国有企业混合所有制改革的思考

李松森　孙士钊

[摘要]国有企业混合所有制改革是国有企业深化改革的重要内容，对于优化所有制结构、优化资源配置、调整国有资本战略布局、促进市场经济发展、实行宏观调控和改善民生起着重要作用。本文针对国有企业混合所有制改革中存在的认识误区、行业垄断、国有资产流失、职工安置等问题进行分析，提出要正确认识混合所有制改革、打破行业垄断破除进入壁垒、加强监督防止国有资产流失、多措并举妥善安置职工等建议。

[关键词]国有企业；混合所有制；股权安排；职工安置

中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2016）06-0003-09

一、引言

国有企业混合所有制改革是目前中国深化改革的热点问题。围绕这一问题，理论界进行了广泛的探讨。主要有以下观点：

厉以宁认为，目前国有企业存在产权模糊、投资主体不明确、投资方的权利和责任不清晰等问题，提出了要进行国有资本体制改革，让国有资产监督管理委员会管理资本配置，提高资源配置效率；进行国有企业改革，让国有企业真正成为市场经营主体。要走混合所有制道路，通过市场途径实现产权多元化，引入“所有者的眼睛”来提高监督效率和降低监督成本，完善法人治理结构，建立现代企业制度，做到“国进民也进”。针对目前社会对混合所有制的误解，厉以宁提出以下见解，第一，国有企业建立混合所有制实际上是一个改革问题，现代企业制度的建立要靠法人治理结构的完善，国有企业混合所有制建立的过程实际上就是法人治理结构真正完善的过程。第二，现代企业仅仅是初步搭起了架子，并没有真正实行现代企业制度。只有通过混合所有制的建立，把法人治理结构健全了，使企业制度完善了，企业制度才能够发挥应有的作用。第三，国有资本的力量不在于现在资本存量的多少，拥有了多少资本，而在于能够控制的资本规模究竟有多大。第四，目前有必要把为什么要建立混合所有制，这对国有企业有什么好处，对非公有制企业又有什么好处，讲透，宣传透。

张维迎认为，第一，目前中国经济增长放缓说明，除非彻底改革增长模式，中国很难持续保持经济高增长。第二，国有企业在关键行业的垄断已造成广泛的不满。消费者抱怨高价格和低服务质量；企业家批评国有企业的不公平竞争；公众指责国有企业搞裙带关系和大规模腐败；民众甚至要求分享国有企业的垄断利润，不满于它们利益自肥。第三，大量研究都证明国有企业不如非公有制企业有效率。第四。中国正在建立一个全国性的社会保障体系。社保基金已面临赤字。随着人口老龄化，赤字必然会变得很大。唯一的解决办法是把国家在国有企业中的股份转化为社保基金。因此，中共十八届三中全会提出了混合所有制的政策主张是一个积极的信号。

张卓远认为，混合所有制改革可以实现国有资本与非国有资本优势互补，提高资本的运营效率，完善股权结构及公司治理，增强企业竞争力，为进一步深化国有企业改革做铺垫。并提出在混合所有制改革的过程中要强化资产评估，提高财政透明度，要以管资本为主，加强国有资产监管。同时，混合所有制经济有利于国有资本和非国有资本在企业（公司）内部实现同等使用生产要素和公平受益，对非国有资本也是有利的。有利于充分动员国有资本和非国有资本更好地共同推动社會主义市场经济发展，优化资源配置，在垄断行业非自然垄断领域引入竞争机制。

张春晓认为。混合所有制改革不是“什么都混合”的改革，不是静态的分配资源的改革，不是政府主导下的改革，而是以市场主导政府引导下的、资源动态优化配置的改革，是国有资本收缩战线强化功能的改革，混合的比例和结构需要因时因地因事动态调整。

