冥奏遵旨增设巡警道缺遴员陈请试署以资治理而卫民生》，载中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》内政保警卷，中华书局1995年版，第706-707页。巡警道管理一省警务，关系到社会秩序与民生利害，筹设巡警道，以专责成。4月，安徽巡抚冯煦奏请添设巡警道缺，以现有巡警局改为巡警道衙门，酌筹常年经费。5月，贵州巡抚庞鸿书奏请，将分巡贵西兵备道缺裁撤，其经费改由新设巡警道署使用。陕西巡抚恩寿奏改盐巡道为巡警道，仍兼盐法水利各事，并以现任盐法道张嘉猷改补巡警道缺。

在新外官制颁布时，湖北在总督张之洞的主持下迅速添设了巡警道缺。山东、湖南、安徽、贵州、陕西各省巡抚或因该省治安恶化，急需设立专官整顿推广警务，或认识到巡警为宪政基础，相继筹备添设巡警道缺，成为新制表率。

3.据章遵设

1908年5月25日，清廷批准颁布了民政部拟订的直省巡警道官制并分科办事细则。细则要求各省设巡警道一员，于道署内设警务公所，下设总务、行政、司法、卫生四科。所有原设总理警巡事务等局，与巡警道职掌重复者，应即一律裁撤。②《宪政编查馆奏定考核直省巡警道官制细则》，《盛京时报》1908年6月3日。

自直省巡警道官制细则奏定颁行后，云南、广东、四川立即据章增设了巡警道。1908年7月，云贵总督锡良奏请增设云南巡警道缺。8月，两广总督张人骏奏请添设广东巡警道缺，“以重责任而资董率”。③《两广总督张人骏奏请简巡警道折》，载公安部公安史资料征集研究领导小组办公室：《公安史资料》1990年第3期，第48页。10月，四川裁分巡成绵龙茂道，设巡警道。

然而，“各省未经设立者尚属多数”。11月，军机处“通饬各省督抚无论如何筹措，统限年底一律设齐”。④《催设巡警劝业道》，《大公报》1908年11月14日。1909年1月，江西裁督粮道“即以粮道办公经费，均给巡警劝业两道”，⑤金毓黻辑：《宣统政纪》第5卷，光绪三十四年十二月辛巳。并将粮道衙署移作巡警道官署。

浙江巡警道的添设颇多曲折。1908年，直隶藩司增韫升任浙江巡抚。因增韫曾兼充直隶警务处督办，故仿照直隶警务处规制，创设浙江全省警务处，“以为总揽机关”。⑥《浙江巡抚增韫奏筹办巡警情形摺》，《政治官报》1909年4月2日，第15-17页。由于警务处的建制与直省官制通则不符，不被清廷认可，1909年4月，裁撤浙江全省警务处，增设巡警道。

5月，广西巡抚张鸣岐奏请添设广西巡警道员缺，得到批准，以原云贵总督刘长佑之嫡孙的候补道刘永滇补授是缺。同时，山西巡抚宝棻奏裁雁平道，腾出经费，改设巡警道。9月，河南裁粮盐道，增设巡警道。至1909年底，共计十五省添设了巡警道缺。

1911年1月，甘肃添设巡警道，这是清季各省中最晚设立的巡警道缺。但直至清廷覆亡，江宁、新疆也没有设立巡警道。

从丁未新外官制公布至清朝灭亡这四年间，清朝22个行省中，先后有19个省设立了巡警道。除吉林、黑龙江二省警务由民政司管理，新疆未设巡警道外，其余各省均设置。总体来说，在新外官制改革中，巡警道的推行较为得力有效。而未设巡警道各省，皆受特殊地方情形制约。东三省处于特殊地位，实行特别官制，故设民政司。新疆处僻远之地，政事清简，警务局所开办较晚，规模狭小，故而官缺设置因陋就简。

