中国特大城市（地级市）县改区：问题与出路

■陶希东

中国特大城市（地级市）县改区：问题与出路

■陶希东

县是我国行政区划体系的一个重要政区单元，具有非常悠久的历史。但近年来，随着我国新型城镇化战略的实施，县改区已成为一些特大城市或地级城市的冲动性选择。文章分析了地级市、县（县级市）、区三者间的关系及县改区的本质，各大城市政府纷纷采用县改区的逻辑根源，认为不科学的县改区弊大于利，并提出了行政区划制度改革应该与公共政策综合配套并行的改革策略与建议。

特大城市；县改区；城市发展

新世纪以来我国上海、北京、广州等城市率先启动了“撤县改区”的政区改革新实践［1］。之后，全国一些特大城市或地级城市出现了县改区的热潮，如2010年江苏的铜山县改为徐州市铜山区、2011年四川南溪县和湖南望城县改区成功。在国家全面实施新型城镇化战略的新形势下，县改区再次成为了某些省市谋求发展的重点内容之一。据不完全统计，2013年以来，全国已批准10多个地区撤县设区、新设区或并区，这种调整多数能平稳实施，但也有个别引发了巨大社会风波，这值得我们高度警惕和关注。这种行政区划调整，到底处于何种目的？结果又将如何？出路又在哪里？本文尝试对此问题做出较为理性的分析。

一、地级市、县（县级市）、区：三者间关系及县改区的本质

在分析地级城市或特大城市为何热衷县改区这一行政区划调整策略之前，应该先对地级市、县和区三种政区的基本性质和政治关系做一个简要的分析和说明。实际上，县改区涉及地级市、县、县级市、区（地级市辖区）四种政区类型，在类型、权限、层次等方面存在着巨大的差异，从中也可以反映出县改区的本质所在。

（一）从政区类型看：县改区是地域型政区和城市型政区之间的转换过程

众所周知，我国存在地域型、城市型、特殊型和民族型四类政区，地级市、县级市、区都是城市型政区，而县是地域型政区。因此，对单纯地把县改为区而言，实质上就是把地域型政区转变为城市型政区的过程，这也就是我们所说的空间城市化过程。而把县级市改为区的县级市改区，则是将原有的较小城市型政区合并到更大城市型政区范围的过程，属于同类政区的空间合并、名称变更的行为。

（二）从政府管理看：县改区是独立性政区向依附性政区的转变过程

从政府管理的角度来看，区与县是有区别的。区政府是城市一级政权机构（市政府）的下属机构，其行政权力从属于市政府，其主要职能是贯彻执行市政府的政令和重大决策，管理区内环境、设施、治安和公共福利事业等。县或县级市是国家宪法和组织法规定的一级政权机构，可依法行政、依法决策，其自主权和综合决策权比市辖区要大［2］。可见县和县级市是一种相对独立的政区，拥有相对独立的决策自主权，而区则完全隶属于地级市，任何事项都得听从地级市政府的安排，依附性有余而独立性不足。从这一点来看，所谓的县改区，实际上就是将独立的县和县级市，转变为依附性政区的过程，对县、县级市而言，县改区就是一种权力和独立性弱化、依附性增强的过程。

（三）从行政层级看：县改区是不同类型政区之间的同级转换过程

按行政级别来看，目前中国的行政区划分为中央、省（自治区、直辖市）、地市、县（县级市、市辖区等）、乡镇五级。在地级市、县、县级市、区四者之中，地级市是位于省和县之间的与自治州平行的城市建制，它隶属于省和自治区领导，可以辖县或代管县级市［3］。截至2013年3月，中国大陆地级行政区共计333个，其中286个为地级市，而县、县级市、区（地级市的辖区）三者虽属不同类型的政区，但行政级别都为县级单位，相互平级。从这一点来看，当前大多地级城市（包括省会城市和较大的市）实行的县改区，实际上就是不同类型政区的同级别转换，即市长（县级）、县长变为同级区长的过程。行政一把手的头衔发生了变化，在操作中也可能存在待遇上的差别，但两者的行政级别并没有发生实质性的变化。