二、国有企业混合所有制改革的理论依据与现实意义

（一）经济理论依据

马克思在阐述生产资料公共所有问题时指出：“在协作和对土地及依靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”马克思讲的在协作和对土地及生产资料的共同占有的基础上的个人所有制，应当是指在广泛协作和共同占有生产资料的基础上，承认和维护个人财产权的产权制度。因为大型股份制企业的建立是长期适应生产力发展的企业组织形式，这种企业组织形式同时也是广泛联合协作和共同占有生产资料的形式。但这种企业形式并没有否定个人拥有财产的权利。恰恰相反，个人拥有的股份构成了股份制企业股权资本的重要组成部分。

恩格斯指出：“只有在生产资料和交通手段真正发展到不适于由股份公司来管理，因而国有化在经济上已成为不可避免的情况下。国有化——即使是由目前的国家实行的——才意味着经济上的进步，才意味着在由社会本身占有一切生产力方面达到了一个新的准备阶段。”可见，只有当股份制不能适应生产力发展的需要时，国有化才能称之为一种进步。股份制如果还能适应生产力发展的需要，那么就不必急于进行完全国有化。马克思主义财产学说的国家财产权理论告诉我们，股份制是一种长期适应生产力发展的产权组织形式。

恩格斯在《反杜林论》中指出：“无论转换为股份公司，还是转化为国家财产，都没有消除生产力的资本属性”。因此，不论是国家所有化还是股份制，都要求提高经济效益。

目前中国对国有企业实行混合所有制改革有利于激发国有企业中不同产权主体的积极性，提升国有企业的效率和竞争力，是符合生产力发展规律的重要举措。马克思和恩格斯关于国家财产权的理论，为国有企业混合所有制改革提供了理论依据。

（二）法律依据

《中华人民共和国宪法》规定：“国家实行社会主义市场经济”、“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”、“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。虽然改革开放使中国一跃成为世界上第二大经济体，但是与发达国家相比，中国仍然存在经济结构不尽合理、科技进步对经济增长的贡献力偏低、创新投入不足、创新能力弱、对外技术依存度比较高等问题。因此，我们应该清醒地认识到中国处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，中国与发达国家相比还有很大差距。目前中国仍然处于社会主义初级阶段，非公有制经济仍是国家市场经济的重要组成部分，多种所有制经济可以共同发展。国有企业混合所有制改革形成的混合所有制经济是国有资本与非国有资本的有机结合，是多种所有制经济的组成部分。《中华人民共和国宪法》为发展混合所有制经济提供了法律依据。

（三）政策依据

十五大政府工作报告第一次提出了混合所有制经济的概念。“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”“只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些。不会影响中国的社会主义性质。”

国有企业混合所有制改革是党的十八届三中全会提出的重大改革举措。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”

2015年9月23日，国务院发布了《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）指出：“发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。”“应对日益激烈的国际竞争和挑战，推动中国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，需要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构；提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态；促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。”

十八届五中全会强调要“鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，更好激发非公有制经济活力和创造力”。

十八届三中全会以来，中央提出的一系列关于国有企业深化改革的方针，明确了国有企业深化改革的方向，为国有企业混合所有制改革提供了政策依据。

（四）现实意义

国有企业实行混合所有制改革具有重要的现实意义。

国有企业混合所有制改革是国有企业转变经营机制的需要。国有企业面临“内部治理外部化、外部治理内部化”的困境。目前国有企业很多治理结构、治理机制虽然已经建立起来，但公司治理行为的行政化问题严重，突出表现为“内部治理外部化、外部治理内部化”。即本来应该由内部治理的决策职能，例如：高管任免、薪酬、股权激励等，现在仍由外部治理主体决定；而外部治理的很多职能，例如：企业办社会的职能，却由内部治理承担。国有企业改革中引入混合所有制实现股权多元化，可以在微观上转变国有企业的经营机制，构建全新的法人治理体系，使国有资产管理机构由“管人管事管资产”向“管资本”转变，让国有企业摆脱行政干预，减轻国有企业的负担，提高国有企业的运营效率，进而盘活国有资本。

