发展权保障与公共政策的路径选择

孙悦

[摘要]发展权概念的核心在于发展机会的均等，强调不同地区的当代和后代主体之间在政治、经济、社会和文化领域的平等发展机会，发展权的保障有赖于符合公平正义诉求的经济及社会发展政策。无论从理论发展的需要而言，还是从调节社会矛盾的现实需求出发，都应进行促进发展权保障的公共政策路径研究。本文认为公共政策应当在出发点、根本价值取向和优先性等关键环节贯穿人的平等发展诉求。促进社会公平正义的实现。应当使公民拥有公共政策程序的有序参与机会，通过公平的分配政策平等享有物质财富与社会资源，并依托优先保护资源环境的政策，使当代人与后代人都能够享有优质的自然环境。本文提出符合程序公正、结果公平、环保优先和代际正义要求的路径选择思路。可为公共政策的制定、调整和优化提供参考。

[关键词]发展权保障；公共政策；公平正义

发展权是“关于发展机会均等和发展利益共享的权利”，其核心在于发展机会的均等，即国家和组成国家的个人平等参与，促进并享受政治、经济、社会和文化的发展，强调在个人、区域和国家等各个层级的主体之间建立起公平正义的发展模式。“发展是将公共政策与人的问题连接起来的桥梁。”发展权保障有赖于健全有效的国内及国际经济及社会发展政策。本文试图通过有效的公共政策建构和执行，用制度来保障公平正义发展模式的实现。公平正义的发展模式是一个包括发展起点的机会平等、发展进程的程序公正和发展结果的分配正义的完整体系，这种发展模式的建立要求公共政策以程序公正作为出发点、以结果公平作为根本价值追求，以资源环境保护、促进代际正义作为优先发展选择。

一、公共政策的出发点选择：程序公正

程序公正是发展权保障的前提条件，应当成为公共政策的出发点。从公共性的角度来观察公共政策，可以看到决策权力具备公共性特征。不是每位公民都能够直接对国家事务进行参与。需要通过选举产生政府，信任政府并通过代议制的方式把权力托付给政府，形成社会的总体意志。政府制定及执行公共政策的过程可以说是一种还政于民的权力回归过程。因此，决策权力是一种公共权力，决策的委托人是社会公众，公共权力应当谋求公共利益，必须防止政府作为权威机构垄断公共权力，更要防止公共权力破坏社会公众的利益。“正当程序建立在政府不得专横、任性地行事之原则之上。它意味着政府只能按照法律确立的方式和法律为保护个人权利对政府施加的限制进行活动。”公民在政治过程中的广泛参与有助于保障公共利益，发挥权力的平衡和制约作用，起到重要的权力约束效果，符合程序公正的题中之义。实体法能做出限制公共权力的规定，但制定及执行公共政策程序中的公民参与是对公共权力进行约束和限制，是保障人权更加重要的手段。公民参与公共政策的制定及执行过程能防止公共权力的滥用。使最大多数的社会公众能通过公共政策得到预期的公共利益。必须充分考虑不同阶层的利益，建立健全社会利益的沟通渠道和协调机制，运用法规、道德和利益制衡机制，引导公民正确处理个人与集体利益、局部与整体利益、当前与长远利益的关系，取得改革发展的共识。公共政策应当按照程序公正的要求，建立完善公民参与共同治理的公共政策程序。选择程序公正作为公共政策的出发点，就要从制度、组织和环境等多方面支持公民参政议政。为公民提供更多的参与经济社会发展的机会和途径。具体的路径选择包括构建政府、市场与公民社会的协调机制，设定合理的信息公开与公民参与程序、逐步提升公民的参政议政能力等。