二、多元利益最大化：纷纷采取县改区的逻辑根源

如上文所言，所谓县改区就是一些特大城市（至少地级市）将代管的郊县或县级市撤建为区建制，直接纳入市区版图的区划调整过程。实际上，这是典型市管县体制下的一种变种区划格局，在国家尚未出台市管县体制根本变革策略之前，只要市管县体制存在，这种县改区模式还有很大的生存空间。本文只从当下市管县体制的大背景下，分析县改区这一调整模式的利弊得失。从上文县改区本质的分析中不难看出，县改区是市县之间利益博弈的结果，地级市更热衷这一做法。对地级市而言，到底是什么因素促使其极力主张和实施县改区呢？笔者分述如下：

第一，向郊区获取土地利益，满足城市摊大饼发展的需要。也就是说，从地级市角度来看，凡是主张把县和县级市改设为区的，其首要目的是为地级市中心城区的扩张寻求新的土地资源和发展空间。尤其是自2001年我国停止了县改市的区划调整以后，县改区更成为了一些大城市拓展发展空间，不断向郊区要土地的主要手段。例如2011年，湖南某市望城县改区后，城区立即“长大”了一倍，总面积达到近2000平方公里，为城市“摊大饼式”增长提供了广阔的空间。更重要的是，当地级市把郊县土地纳入城区以后，在“土地财政”的背景下，为赚取土地收益，提供了更大的城市空间。

第二，获取民间社会利益，在一定程度上满足民众快速城市化的心理需要。作为独立的地域型政区，县总体上代表的是乡村区域，县里的居民绝大多都是农业人口，主导经济是农业，而如果把县改成区的话，就表明传统的县正式纳入到城市型政区范畴之中，原来的农业户籍就会变成城镇户籍，即发生所谓农民变市民的过程。在长期以来城市居民比农村居民可以享受更多社会福利的特殊国情下，促使乡村人变城市人的县改区毫无疑问将得到大部分期望获得更好生活的农村居民的心理支持和向往。正如普通老百姓所言，“区可以给我们一种市民的感觉”［4］。在一定程度上讲，县改区也是迎合农民想变成城市人的心理需求的一种政治策略，政府可获取社会民意资本。但县改区到底能否给农民带来实质性的实惠，还有待观察。

三、利弊权衡：不科学县改区的结果是弊大于利

实际上，任何事情都有两面性，利弊并存。县改区也一样，但从整体情况来看，笔者以为，县改区的做法若未经过科学论证而盲目跟风，则弊大于利。

（一）县改区的利

从城乡统筹发展的视角来看，县改区可能会带来以下好处：一是，将原来县域的城市基础设施将纳入地级市的城市整体规划之中，增加城建财政投资，可以大大改善连接城乡的基础设施体系，拉进城乡之间的时空距离，基本公共服务和生活质量得到一定程度的改善和提高。二是，在某种程度上，县改区可以提升县域的区域形象，改善对外宣传形象，在吸引投资、吸引人才、提升吸引力等方面都会产生一定的正作用。三是，可以压缩一些编制或官职数量，对精简机构具有一定的作用。

（二）县改区的弊

从推动新型城镇化持续高效发展的视角来看，县改区存在如下三点弊端：

一是，县改区成为我国空间城市化快于人口城市化的主要推手，直接造成了“假性城市化”或“浅度城市化”问题。科学高效而真实的城镇化，不仅仅在于城乡户籍关系和政区性质的改变，还在于让农民在身份、地域、职业、生活方式等方面发生同步市民化的转变，让农民真正享受到与市民同等水平的公共服务和待遇。而缺乏科学论证的县改区就是把真正的地域型政区直接转变成了名不符实的城市型政区，往往在一夜间就会增加好几千平方公里的市区面积和几百万的市民群体，如原“苏北第一大县”铜山县改区后，则让徐州市区非农人口一举突破200万。有些郊县虽然都变成了所谓的市区，但实际上依然是与城市具有显著差别的大农村，更有甚者，有的县改成了区以后，虽然在名义上让原来的农民实现了城市化，但和真正的老城区相比，当地居民在教育、医疗、社会保障等很多方面都无法获得与老城区居民一样的待遇，导致了“假性城市化”或“浅度城市化”。