国有企业混合所有制改革是国有资本战略布局调整的需要。国有企业通过混合所有制改革，可以吸收非国有资本，以此来清理退出一批、重组整合一批、仓0新发展一批国有企业，可以释放一部分国有资本，让国有资本更多地向关系国家安全、关系国家战略、关系国计民生的领域聚集，向经营效率高、利润回报率丰厚的领域聚集，以此来放大国有资本的功能，实现国有资本的保值增值，推动国有企业产业结构的调整和国有资本战略布局结构的优化。

国有企业混合所有制改革是国有企业提高效率的需要。国有企业通过混合所有制改革，可以促进国有资本与非国有资本融合，实现不同资本主体地位平等，打破部分产业领域壁垒，进一步促进其他要素的融合。这样既可以通过打破国有企业在部分领域的垄断，激发国有企业的活力和竞争力，又可以通过生产要素的融合让国有企业的技术优势和人才优势助力非国有企业，为非国有企业转型升级提供支撑，更好地促进经济平稳健康发展。

国有企业混合所有制改革是国有企业完善基本經济制度的需要。目前中国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。这就决定了国有企业改革必然寻求国有资本与非国有资本的最佳结合方式和途径。形成国有资本和非国有资本相互混合的、以国有资本为主体的混合所有制企业，国有资本占一定比重的混合所有制企业。各种资本相互融合形成的混合所有制企业既是社会主义初级阶段基本经济制度的实现形式，也是基本经济制度的完善和发展。

三、国有企业混合所有制改革的历程

国有企业混合所有制改革并不是一个新的概念，而是经历了漫长的探索过程，大致经历了股份制改革、股份合作制、管理层收购、混合所有制改革这四个阶段。

（一）股份制改革阶段

1983-1986年。上海、北京、广东等地的集体企业和国有中小型企业纷纷开始股份制改革，设立股份有限公司。1983年7月，深宝安公司向社会公开发行了新中国第一张股票，成为新中国第一家股份制企业。

1992年5月15日，根据《国务院批转国家体改委、国务院生产办关于股份制企业试点工作座谈会情况报告的通知》（国发[1992]23号）的要求，国家经济体制改革委员会同有关部门制定了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》（体改生[1992]31号），并且要求股份制企业应严格按上述两个文件进行规范。对已经试点的股份制企业，要按上述两个文件的要求全部进行清理，并重新报批审定。符合上述两个文件但不够完善的股份制企业，要进行规范；不符合上述两个文件的股份制企业，要按规定予以调整完善。上述两个文件提出股份制企业主要有股份有限公司和有限责任公司两种组织形式。根据投资主体的不同，股权设置有国家股、法人股、个人股和外资股四种形式。股份制企业由新设或者改组构成，其中涉及国家安全和具有战略意义的行业不进行股份制改革，垄断性较强的行业可以进行股份制试点，符合国家产业政策的竞争性较强的行业，鼓励进行股份制改革。

（二）股份合作制阶段

股份合作制是按照合作制原则，多种形式出资入股，兼有劳动联合和资金联合的一种企业经营组织形式。股份合作制在改革开放前就已经存在，最早出现在农业领域，1950年的农业合作化运动，初级社中的农民可以以各种形式的生产资料人股便是其雏形。

1985年，中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》指出：“有些合作经济采用了合股经营、股金分红的方法，资金可以入股，生产资料和投入基本建设的劳动也可以计价入股，经营所得利润的一部分按股分红。这种股份式合作，不改变人股者的财产所有权。”该文件中第一次提出了股份式合作的概念，这为以后提出股份合作制的概念奠定了基础。

1993年，国家为了让国有企业建立健全现代企业制度，提高国有企业的经营效益，增强其竞争力，在党的十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该《决定》指出：“现有城镇集体企业，也要理顺产权关系，区别不同情况可改组为股份合作制企业或合伙企业。”这是中央文件中第一次提出了股份合作制的概念，这既为各个部门出台股份合作制改革文件提供了参考，也为城镇的一些企业走股份合作制道路提供了政策保障。