1.构建政府、市场与公民社会的协调机制

政府意志无法创造公共利益，公共利益体现在政府与各种社会力量的互动过程中。政策执行需要社会不同群体的支持来实现群体间利益的平衡。政府是提供公共服务的主体和核心，但权威机构并不是全部公共服务的唯一提供者，提供更高质量、更有效率和更加全面的公共服务也要依靠公民及公民组织有序参与的社会资本。因此，治理力量的来源不仅是政府与市场，公民社会也发挥着非常重要的作用。公民社会能够有效监督公共权力，还能与政府形成有效的回应机制，是重要的社会治理力量。应推进公共权力与公民社会对社会事务的共同治理，在与人的发展权密切相关的公共服务领域，推广PPP（Public PrivatePartnership）模式，推动政府职能从“管理”向“治理”的转变，更注重法治规则、契约精神和市场观念。应明确政府自身地位，利用市场机制合理分配风险，允许社会力量共同推动公共服务发展。构建政府、市场与公民社会的协调机制，把实现、维护和发展好最广大人民的根本利益作为发展的出发点和落脚点。政府、市场和公民社会三者良好的协同合作有望促进社会健康有序的发展。各级党组织和各级政府制定经济社会发展战略和发展政策，应当深入调查研究人民群众的需求，吸纳社会团体和人民群众广泛参与政治、经济、社会、文化和环境管理，实现包括公共物品和公共服务在内的各类物质和精神产品的有效供给。

2.设定合理的信息公开与公民参与程序

《发展权利宣言》指出：“人是发展的主体，因此，人应成为发展权利的积极参与者和受益者”。信息公开制度和公民参与程序有助于人积极参与发展权利并真正获得发展利益。公民参与的前提是开放和透明的公共政策过程。只有社会公众参与公共政策的制定过程才能提升公共政策的程序公正性。信息公开制度是公民行使知情权的前提、是公民监督公共权力的重要保障。有助于公民直接行使民主权利，对政府的公共决策过程实行有效的监督，真正成为国家的主人。信息公开不应仅限于按相关条例规定而公开的条款和公文，公开的内容也不应仅是政策专业人士才可以看懂的复杂数字和表格，信息公开的内容设计应当尽量有助于公民和媒体的理解。提升信息传达的效度。

为了促进程序公正的实现，公共政策应以信息公开为基础，扩大公民的有序政治参与，拓宽民主渠道，丰富完善民主形式，做到广泛倾听民意和充分吸纳民意。公共政策的整个过程都要贯彻“执政为民”的理念。社会主义中国的执政党代表的是最广大人民群众的根本利益，重视发挥人民群众在社会建设中的责任和实践主体作用。把实现“人的发展权”作为践行“立党为公，执政为民”的要求，以社会公众的需求为公共政策的出发点和归宿。有序的公民参与渠道能够广泛调动社会公众的参与积极性。使社会公众成为公共政策评价的权威。通过人民代表大会制度行使国家权力的制度设计，赋予人民以国家主人的至高地位。公民参与渠道和形式包括民意调查与测评、公民会议、公民旁听、民主协商和听证会等。公众参与程序原则上要秉承公开公正的原则，公民参与途径的程序设计应公开透明，从而方便公民参与公共决策过程，确保公共权力对民意的回应，达到有效规制公共权力的效果。公共政策应当为每个公民分享经济社会发展的成果提供良好的支撐平台。这就要在满足人民的物质文化生活需要的基础上，切实尊重和保障公民的经济、政治和文化的发展权益，不断提高公民的思想道德素质、参政议政能力，科学文化素质。让每一个微小社会单位，包括个人、家庭、乡村、社区、企业和非盈利组织等，都能融人经济社会发展的主流之中。

3.公民应逐步提升参政议政能力

发展是一个人潜能的外化过程，主要体现为人各种能力的增强。能力增强的具体内容包括寿命的延长、享受健康身体、获得更多知识、购买各种商品、享受公共服务和参与社会公共事务等。发展要满足人民的物质生活、社会生活、精神生活和政治生活等各方面的需要。今天的城市生活方式也决定了现代人比以往任何一个人类发展阶段都更具有参政议政的能力和意识。在城市型社会里生活的人类形态是“积极发言的市民”。自立和宽容是他们的伦理。品性和成熟是他们的价值，他们是自治共和型的市民。市民拥有自由、平等及理性等特点。市民是“市民社会”的构成主体，也是宪法理论下的规范人类，在人类史上是理念上的普遍规范人类形态。市民拥有自由權，还有与社会保障、社会资本和社会保健相关的社会权利。在城市型社会里生活的市民，可以通过“市民活动”在大众民主活动中进行自我训练，发展的目的在于满足人类各种需求，当然也包括参政议政的需求。民主参与活动是社会公众的“政治训练”，可以促进社会公众的参政议政能力。