二是，为城市摊大饼式增长提供了回旋余地，不利于紧凑型城市的建设。前文已经提到，一些地级市热衷县改区的主要目的就是为中心城市扩张寻求新的土地空间，可以说，在某种程度上，县改区为地级市不断扩大城市建成区、继续推行摊大饼式增长提供了余地和条件，促使城市走上非紧凑、低密度扩张之路，不利于城市可持续发展。数据表明，全国城市建成区面积由2000年的22439km2增加到2014年的49772km2，平均每年扩张1952 km2，扩展速度近10%，远高于同期城镇人口的年增长速度5.05%和城镇化的年增长率4.15%，建成区人口密度则呈现不断下降的趋势（见表1）。

表1 我国近年城市建成区面积和人口密度变化

三是，对耕地、农业发展带来潜在的危害。县自秦朝产生以来，是我国最为稳定的一个地域型政区，发展农业经济是其主要的职责，但这种自上而下的县改区，一方面，不但会不断减少县的数量，破坏县固有的稳定性，而且撤销县级市而改成区的做法，直接导致了我国出现城市化水平越高，城市数量反而越少的怪现象（见图1），不符合城市化发展的科学规律。另一方面，县改区以后的区域实行城市型政策和管理模式，政府的关注点从原来的农业经济转到工业经济和服务业经济上来，并且还会失去农民所拥有的农业补贴，这势必会对农业发展造成严重影响，农村农业发展投入不足。久而久之，不仅危及农业发展，还会造成边缘城区的边缘化现象，尤其是一些经济实力很强的县域改为区以后，有可能为县域经济发展带来更大的负面影响。新型城镇化一定是以高效可持续农业为基础的，如果大量的县改区危及到农业发展的话，新型城镇化必将是空中楼阁、无本之木。

图1 中国城市数量变化（1978—2014年）

四、改革与出路：行政区划制度改革与公共政策综合配套改革并行

可见，当前在国家冻结县改市的情况下，县改区自然成为很多地级市扩大中心城区发展空间的首要选择，从长远来看，这是一种不利于新型城镇化发展的做法。实际上，造成这一不科学的政治冲动既有行政区划制度本身不合理的原因，也有诸多社会发展公共政策不到位的原因，因此，需要从行政区划制度改革和公共政策综合配套改革两个方面加以纠正和预防。具体改革路径与策略如下：

（一）转变观念，弱化城市政府领导对行政区划调整的过度依赖

当前在全国范围内都在倡导科学发展观，但把县改区这种形式化的城乡行政区划调整手段作为做大做强中心城市的发展思路本身就不科学。一座城市的真正强大并不在于空间地域的大和人口达到百万级别，而在于拥有完备和强有力的城市功能。因此，解决这种政治冲动的第一路径在于让城市政府官员和领导科学认识行政区划的功能和作用，不要过于夸大行政区划的作用，切实树立质量化、效益化的城市化思路，克服一味追求城市地域规模和人口规模的传统做法。

（二）制定标准，从严控制不符合标准的县改区做法

行政区划作为上层建筑，有时候的确会与经济基础发生不相适应的地方，因此适时做出科学化的调整也是一项促进生产力发展的辩证举措。但是关键是要有一套完整的调整标准和法定程序，否则如果按照某些城市领导的个人想法或单方面意愿，随意地加以调整或变更，必将引发不必要的社会风波。关于对县改区，国家民政部早在2003年就已拟定过《市辖区设置标准》（征求意见稿，至今尚未正式出台），其中规定改设市辖区的县（市）的非农业人口不得少于10万人，且国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。但根据诸多县改区的实际操作来看，这一标准并没有得到严格的执行。因此，笔者以为，当前，一方面，国家应该全面禁止特大城市或地级城市借助新型城镇化的名义随意实施县改区的做法，防治县改区卷土重来和造城运动，另一方面，要在加大研究的基础上制定出台正式的《市辖区设置标准》，对市辖区的设立条件、设立程序、政策举措等做出科学、明确、细致的法律规定，对确实需要发展空间并符合条件的地级市及其辖县谨慎地推行县改区工作，但原则上不提倡这样做。