1993年3月1日，轻工业部、全国手工合作总社发布了《轻工集体企业股份合作制试行办法》，该《试行办法》指出：“股份合作制是按照合作制原则，吸收股份制形式，兼有劳动联合和资金联合的一种企业经营组织形式。”并对改组为股份合作制的轻工集体企业和新组合的股份合作制企业的设立、股权设置、管理体制、收益分配、变更与清算做出了规定。

1994年，为了更好地发挥劳动就业服务企业保证就业的作用，国家经济体制改革委员会等多部门联合发布了《劳动就业服务企业实行股份合作制规定》（劳部[1994]419号）并指出，采用原有企业改制和组建新企业两种方式，将劳动合作和资本合作结合起来，把股份合作制推向就业服务领域。

1997年，国家经济体制改革委员会总结股份合作制試点经验，颁布了《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》（体改字[1997]96号），该《意见》总结了前期改革实践经验，高度肯定了股份合作制组织形式对提高企业经营效率的作用，并认为成功的经验应该予以推广。

1997年，中国共产党第十五次全国代表大会的报告指出：“城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善，劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”

股份合作制作为公有制经济的一种组织形式，破除了以往国有企业职工归属感不足、生产效率低下的弊端，在一定程度上实现了股权的多元化，初步建立起了现代企业制度。

（三）管理层收购阶段

为了建立现代产权制度，对高层管理人员进行股权激励，解决国有企业高层管理人员的个人目标与国有企业所有者目标不一致的问题，中国于1998年开始了管理层收购改革的尝试。1998年，四通集团拉开了管理层收购改革的序幕，但是国有企业的管理层收购改革不断引来争议，由于管理层收购改革没有明确的文件规范和相应的制度约束，大多数实行管理层收购（MBO）改革的国有企业的高层管理人员运用隐秘的方式收购本公司股份，有的高层管理人员乘机寻租，大量的国有资产被廉价出售，国有资产流失严重。2003年，财政部发布了《国有企业改革有关问题的复函》，紧急叫停了管理层收购改革。

（四）混合所有制改革阶段

国家为了破除国有企业效率低下的弊端，完善现代企业制度，提高国有资产运营效率，放大国有资本功能，从而增强国有企业的国际竞争力，为中国经济发展迈向中高速水平铺路，为实现全面建成小康社会服务。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为国有企业混合所有制改革指明了方向。中国石油化工股份有限公司对成品油销售市场进行混合所有制改革，引入民营资本参股，拉开了国有企业混合所有制改革的序幕。

2015年8月24日，国务院印发的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）明确指出要推进国有企业混合所有制改革，要以实现国有资本与非国有资本优势互补，提高国有资本配置和运行效率为目标。同时，国务院印发了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）作为配套文件，对混合所有制改革的目的、原则、改革方式以及改革路径进行了具体说明。至此，国有企业混合所有制改革全面展开。

四、国有企业混合所有制改革面临的问题

（一）混合所有制改革存在认识误区

目前对国有企业混合所有制改革主要存在以下认识误区。第一，有些人对国有企业进行混合所有制改革的目的认识不清，没有搞清楚国有企业为什么要实施混合所有制、实施混合所有制要解决什么问题、实施混合所有制改革要实现什么样的目标。或是由于政绩原因，为了“混合”而“混合”，或是急功近利地搞混合所有制改革，认为只要进行混合所有制改革就能解决国有企业存在的问题，有“一混就好”“一混了之”的片面倾向。第二，有些人把国有经济与民营经济对立起来，单纯地认为中国的问题是由于国家部门正在扼杀民营经济部门活力，导致了民营企业去股市和房地产投机。第三，有些人对非公有制经济存在抵触情绪，认为改革开放以来中国大力发展个体经济、民营经济、外资经济的政策不利于社会主义事业发展。