随着社会主义市场经济的发展、政治生态的改进、城乡生活方式的转变，以及数字媒体技术的进步，中国公民的独立自主意识、政治参与意识、政策解读能力和社区民主管理意识等也在逐步增强。按照“以人为本”发展理念和“全面、协调、可持续”的发展观要求，应当创造依法有序的政治土壤。使公民充分表达利益主张和政治诉求，促进个人与社会的和谐，使“公平正义”有可以表达并实现的途径。体现正义性原则的公共政策制定过程的实质是“官方决策者、非官方参与者和受损者、受益者等多种力量主体通过政治、经济、社会管理层面的博弈达成共识的过程”，公民本身是公共政策最本质的参与力量。要畅通人民政治参与和利益诉求渠道，协商民主是扩大公民有序政治参与最现实和最合理的途径之一。公民参与政治生活的活跃度是公民政治意识成熟度的重要标志。公民可以通过政治参与过程提升参政议政的能力。这就要通过社区自治、代表选举、网舆表达、听证会议和信访举报等途径使公民切身感受到参与政治生活所带来的实质影响。从而促进公民合序、依法地进行权利维护，养成文明的政治参与习惯，依法有序地保障自身的生存、发展权利。对公民个人而言，关心国家政策的动态发展，通过政府网站、新闻媒体和信箱等参与公共政策的活动，是加强政治修养、提升参政议政能力的有效途径。

二、公共政策的根本价值取向选择：结果公平

当前，中国存在着一定的发展不平衡问题，中国在不同行业、区域之间出现了收入差距悬殊的现象，城乡基础设施、公共服务水平也有较大的差距，人们关注社会财富和社会资源的分配结果，对社会公平正义的呼声越来越高。从战略和政策上，中国已经开始扭转“以物为本”、片面追求效率的发展思路，开始更加注重社会公平，要求公共政策建立促进社会公平的利益协调机制。“公共政策不仅可以表达各种利益主体的利益要求，而且还能够对不同利益主体之间利益矛盾和冲突进行协调和平衡。”为了协调发展过程中的利益冲突与矛盾，政府应从利益协调和均衡机制出发，进行公共政策路径选择。达成人民幸福生活的目标，即共同富裕、公平正义。为了实现共同富裕，需要分配的发展成果不仅仅是物质资源意义上的“收人和财富”，还包括社会资源意义上的“权利和自由”。促进分配正义的公共政策路径能够兼顾各主体的利益，分配好物质意义上的“收入和财富”，以及社会意义上的“权利和自由”，从而促进公共政策与公民利益的和谐共生。实现广大人民群众的利益，是公共政策的出发点和归宿点。是取得社会公众心理认同的基础。为了实现广大人民群众利益的公平和谐，公共政策需要把实现结果公平作为根本的价值取向，具体包括促进初次分配制度改革、促进基本公共服务和社会保障完善，以及保障弱势群体等三个层次的内容。