（三）创新性实施“县改市”和“镇改市”两种设市模式，满足新型城镇化发展的真实需求

所谓新型城镇化发展，也就意味着城市人口不断增加、城市数量不断增多以及城市质量的不断改善，而随着城市化水平的不断提升，城市数量应该越来越多。因此，为了所谓公平，在全国范围内一刀切地冻结整县改市，堵死新增城市的渠道就不尽合理。更为重要的是，在现实当中存在两种严重影响城市经济社会发展的不合理行政区划情况：一种是，一个县的经济实力与中心城市相差无几，强制性地冻结县改区必然造成市县矛盾，如浙江湖州的长兴县，2012年长兴财政收入66.2亿，湖州市区97.5亿，仅相差1.5倍［5］。另一种情况是，一个县可能下辖一些人口规模大、经济规模大、产业体量大的镇，与一般县级市甚至地级市相当，如温州市苍南县龙港镇，2011年的常住人口达到39.6万，实际上是一个名副其实的中等城市（人口大于20万小于50万）。在这两种体制格局下，对应的政治权限和公共资源配置体系严重束缚着县和镇经济社会的长足发展，尤其是对拥有几十万人口的大型城镇来说，按镇级级别配置的几十个人管理人员编制，远远无法适应和满足社会管理的现实需求，对城镇发展前景带来巨大的挑战。

因此，在推进新型城镇化进程中，要充分尊重地方政府的实践创造，因地制宜，从实际出发，推行多元化的政区体制改革，切实解决行政区划束缚经济社会发展的现实瓶颈问题。为此，在禁止不科学县改区的同时，开辟两种新增城市的行政区划改革方案，构筑与城市化真实需求相适应的动态行政区划格局：第一种，适时放开整县改市，主要在经济发达省市。对已经高度城市化的县域，根据相关标准推行县改市，尤其是对我国北京、上海、天津、重庆等直辖市，探索周边郊县或郊区实施县改市或区改市的改革策略，实行市辖市，为促进大都市区多中心发展创造相对独立的行政区划体系。第二种，针对一些县拥有经济发达的人口大镇情况，创新性地实施撤镇设市，实行县辖市（镇级市）体制，赋予镇级市与县（市）级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权，全面克服因行政地位不对等对经济社会发展带来的桎梏。等经过一段时间的发展，让镇级市全面升格为与县、县级市同等的行政级别，实现真正的市县平等。但在此过程中，一定要有序推行，严格实行高标准、高要求，不能一哄而上。

（四）经济发达且面积较小的省实施虚化地级市，率先推行省直管县（市）体制

目前来看，减少行政层次，解决市县矛盾是我国整个行政区划改革面临的一个重要议题，但这种调整一定要与城市区域经济发展的情况相适应，逐步推行。我国东部经济发达、面积较小的省区，随着高速公路、高铁、互联网等新型联络技术的发展，省直管县市的基本软硬件条件已经成熟，再加上浙江、江苏等省区近年来推行了有效的财政省直管县（市）制度，都为实施全方位省直管县（市）积累了丰富的实践经验。因此，在发达省区范围内，可以有差别地推进两方面区划改革工作：一方面，在扩大财政省直管县制度的基础上，参照海南模式，逐步推行全方位省直管县（市）制度，让省直接管辖县财政、人事、行政等所有工作，推行真正的“省辖县（市）”（直接受省政府管辖和领导的县与县级市），赋予其独立于地级市之财权和行政权。另一方面，逐步弱化地级市的权限和职能，将地级市塑造成一个具有跨市县协调职能的大都市区政府，旨在对整个大都市区范围内的基础设施、环境保护、公共服务等跨界公共事务，进行有效的组织、协调与管理，促进城镇群协调发展。