（二）行业垄断问题突出

国有企业垄断行业的改革相对于一般消费品市场的改革是滞后的，与已经实现自由竞争的一般消费品市场相比，国有企业垄断行业实施的改革仍然停滞不前，对国有企业实施的拆分重组，也只是停留在企业化改造的层面。由于缺乏有效的市场竞争者，加上形式单一的所有制体系，国有企业垄断行业的改革处于各方主体之间的权利调整阶段，政企分开、政资分开的国有企业运营要求并没有得到实现。对于国有企业进行拆分重组，目的是为了引入竞争机制，以保证改革能够有效实施，但是由于拆分后的单个企业仍然具有国有垄断的性质，因而这种简单的拆分调整并没有真正地实现有效竞争。而且在拆分后，由于各方主体为了保障自己的权益，往往对其他经济成分实施关闭政策，自己占领自己的市场，这样还会产生多个国有垄断主体，垄断的形式依旧，政府行政权力对其的保护也依旧，那么这种拆分重组便是无效的，甚至是徒劳无功的。非公有制企业对于这些行业或者市场往往望而却步，过高的进入门槛和过严的进入壁垒导致非公有制经济成分难以参与国有企业混合所有制改革。

（三）国有资产流失严重

国家为了使国有企业适应市场资源配置的机制，将国有企业打造成自主经营、自负盈亏的市场主体，曾进行了多次改革。从扩大企业自主权、实行厂长负责制、内部经营承包制，到公司制改造、股份制改造，取得了一定的成效。但是因为国家作为出资人对国有企业控制力的削弱及监管不到位，也造成了许多问题。其中比较突出的问题就是借“改制”之机侵吞国有资产，造成国有资产流失。这些国有资产流失主要发生在资产评估环节、资产转让环节、承包租赁环节、股份制改组和企业重组环节、财务管理环节、履行经营权环节、权益管理环节、决策监督环节、执法环节。

资产评估过程中存在问题。第一，部分国有企业领导变动频繁，账外资金不能查实，无法纳入改制范围，造成国有资产流失。第二，不按规定进行评估。不请专业的资产评估机构进行评估，甚至不评估；评估人员受自身利益的驱动，人为低估资产价值；评估过程中行政干预严重，操纵评估结果。第三，国有企业产权急于出让，买方借机故意压低价格，造成国有资产的出售价格低于实际价格。第四，产权客体不清，产权客体缺乏规范的评估界定。例如：评估过程中漏评商标、商誉等无形资产造成国有资产流失。第五，多家介入国有资产评估，重复评估现象严重，影响了产权变更的进度。第六，将不属于剥离范围的资产连同剥离资产一并从企业净资产中剥离，人为减少改制企业的净资产。

产权交易过程中存在问题。第一，国有企业产权交易存在行政性垄断。产权交易过程受政府部门盲目的行政干预，造成国有资产的贱卖。例如：部分国有产权在出售过程中，违规对买方给予不合理的优惠政策，随意减少企业的债务及担保责任，造成国有资产贱卖。第二，产权出让恶性竞争。产权交易过程中，各地分别与买方谈判，造成地方间、企业间产权出让恶性竞争，形成了买方优势，使国家所有者权益不能得到有效维护。第三，产权交易不透明。改制过程中，买卖双方谈判过程缺乏透明度，甚至出现暗箱操作、私下交易，造成国有资产流失。

资金兑付率过低。部分地方政府急于对国有企业进行出售，对买方资质考察不全面，造成买方拖欠买金；有的买方找上级主管部门领导做担保，不断拖欠，使国有资产遭受损失。

转让收入处置不规范。国有产权收缴单位不同，各部门间无法形成合力，不能做到及时足额收缴，从而造成国有资产转让收入不能及时足额人账。对于产权转让收入缺乏必要的监督和约束，造成国有产权转让收入用途不清。