1.促进初次分配制度改革

从世界经验看，一些人均GDP达到3 000美元后的部分新兴国家，如阿根廷等拉美国家，难以消化经济发展与收入分配制度所带来的矛盾。导致陷入“中等收入陷阱”，经济增长陷人长期停滞状态。中国在GDP总量排名世界第二后，人均GDP也将超过3 000美元，进人中等收入国家水平，面对社会利益关系及公共需求的深刻变化，为避免贫富差距扩大引发的社会矛盾将中国带人拉美国家式的“中等收人陷阱”。中国的公共政策不仅要关注社会财富的增长，更要解决切好“蛋糕”的社会财富分配问题。这就需要首先解决城乡、区域和不同阶层公民之间收入差距扩大的发展不平衡问题。缩小收入差距。就要矫正资本、技术和管理等生产要素中存在着分配份额的倾斜现象，以及获取途径的不公平现象。当前，资本所有者与普通劳动者之间的差距逐渐扩大，如部分国有独资或控股公司高级管理者的年薪制缺乏基本监督、制衡和有效考核机制；事业单位的高层管理者兼获企业高年薪和事业机构乃至公务员身份待遇及多重保险；通信、电力等垄断行业牺牲公众利益垄断资源价格，从而维持行业高福利、高待遇。上述现象都应纳入收入分配制度改革规划中，年薪制的标准应由第三方权威机构和专业人员共同研究确认；加强对垄断行业的监管力度，有效监督其定价权；完善价格听证会制度，对直接涉及公民生活的价格变动进行听证。要防止和克服收入水平差距进一步扩大，就要根据公平正义的要求，调整国民收入分配结构，缩小收入差距，使公民公平合理地分享经济成果。

2.促进基本公共服务和社会保障完善

“当一个民主社会不喜欢自己放任的市场机制下用货币选票进行分配时，它可以通过再分配政策采取措施来改变其结果。”由于政策体系本身不完善或政策执行的偏差，会导致初次分配时一些个人或群体的利益受到损失。国家通过税收优惠、财政转移支付、社会保险和救助项目等方式对初次分配的结果进行调节。再分配可以通过政策杠杆缓解在初次分配过程中的不平等问题。推进基本社会保障、基本公共服务均等化。“再分配更加注重公平。”如果轻视经济增长成果的共享和社会福利水平的提高，就难以保障发展权。再分配可以有效调节市场在利益分配中的缺陷。要解决房价贵、就业难、上学难、看病贵、社保水平亟需提高和公共服务相对缺位等社会问题。公共政策应着眼于解决各社会主体对各种公共利益的平等分享。政府应当完善基本公共服务体系。以公共物品形式提供更多的公共服务，加大对科技、教育和卫生等方面的政策扶持，对于社会保障和基本公共服务，应当提升其财政支出比重，扩大其覆盖面。持续改革和完善与国民生活息息相关的公共事业，包括社会保障、教育和医疗等，确保国民无医疗、教育和养老方面的后顾之忧。促进社会保障的完善，要加强社会保障制度建设，如扩大社会保障的覆盖面，扩大参保人数，还可以广开门路以筹集社会保障资金。

3.保障弱势群体

“所有的社会基本善——自由和机会、收人和财富及自尊的基础——都应被平等地分配。除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。”罗尔斯的正义观认为正义的社会分配制度应在社会竞争和分配中保护弱者的利益。他在肯定社会中财富和权力不平等的同时，认为社会和经济的不平等只有在结果中给每一个人、尤其是给最小受惠者带来补偿利益时才是正义的。一个公平正义的社会应当重视强者和弱者之间权利和财富的公平。在公平正义的社会里，强者能够通过正当渠道得到合理利益，弱者也应该得到免遭歧视的保护和必要的人道关怀。保障弱势群体的发展权，就要创造公民获取资源的平等机会和权利。公民的范疇不只是政治、经济和文化领域的精英，更包括广大普通民众，还必须涵盖社会的贫困和弱势群体。人与人之间具有城乡、地区的地域差异，也有民族、性别和阶层等多方面的差异，想要切实保障社会每一位公民的发展权，就要充分考虑这些差异。保障包括弱势群体在内的全体社会成员享有平等的发展权，政府需要通过公共政策给予社会弱势群体更多关怀，关注弱势群体利益，在充分认知弱势群体特点、文化和利益的基础上，建立社会救助、民间捐赠和志愿者协会等多种形式的制度和机制。帮助妇女、青年、残疾人和穷人参与经济发展和社会活动。