（五）围绕减缓县改区冲动和推行省直管县，大力推动综合配套改革，从根本上保障行政区划有序合理发展

针对各大城市热衷推行县改区致使市县矛盾增加但省直管县市体制又难以健全的实际困境，我们需要跳出行政区划从公共政策视野出发，大力推行政府职能转变和综合配套改革，从根本上缓解这一两难境地。具体而言，着力推行以下几项配套改革：第一，推行大都市区战略规划策略。也就是说，地级市热衷县改区的主要动机在于扩大城市发展空间，寻求城市土地资源，而恰恰以中心城区为主的所谓城市规划并未把县域纳入整个地级市市域发展框架之中，无法真正发挥市域资源统筹规划和整合的功能。因此，对现有的城市规划权限需要做进一步的调整，地级市要从整个市域范围出发，针对环境保护、产业发展、土地开发、园区建设等制定旨在实现城乡一体、区域公平的大都市区规划，让大都市区规划真正成为连接市县、统筹发展的重要手段和纽带，从根本上消除地级市一定要把郊县纳为辖区的传统模式。第二，公共服务均等化战略。实现城乡居民在公共交通、教育、医疗、社会保障等公共服务的均等化，才是新型城镇化的真谛所在，也是化解市县矛盾的一剂良药。因此，地级市要想做大做强自己，并不一定要把周边的县或县级市变为区来扩大自己的面积和人口，而应该通过公共服务扩散战略，即把集中在中心城区的教育、医疗等优质资源，向周边县市进行输出和扩散，在带动周边县市经济社会发展的进程中，不断增强自己的服务功能和辐射能力，实现整个城乡区域的协同发展。第三，政绩考核制度和官员升迁制度的改革创新。以追求GDP和财政收入为核心的政绩观及其考核机制和升迁机制仍然是一些地级市热衷推行县改区，一夜之间想变成特大城市的主要推手。因此，要想从根本上制止不合理的县改区做法，并推动省直管县体制得到发展，就得加大政府官员政绩考核机制和官员升迁制度的改革力度。一方面，弱化GDP在政绩考核中的分量，增加民生改善、公共服务、环境保护、生活质量等考核内容；另一方面，要避免所有晋升官员都来自于重要特大城市，给予县或县级市领导与地级市领导同等的晋升机会，实现治理好小地方、同样也能当大官的官员升迁新格局。第四，行政区划的公众参与制度。行政区划调整是一项涉及民生的重大敏感事项，为了避免不必要的社会风波，建议相关省区在调整行政区划之前，先做一些民意调查，更广泛地听取社会民众意见，尽可能做到顺从民意，让行政区划调整符合人民群众的期盼和愿望，而不是一件违背民意的事情。

［1］李丽雅.特大城市边缘地区城市化与行政区划体制改革研究——对特大城市边缘地区“撤县（市）改区”模式的透视［J］.经济地理，2002（4）.

［2］吴永铭.广州城市建设目标、模式和行政区划［J］.中国方域，1999（4）：16.

［3］刘君德，冯春萍，华林甫，等.中外行政区划比较研究［M］.上海：华东师范大学出版社，2002：6.

［4］舒炜.县改区的诱惑与谋动［J］.廉政瞭望，2011（10）.

［5］刘俊.撤县设区？长兴不高兴［N］.南方周末，2013－05－16.

［责任编辑：李君安］

Problems and Ways out:Upgrade County into District in Chinese Megacities

Tao Xidong

County is an important administrative level with a very long history in China.But recently,with the implementation of China's new urbanization strategy,the upgrade county into district has become an impulsive choice for some megacities or some prefecture-level cities.Firstly,this paper analyzes the relationship among prefecture-level cities,county (county-level cities)and district and the essence of the upgrade county into district.Secondly,the paper analyzes the logical foundation of upgrading county into district adopted by governments,holding that the unscientific upgrade county into district will bring more disadvantages than advantages.Lastly,the paper puts forward some reform strategies and suggestions on how to rebuild and adapt the new administrative division system for urbanization requirements.

Megacities;Upgrade County into District;City Development

F299.22

A

1673-8616（2017）01-0013-08

2016-05－24

国家社会科学基金项目“全球超大城市社会治理模式与中国经验分析研究”（16BSH005）

陶希东，上海社会科学院社会学研究所研究员（上海，200020）。