二、归并内务司

辛亥革命爆发之前，在各省巡警道陆续设立的同时，伴随内外官制的再次议改，清政府内部关于巡警道去留裁并问题有着十分热烈的讨论。光复后的各省，巡警道被摈弃裁撤。在仓促组建的军政府中，各省对于警务的管理，体制各有不同。1913年，地方警制再度划一，巡警道全部被裁，各省警务归并内务司管理。

（一）议裁巡警道

早在1908年10月，张之洞袁世凯两位军机大臣商议，“俟各省新官制实行后，即将巡警道裁撤，添设民政司，以图整顿民政”，⑦《巡警道将改民政使》，《神州日报》1908年10月10日。并电询各督抚是否合宜。民政部各堂官也认为各省巡警道一缺，“总司全省警政，责任极重，而爵秩较卑，恐不足以资坐镇”，⑧《扩充巡警道权限》，《大公报》1909年1月2日。拟改为民政司，酌加科员，以资办公，并强调民政司与民政部在政务上的对应关系。宪政编查馆负责厘订直省官制，也主张裁巡警道为民政司，但“决计自督抚以下皆直接隶于该管各部”，如巡警道直隶于民政部，“凡有何种奏摺及何事商办皆直接达于所管该部，不必向本省督抚禀商，而督抚亦不得从中干预”。①《会议中央集权之办法》，《大公报》1910年3月11日。

外官改制牵涉督抚的切身利益。1910年底，经李经羲发起，锡良、瑞澂、张人骏等十几位督抚函电交驰，互陈己见，热议外官制，并将他们对外官制的共同意见由锡良领衔，联衔会奏。他们主张督抚定为地方行政长官，秉承内阁，负一省行政全责。各司为督抚属官，各就其主管事务对督抚分事负责。裁道设司，各司由督抚保荐。②《督抚联请参与外官制原奏》，《申报》1911年1月19日。虽然众督抚与京部枢臣皆主张裁撤巡警道，归并于民政司，但对于民政司与督抚及民政部的权限关系，却在中央集权抑或地方分权两种截然不同的意见拉扯下始终难成定论。

1911年6月，内阁法制院成立，所有宪政馆应修新官制事宜改归该院承办。监国特谕内阁总协理大臣“以官制要点首在权限，中央集权为宗旨，然须无碍地方行政”。③《改订内外官制之筋节》，《新闻报》1911年7月23日。9月下旬，内阁法制院起草的外官制草案公布，定名为各省地方新官制。大致内容为：每省设总督或巡抚一人，秉承内阁之法律命令，总理该省地方行政事宜。每省设公署，以民政、交涉、度支、提学、劝业各司使组织之，为督抚之参佐员，受督抚之节制命令，统受其成于督抚。各司使可由内外保荐，由阁请简。各省省会设巡警厅长，府州县署设民政、财政、学务、实业四科，另各设巡警长一人，承府州县长官之命令执行警务。④《各省地方官官制草案》，《时报》1911年9月23-25日。该草案采纳督抚联衔电奏的部分意见，撤道设司，各司辅助督抚，惟内外皆可保荐司使。然而，该草案虽暂成定稿，距武昌起义也只有几日之遥了。

（二）辛亥后巡警道的裁改与流变

起义爆发后，外官改制的步伐被迫中断。而各省巡警道被迫选择应对革命的措施，地方警制也在革命中再次变更。光复独立的各省纷纷建立军政府，巡警道等旧有官僚机构自行废弃。由于各省光复政权仓促筹建，各自为政，其全省及省城的警务机构设置有一些差别，主要有以下几类：

一是以内务部统管全省警务、铨选等各项民政事务。武昌首义后，湖北革命军设立鄂军政府，组成自己的管理系统，以都督“执行军政一切事宜”，⑤《中华民国鄂军政府改订暂行条例》，载蔡鸿源主编：《民国法规集成》，黄山书社第2册，第28页。并置军令部、参谋部、内务部等九部分管各项事务。其内务部下设总务科、民政科、铨叙科、印铸科四科。民政科中设警政科员二人。“警政科员司水陆巡警设施，改良进行等事。”⑥《中华民国中央军政府内务部暂行条例》，载蔡鸿源主编：《民国法规集成》，黄山书社第2册，第72页。革命政权中的湖北全省警务归并于军政府中的内务部统管。