管理层通过隐蔽手段蚕食国有资产。管理层凭借着自身的信息优势和决策权力，通过成立“寄生公司”等手段转移国有资产，造成国有资产流失。

（四）职工安置乏力

国有企业进行混合所有制改革，要清理退出一批、重组整合一批国有企业，需要安置的职工众多。特别是在目前去产能的经济背景下，职工安置问题已成为敏感而又棘手的问题，如果处理不好不仅会影响国有企业混合所有制改革的进程而且还会成为社会不稳定的因素。国有企业混合所有制改革过程中出现的职工安置问题主要有以下方面。第一，有的国有企业改制后，采用买断工龄的方法，一次性付给职工一定数量的货币，解除劳动关系，没有对职工进行技能培训，帮助其实现再就业。第二，有的国有企业改制前存在拖欠职工工资和欠缴社会保险现象，借改制之名逃避责任不认账。第三，有的国有企业为节约成本，采用协保等方式把职工推向社会，空出岗位雇佣更为廉价的外来劳动力。第四，改制过程中对于职工安置方案的决策程序不透明，有的国有企业不提前告知职工并听取意见，有的国有企业不通过职代会讨论决定，而是管理层拍板决定。第五，有的国有企业在改制过程中不能根据职工的实际情况做出政策性倾斜，特别是一些老职工和因公致伤的职工，改制后让他们同其他职工一起竞争上岗，有失公平。从需要安置的职工自身来看，一般被分流的大多都是一些年龄比较大、文化程度低、技术单一的职工，这些职工一旦失业，想要实现再就业十分困难。

五、国有企业混合所有制改革的建议

（一）正确认识国有企业混合所有制改革

1.要正确认识国有企业混合所有制改革的目的

国有企业混合所有制改革并不是一个新的概念，不能把混合所有制改革的目的简单地理解为资金的混合所有制。事实上，我们国家90%的国有企业都进行了公司股份制改造，其中，中央企业70%的净资产都已经属于上市公司，这些企业都已在A股市场上市，投资者可以在股市上进行投资获得收益，这本身就是混合所有制经济的一种形式。另外，我们的国有企业相比于非公有制企业是不缺少资金的，更不缺少技术和创新能力。因此，国有企业混合所有制改革的目的不是单纯的资金“混合”。国有企业混合所有制改革的目的是在宏观上建立与社会主义初级阶段基本经济制度相适应、与社会主义市场经济相适应的国有企业制度，使国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的领域集中，从而优化国有资本的战略布局，放大国有资本功能。在微观上混合所有制改革的目的主要是通过股权多元化转换国有企业经营机制，提高国有企业的治理能力和经营效率，实现各种资本的优势互补，激发国有企业的活力和竞争力。

2.对国有经济与非公有制经济要有客观的认识

一方面，要正确认识国有企业在保障人民生活水平和提升国家竞争力方面的作用，例如：在价格倒挂时期，只有国有企业才会把社会效益放在首位，亏损生产。非公有制企业最先想到的是经济效益，不愿意提供这些产品。像航空航天、大型军工这些规模经济高的企业，需要大量的资金和人才支持，非公有制企业既提供不了大规模的资金和技术人才，也不愿意从事一些投资大、风险高的基础性科学研究，这些只有靠国有企业才能完成。另一方面，要正确认识非公有制经济在拉动就业和促进地方税收增长方面的作用，改革开放三十多年来，中国非公有制经济从无到有、从小到大、从弱到强发展起来，目前非公有制经济创造了超过60%的国内生产总值，超过80%的社会就业，超过65%的固定资产投資，超过67%的对外直接投资，可见非公有制经济在拉动就业和促进经济发展方面取得了非常大的成就，因而不能把国有企业和私人企业简单地对立起来。国有企业实行混合所有制改革就是要实现国有经济和非公有制经济的有机融合，发挥各自的优势，形成合力，促进经济发展。