三、公共政策的优先性选择：环保优先和代际正义

环境是人类发展的载体，公共政策应当把环保放在优先发展的位置，把实现代际正义作为核心伦理观。可持续发展是中国公共政策制定的根本指导原则。可持续发展的原则要求既尊重人的发展权利，又尊重自然生态、社会经济和政治环境的良性循环。公共政策不仅要满足公民个人的需要和发展诉求，更要追求人与自然的共生及和谐稳定关系。经济不能脱离生态环境孤立发展，在公共政策制定和实施的过程中，必须要有长远的视野，避免政策可能造成的自然环境危害。

1.公共政策应当注重环保优先

“效率优先”的经济发展模式与“人类中心主义”的观念意识不仅制造了突出的自然生态矛盾，还导致人口、资源和环境之间的关系出现了不和谐的音符，使得人类发展与自然生态保护矛盾突出，出现人口膨胀、资源耗竭和生态破坏等现象。以中国的资源枯竭型城市为例，在改革开放初期，这些城市为中国经济成长贡献了巨大的资源，但由于过度开发，不少曾经繁荣的资源型城市由于优势资源枯竭，一度出现了经济下滑、大量失业和社保薄弱等问题。煤炭城市由于煤炭开采过度造成地面塌陷、水和空气污染等严重的环境问题甚至引起了辖区居民的迁移。公共政策不应仅仅满足人类的物质发展需求，更要追求人与自然的和谐关系。中国已经开始反思片面注重效率的发展模式，为了迈向美丽中国新时代，应当在尊重自然规律的基础上，全面审视政策对自然环境和生态的危害，促进可持续发展的实现。公共政策应当促进生态资源的合理利用，营造和谐的人与自然关系。在制定经济、社会和环境的协同发展战略时，要做到把资源环境放到发展的优先地位，环境是经济和社会发展的边界，发展首先要节约资源和保护环境。要把实现经济、环境和社会的和谐发展作为保障人的发展权的首要条件。

通过制定相关生态政策和环境法规，维护自然生态和谐，加大环保力度，控制资源消耗，做到科学、规范、有序地发展自然资源。依靠科技进步发展循环经济、节约型经济，充分提高资源和能源的利用效率，最大限度地减少废物排放与环境污染，保护生态环境。环保优先的公共政策路径选择有助于为公民提供一个优质的生活环境。伴随生活水平和受教育程度的提高，公民对生活品质尤其是对优质环境的要求也逐渐提高。“以人体健康为本”配置环境保护标准，从而形成以保护公民健康为依据的环境管理制度。

2.公共政策必须秉承代际正义

代际正义应当成为公共政策的核心伦理观，不仅要保障当代人的发展权，还要保障包括子孙后代在内的所有人的发展权。“未来世代遭受到的利益缺失和不平等待遇，使未来世代人类在与现存人类的比较中处于绝对弱势地位。”代际正义问题是政策分析在时间领域的拓展。资源无论是在空间分配。还是在时间分配上都应当符合可持续发展原则，政府在制定公共政策时必须考虑到子孙后代对良好环境资源权利的享有。“公共政策从本质上是导向未来的，应既面向人类自己，又兼顾资源、生态和环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。”公共政策既要关注代内公平，也要考虑代际公平。由于代际负外部性需要相当长的时间才可以显现。所以人们对代际问题产生的负外部性具有一定的认知局限，加之当代人的功利主义倾向，种种原因使当代人难以自觉地从后代人的角度考虑问题。如果破坏了人的发展权的载体——生态环境，必将影响到后代子孙享受与使用资源及环境的权利，最终导致人类文明的枯竭。公共政策从动态角度来讲，应当立足当代、导向未来。发展应当是注重全面、协调和可持续的科学发展，做到既满足当代人的必要需求，又尊重和保护后代人的发展权益。因此，生态环境公共政策的制定和实施，有助于保持经济社会可持续发展、维护代际正义、促进不同文明共存共生。建构一种符合可持续发展原则的生活方式和发展理念，有助于保护后代人利益。