二是一省警务，由该省军政府中的民政部掌管，并于省城设警察厅，专管省城警务。广东、江西、福建、贵州皆如是。广东都督府内设民政、财政、外交、司法、卫生等部，于省城设警察厅。⑦朱子勉：《辛亥革命后广东政局的演变》，载广东政协文史资料研究委员会编：《广东辛亥革命史料》，广东人民出版社1981年版，第417页。贵州军政府成立，所有巡抚司道等各官一律取消，所有事务暂定为立法院、军政部、枢密部、民政部、学务部、实业部、交通部、司法部八部。⑧《黔省光复记》，《申报》1911年12月8日。江西光复后，“警政厅仍设前巡警道署内，分科办事，公举伍达威、遽炳坤为厅长”，⑨《赣省光复后之新状》，《申报》1911年11月12日。分划区域，派警岗巡，以保地方。福建独立后，都督府中设民政部，下分五科，即民事科、警务科、庶务科、教育科、实业科。⑩《闽省独立后之行政大纲》，《北京日报》1911年12月4日。

三是江苏、湖南等省，以民政司统辖该省警务，而省城警务则设巡警总监专理。长沙光复后，巡警道改为民政司，下隶巡警总监二人，管理省城巡警。江苏省宣布独立，公推江苏巡抚程德全出任江苏都督，江苏省都督府行政机关分设二厅五司。其中，民政司“秉承都督，办理警务、学务、实业、交通及不属于各司职任内之一切内政事宜”。⑪《中华民国江苏军政府暂行官制总纲》，载蔡鸿源主编：《民国法规集成》，黄山书社第2册，第62页。设苏州巡警总监，由曾任河南巡警道的蒋楙熙出任。

例外情况也有。广西独立后，巡抚沈秉堃出任都督，巡警道王秉必逃离，由沈秉堃另委范锡朋署巡警道。⑫《广西独立后之纷扰》，《北京日报》1911年12月9日。

各省光复后，废除原有官制，创设了临时性质的军政府。由于事起仓促，尚无统一的中央政府，各省军政府自主设立政府机构，并配置官员。各省军政府中，管理该省警察及民政事务的机构，有设立民政部者，有设立内务部者，有设立民政司者，也有巡警道仍旧留存者。山西、山东虽然宣布独立，但不久又被袁世凯内阁所掌控，该省巡警道尚存而不废。广西由该省巡抚出任军政府都督，该省地方官制变更幅度相对较小。而其他独立的省份则废止了巡警道，该省警务由各该军政府中的内务部或民政部、民政司等管理。省城或商埠地方则设警察厅或巡警厅、警政厅等，由厅长或巡警总监负责。因政局变动及设置仓促，不仅各省各地所设的警务机构存在差异，其人事安排也不断变化。

1912年1月1日，南京临时政府成立。临时政府采用总统制，设外交、内务、财政等九部。内务部管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利工程、善举公益及行政事务，下设民治司、职方司、警政司、土木司、礼教司、卫生司六司。其中，警政司掌理行政警察、高等警察、监理著作出版事项。①《内务部官职令草案》，载蔡鸿源主编：《民国法规集成》，黄山书社第2册，第87页。

由于南京临时政府未对各省官制进行划一，此后江苏、福建等省又自行调整官制。江苏公布《各司官职令通则》，以内务司统辖警察、卫生、教育等各项行政事务。而福建于1912年2月制订《闽都督府大纲》，原有各部重组，民政部、警务部并立。各部置部长一人，次长一人，并分科治事。民政部设地方科、土木科、卫生科、实业科，警务部设司法科、行政科、消防科、侦探科。②《闽都督府大纲》，载蔡鸿源主编：《民国法规集成》，黄山书社第2册，第95页。