（二）打破行业垄断破除进入壁垒

现代企业制度下，国有企业混合所有制改革应以资本为纽带进行，通过吸纳民间资本、境外资本等非国有资本，实现国有资本的有序进退，把更多的国有资本向关系国家战略、国家安全、国计民生的领域集中，向具有核心竞争力的产业集中，以此来优化国有资本的结构布局，放大国有资本的功能。因此。打破行业垄断、去行政干预、破除进入壁垒尤为必要。这就要求在国有企业混合所有制改革中，按宏观上以放大国有资本的功能为导向，微观上注重促进国有企业转换经营机制的要求安排股权结构。具体实施过程中应兼顾国有企业的具体性质，采取“一企一策”、分类别、分层次的方式进行改革。第一，对战略物资储备、国有自然资源、关系国家战略安全、涉及国家核心机密的国防军工领域，应实施国有独资政策，保证国家对这些领域的绝对控制。第二，对石油化工、电信、电网、铁路、航空、部分军工领域、战略性矿产资源领域，由于这些领域关系到国计民生和国民经济命脉，可以按照主辅分离的原则，对自然垄断领域应保持国有独资；为了提高经营、决策效率，可以积极引入各省资本和地方集体资本入股，实现股权多元化。对不具有自然垄断性质的基础设施建设、维修服务、生产开发以及竞争性业务等领域应当破除进入壁垒，降低门槛鼓励非国有资本进人。第三，对水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的领域，可以允许非国有资本通过特许经营、政府购买公共服务、政府与社会资本合作（PPP）等方式参与经营建设。一方面，政府既要保证非国有资本有利可图。另一方面，政府要对提供服务的价格、成本、质量、效率方面加强监管，并引入社会评价。第四，对主业处于充分竞争的领域的国有企业，应打破行业垄断，鼓励和支持引导非国有资本进入，运用市场化机制进行混合所有制改革。国有企业可以通过股权转让、增资扩股等方式吸纳非国有资本进行混合所有制改革；对于那些产品没有市场、经营没有效率、长期资不抵债的僵尸企业，国有股份可以完全退出。第五，对已经实施混合所有制改革的企业积极探索推广员工持股制度。应尽早出台混合所有制企业员工持股制度实施办法，规范和引导员工持股制度的实施。进一步扩大员工持股实施范围。对于国有企业集团下的以研发创新为重点的子公司、人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术和科技服务型企业，为稳定科技研发团队，保证企业在市场中的竞争力，应该积极探索通过科研人员持股来实现混合所有制改革，通过科研人员持股实现其自身利益与企业利益捆绑，可以提高他们创新的积极性，增强企业的竞争力。但是要注意员工持股是为了通过利润分享来激励员工，可以采用优先股的方式推进。在探索员工持股时，要构建合理的员工持股退出机制，应事先对员工退休或离开企业时股权的回收等处置的方法做出约定，以保证员工持股激励的有效性。

（三）加强监督防止国有资产流失

国有资产监督管理委员会和有关部门应对国有企业混合所有制改革切实加强监督，防止国有资产流失，做到以下四点：

1.加强国有资产评估监管

国有资产监督管理机构应负责组织领导，会同有评估资质的第三方评估机构对进行混合所有制改革的企业进行账务和资产的全面清理核对。评估机构应按照独立、客观、公正的原则，在充分调研论证的基础上进行合规评判，对账务评估时应做到账实相符、账证相符。对“账外账”进行规范和清理。按照账实相符的原则对流动资产及固定资产进行全面核查。资金清查时要查实资金、查实记录、确认余额；应收及预付款项的清查要核对账款、清理债权、清理拖欠；短期投资要核对账户余额、据实人账、确定投资收益；存货要做到清查仓库，对存货进行鉴定与处理、查收外借；固定资产要核对出租、清理外借，合理重估资产的实际价值；无形资产要进行全面的盘点，确定其真实价值；土地要按规定评估入账。国有资产监督管理机构应当对评估机构的评估程序和内容进行监督，严格把关。

2.加强产权交易监管

依法确定企业的产权交易主体地位，政府加强监督管理。让企业自身作为市场竞争的主体，接受人民政府委托成为参与产权交易的主体，政府对其产权交易的全过程进行监督，发现问题及时指出责令整改。政府不能以行政命令的方式直接规定国有企业产权的受让方和转让价格，干预国有企业产权的正常转让。建立健全产权交易制度。相关部门应当尽快制定国有企业混合所有制改革产权交易的法律法规以及产权交易机构工作规章制度，使产权交易部门在统一的法律规范下进行操作。加快为混合所有制改革服务的资本市场的建设，以满足资本金的供给和需求者的需求。由政府牵头，加快建立中央、省级、地市级国有产权交易机构，引进具有相应资质的高素质工作人员，提升其服务水平。国有企业进行产权转让需到相应级别的国有资产交易中心登记交易，地市级以下国有企业应在地市级国有企业产权交易机构进行登记，国有产权交易机构联同国有资产监督管理机构根据资产评估情况，以招投标等方式进行转让。转让信息应及时向全社会公布，让全体公民了解国有企业产权交易情况，让国有企业产权交易在阳光下进行。