四、结论和启示

人权的普遍实现与公民生活水平的提高和改善、国家的经济进步、社会的全面发展和社会公正的实现密切相关。《人类发展报告》指出：人类发展的基本目标是创造使人民能安享长寿、健康和有创造性的生活环境，拥有政治、经济、社会自由，有创造和生产的机会，享有自尊和保障人权受到人们的高度珍视。让人民感到更加幸福是衡量发展的根本标准，公共政策的目标应当是不断提高公民福祉。弗朗索瓦·佩鲁的新发展观是整体的、综合的和内生的，他认为政治决策的基础不能简化为数量和成本的价值观念，是否有利于人的发展决定着经济增长的合理性，“为一切人的发展和人的全面发展”。阿马蒂亚·森强调GDP增长与公民福利没有必然联系，在市场经济条件下，使冷酷的市场变成温暖的社会，必须注意人道关怀与社会正义。幸福很难用指标来量化，表面上看可能是个人的主观感受，但对群体来说幸福更应是一种公共福利。公共政策的制定者和实施者有责任为公民的普遍幸福感和后代子孙的发展需求负责。一个政府的使命是要创造更高的幸福指数，促进本国本民族文明的昌盛和进步。

改革开放以来，随着经济社会的发展，中国人在物质需求得到基本满足之后，对幸福的追求不仅仅是单纯的物质需求，而是包含精神文化需求、政治参与需求和生态需求等在内的整体需求。据调查，中国公民尤其是城市居民的幸福感在过去十年中先升后降，表现出生存和發展心理满意度与经济发展轨迹之间的非同步性。其主要原因在于：在改革开放和现代化建设初期。物质的满足使公民获得了最基础的生存幸福感。在这个时期，社会阶层、社会利益群体分化差异不大，横向比较不明显，公民在心理上更多是时间轴上的纵向比较，与过去的生活水平相比，较容易产生满足感。然而随着物质生活条件逐渐改善，公民需求层次日益提升。并呈现出多样化态势，对幸福的定义也由简单的“吃饱穿暖”提升至“吃好穿好”，再跃进至“修养提升，生命精彩”。近十年来，社会结构转型加速，在经济领域尤其明显，社会价值观念也出现了“追求个人利益最大化”的倾向。社会阶层、社会利益群体分化程度明显加大，基尼系数陡增，贫富差距凸显，公民多进行横向比较，而淡化纵向比较。由于社会竞争加剧和现代生活节奏加快，普通公民的生活压力感大大增加，这一切都强有力地影响了公民的幸福感。因此，当前执政理念正在从曾经追求的“GDP至上论”向更多元化的评价标准转向。

切实保障人的发展权。实现人与人之间的和谐相处，不断提高公民福祉的公共政策，其落脚点实际上是民生问题。实现人的发展权就要加快以改善民生为重点的社会建设。民生问题与公民生活密切相关。是大多数社会成员最关心、最直接和最现实的利益问题。改革开放以来，中国经济发展取得的成就举世瞩目，现阶段的民生问题已不再是简单的衣食住行。而至少包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生，乃至公平正义、民主法制等多重内容，与公民的受教育权、劳动权、生命权和健康权等生存和发展权利密切相关，是全方位、高层次的民生问题。为了保障人的发展权。公共政策应确立人本导向，实现“以人为中心”的路径选择。为落实保障民生、提高公民福祉的公共政策目标，公共政策程序公正所注重的信息公开与公民参与、司法公正，是包含发展机会公平、公民基本权利得到尊重和公民被公平对待等在内的民生问题。总之，在继续提高公民物质生活水平的同时，公共政策应该着眼于民生，更加关注公民在促进就业、基本教育、公共卫生、公共安全和环境保护等方面的民生诉求，并通过社会建设来解决。这样的公共政策路径选择才能反映出现代政府服务与责任的伦理需求和公共利益倾向，真正保障人的发展权。