南北议和后，南京临时政府制定《临时约法》，中华民国政体改用责任内阁制，以国务院与各部作为中央行政中枢。1912年4月，南京参议院制定内务部官制。随后，北京临时政府将民政部裁改为内务部，全国警察事务亦改隶于内务部管辖。

1913年，袁世凯北京政权渐趋稳定，开始划一各省行政制度。由于地方官厅各为风气，“各省同此一司，而南北之名称互异。同为一长，而彼此之权限各殊”。道府并存，府县相辖，“则尤沿袭前清之弊政”。此外，警察厅系统“既不分明编制，复多歧出”。③《临时大总统关于暂行划一地方官制令》，载中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第三辑政治（一），江苏古籍出版社1991年版，第114页。1913年1月，北京临时政府先后颁布了《划一现行各省地方行政官厅组织令》《划一现行各县地方行政官厅组织令》《划一现行地方警察官厅组织令》等政令。这一系列政令旨在划一地方官制，规定“已设民政长省份，以民政长为该省行政长官”，未设民政长之省，“以都督兼任民政长为该省行政长官”。④《划一现行各省地方行政官厅组织令》，《大公报》1913年1月10日。省行政公署设总务处，及内务、财政、教育、实业四司。其内务司与中央内务部相对应，职权范围一致，管理该省民治、警政、卫生、土木诸事。各省警务机构几经调整，最终划一归并于内务司兼管，而尚存的直隶、山东、甘肃等省巡警道此后陆续裁撤，地方警制又趋于统一。

三、结语

晚清巡警道作为中国最早的省级警政机构，促进了直省行政体制的变革，标志着中国治安制度的转型，对民国及今的治安管理产生了深刻的影响。

武昌起义后，多种政治军事派系纷争不断，政权更迭频仍，政体屡有变动，警察制度随之不断调整。在动荡的时局下，警察执行政令及维持社会治安的功用日益彰显。辛亥革命爆发初期，数十省先后宣布独立，光复后的军政府设立名目不一的部司兼管警务，而仍受清廷控制的部分省份，巡警道仍旧存在。

南北和谈后，全国政治上暂时趋于统一。1913年，北京国民政府划一地方官制，一省警务统一归并于内务司统管。民国警察制度虽以颠覆清朝制度的形象出现，但实际上是在前清警制的基础上稍作变通。近代警察体系的建立已经是不可逆转的趋势。其逐步取代旧有治安体系，成为维护社会秩序的重要力量。

【责任编校：王欢】

The Establishment and Change of Provincial Police Agencies before and after the Revolution of 1911

（Guangzhou Lu Xun Muesum,Guangzhou 510110,China）

In the early police establishment of the late Qing Dynasty,the regulations in each area were different.At the endofNewDealinthelateQingDynasty,theQinggovernmentcarriedoutbureaucracyreformation,setuppatrolmenroads in each province,on this basis,the earliest provincial police agencies emerged in China.During the Revolution of 1911,recoveredprovincesgovernmentabandonedinherentQingbureaucracy,dissolvedthepatrolmenroads,andsetuptheMinistry of Internal Affairs,Ministry of Civil Affairs or Department of Civil Affairs to administer the provincial police.At the same time,the patrolmen roads in each north province controlled by the Qing Dynasty still existed.After the south north peace talks and the establishment of the Republic of China,Beijing national government created a new police system so that the policeaffairsofeachprovincewereadministereduniformlybytheInternalAffairsDivision.BeforeandaftertheRevolution of 1911,the multiple changes of provincial police agencies reflected the consistent adjustments after the transplant of modern police system to China.But the police system would replace the old security system had gradually become a reality.

Late Qing Dynasty;Early Republic of China;Patrolmen Roads;Internal Affairs Division

D693.65

A

1673―2391(2017)01―0062―06

2016-08-08

彭雪芹（1982—），女，河南淮阳人，广州鲁迅纪念馆业务科馆员，历史学博士，研究方向为晚清民国的政治与社会。