3.规范资金收入处置

产权转让收入应按照产权主体的性质来确定收入的收取部门与收入处置。国有企业主管部门为各级政府国有资产监督管理委员会，产权转让收入应由国有资产监督管理机构负责收取，纳人国有资本经营预算，上缴财政。对于资源型国有企业应联同国土资源管理机构协同合作收取。收入上缴财政。纳入预算，用于资本金的投入和职工安置。

4.充分发挥混合所有制企业中监事会的重要作用

混合所有制企业中监事会接受股东大会的委托，行使监督权，维护全体股东的利益。监事会与混合所有制企业是监督与被监督的关系，不参与、不干预企业的具体经营管理活动，在工作中不能混淆其责任边界。第一，严格执行国有资产流失责任追究制度，对违反法律法规所造成的国有资产的损失进行严肃处理，防范国有资本流失。第二，强化事前与事中监督，实现事前、事中、事后监督全面推进，发现问题该请示的请示，该汇报的汇报，做到抓早抓小，报告内容要有法可依、有规可循、有据可查。第三，要着重检查改制后企业重大决策以及经营情况，防止改制后的企业通过关联交易等隐秘手段，变相稀释国有资产；着重检查管理层履职情况，加强对一把手的监督；着重检查财务情况。确保改制后企业国有资产的保值增值；着重检查整改落实情况，要对其整改情况进行严格追踪，定期向社会公布。第四，加快监事会队伍建设。完善薪酬制度，吸引优秀的监督人才。加强对监督人员的培训，使其能熟练掌握相关的专业知识和监督技巧。第五，建立合理的激励制度，对及时发现问题并挽回损失的工作人员给予奖励；对履职情况较差，不能及时发现问题或者瞒报、谎报者加大惩罚力度。

（四）多措并举妥善安置职工

国有企业混合所有制改革过程中需要开展主辅分离、剥离企业办社会职能、职工分流等工作，特别是在目前去产能的背景下，转制过程中需要安置的职工数量巨大，单靠企业的力量很难得到有效安置。因此，政府应当承担相应的责任，采取一定的兜底措施帮助职工实现再就业。第一，为下岗职工提供基本生活保障。认真听取职工意见，通过职工代表大会或者其他形式，了解职工个人及家庭的具体情况，对确实具有特殊情况的困难职工，要采取生活补助、帮助转岗等有效措施帮助保障其基本生活。第二，对职工进行培训实现再就业。政府应当承担起转制职工再就业技能培训工作，做好对职工的基本情况调查和社会上企业需求情况的统计，按照职工自身的禀赋和企业需求，对需要再就业的职工进行有针对性的培训，并协调有关企业对他们进行考核招聘。第三，建立职工安置基金。从国有资本收益（国有企业上缴利润、国有股权、产权转让收入和清算收入）中提取一定比例建立职工安置基金，专项用于改制企业职工的安置和再就业。第四，制定职工安置专项补助细则。对转制过程中积极安置职工的企业和需要安置的职工分别给予企业安置职工补助和帮助职工再就业补助，并规范补助资金的用途，确保资金全部用于职工安置。第五，制定统一的职工安置政策。政府应当加强国有资产管理部门、人事、劳动等部门间的聯系。保证政策的协调统一，对一些自主创业的职工给予一定的资金补助和税收等政策上的优惠，对于那些不适合再就业的职工，要落实好提前退休政策。第六，做好职工安置政策宣传工作。通过各种方式向职工宣传政府和企业对分流职工的补助政策、安置政策以及帮助他们实现再就业的政策，把职工安置政策的宣传工作落到实处，稳定职工情绪，避免出现影响社会稳定的现象。