城乡二元体制藩篱为何难以打破——基于制度经济学的一个理论阐释

□周世军

（安徽工业大学商学院，安徽马鞍山 243032）

城乡二元体制藩篱为何难以打破
——基于制度经济学的一个理论阐释

□周世军

（安徽工业大学商学院，安徽马鞍山 243032）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了深化城乡一体化改革，并认为城乡二元体制是制约改革的主要障碍。城乡二元体制藩篱为何难以打破？本文基于制度经济学理论进行了深度解析认为，在城乡二元体制中由于至少存在一种正式规则即户籍制度的变革会带来巨大的社会改革成本，从而使得制度壁垒能够保持一定的稳定性。城乡制度壁垒演化变迁存在明显的异质性，其中劳动力要素相对价格持续上升会倒逼中小城市降低落户门槛，逐步消除城乡壁垒，从而形成农民工的回流机制，推动城乡一体化进程；但在资本密集推动发展的大城市，新生代农民工很难通过“相对价格”的改变实现制度变迁，大城市户籍壁垒消除艰巨而漫长，政府应积极探索农民工市民化成本的分担机制，发挥市场的主导作用，从而逐步消除改革的阻力。

二元体制；要素价格；户籍制度；制度变迁

为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》中将健全城乡发展一体化体制机制作为一项重要的改革内容。《决定》指出了城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。城乡二元体制饱受诟病，时至今日仍难以打破，其中缘由不乏学术讨论［1］。然而，与以往研究不同的是，本文将从制度经济学，尤其是巴泽尔和诺思的分析范式来理论阐释这个问题［2］［3］，可能更加厘清问题的本质。

城乡二元体制的形成可以追溯到上世纪50年代。1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东主席签署一号主席令，颁布《中华人民共和国户口登记条例》，以法律形式严格限制农民向城市流动，在城乡间构筑藩篱。正是由于上世纪50年代后期计划经济体制的确立以及户籍被划分为城镇与农村户籍，城乡二元体制形成［4］。城乡二元体制是服务于计划经济的一种制度安排，初期是为了促进我国重工业发展的战略需要［5］，但是后来却成为了制约我国经济社会发展的阻碍力量，构筑成今日难以逾越的城乡制度壁垒。在城乡二元体制下，城乡居民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置［6］。在日益民主和开放的中国，这种不平等状态不会成为常态，而终究是要被抛弃的。但消除城乡制度壁垒需要付出巨大的社会改革成本［7］［8］［9］，任重而道远。接下来，本文将理论分析城乡二元体制对于当代农民的影响以及城乡二元体制为何能保持一定的稳定性，破解二元体制“藩篱”之谜。厘清这些问题对于我们清醒认识和深刻理解城乡二元体制改革的紧迫性和艰巨性有着重要的现实意义。

1 城乡二元体制藩篱及其主要表现

阿瑟·刘易斯（1983）指出，制度是促进还是限制经济增长，要看它对人们的努力是否加以保护；要看它为专业化的发展提供多少机会和允许有多大的活动自由［10］。道格拉斯·C·诺思（2008）认为制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计、型塑人们互动关系的约束；制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性［11］。从中可以看出，刘易斯强调的是制度激发人们在经济活动中的活力，诺思强调的是制度规范人们的互动行为，最大可能地降低人们在经济活动中的不确定性，减少交易费用。我国城乡二元体制表现为一系列城乡制度壁垒对于农村生产要素的非农流动和自由配置的限制。户籍制度壁垒阻碍了农村居民的非农转移、平等就业以及社会福利共享等［12］［13］。制度壁垒束缚了农村居民的自由发展，增加了他们参与经济活动的交易费用。只有在没有交易费用情况下，新古典范式所暗含的配置结果才有可能达到，而当交易费用为正时，产权结构会改变资源配置。在现实世界中，交易费用是必然存在的，其大小是由衡量（测度）成本（measurement costs）和实施成本（enforcement costs）共同决定［14］。而衡量成本往往很高，从而对资源配置产生了重要影响。制度为交换提供结构，它决定了交易费用和转型成本。制度能在多大程度上解决协调与生产问题，取决于参与者的动机、环境的复杂程度，以及参与者辨识与规范环境（衡量与实施）的能力。当交换的成本以及不确定性较高时，非专业化是一种保险的方式。而专业化程度越高、有价值的特质的数量越多、可变性越强，就越是需要借助可靠的制度，来支撑个人从事复杂的契约行为，并使条款执行上的不确定性降到最低［15］。农村居民非农就业面临着高额的交易费用，而其交易费用又主要表现在衡量成本上。如今，大量农村剩余劳动力跑到了城里来打工。但有很多人找不到自己满意的工作，或者压根儿就找不到工作，找到工作的很多是靠老乡或者熟人介绍。

上述事例说明城乡二元体制造成了农民工就业过程中的信息不对称，其具体表现在以下两个方面：一是用工单位对于务工农民的自身素质和能力难以衡量，甄别比较困难。与大学毕业生接受正规教育的经历相比，务工农民并没有很强的信号显示。尽管有些农民工的素质和能力都很强，但用工单位一般只愿意提供相对较低的职位给他们。户籍歧视造成了务工农民一般从事一些职位较低的非技术管理类岗位［16］。从交易费用角度来看，户籍歧视造成了高额衡量成本的形成，用工单位在不能充分获知农民工素质和能力的情况下，只能采用降低职位或待遇的方式招聘他们，结果导致务工农民所从事的工作往往可能不是自己所期望的职位。二是务工农民由于自身的知识水平和能力制约很难较为准确地衡量用工单位的资质、信用等信息。高额的衡量成本决定了务工农民很难通过正规渠道寻找工作，而依靠熟人则简单得多。由于制度保障缺失造成的高额衡量成本会使得务工农民在就业过程中遭遇的不公正待遇时不去寻求诉诸法律。务工农民一般从事专业化程度较低的工作除了自身文化程度较低的缘故，还有一点是专业化程度越高，越是需要可靠的制度来支撑其复杂契约的履行，但这对于务工农民来说，制度保障恰恰是缺失的。

制度壁垒形成的高额交易费用阻碍了农村居民的非农就业。在入学、就业、医疗、养老等各个方面，城乡居民表现出了明显的差异，其始作俑者就是城乡二元体制的核心——户籍制度，其沿革见表1。我国户籍制度历经多次改革，但要实现根本性的突破依然困难重重。张车伟（2012）直言不讳地指出，不少省份虽然取消了农业户口和非农户口的区别，但附着在户籍上的利益并没有任何改变，这种改革并不是真正意义上的户籍改革。以2012年和2014年户籍改革新政为例，本文认为，尽管改革的幅度相对较大，但并没有触及到农民工市民化问题的本质，而这些问题对于农村居民非农就业至关重要。制度壁垒之所以出现改革步履蹒跚，其关键在于附着在背后的利益博弈均衡实现的困难性。

2 城乡二元体制的稳定性与变迁分析

城乡二元体制为何难以打破？这需要从制度的稳定性角度来解析。根据诺思（2008）的观点，产生稳定性的是一系列约束的复杂组合，其中包括嵌套在科层结构中的各种正式规则；在这种科层结构中，任何一种改变都只会产生比其原先状态更高的成本；这其中也包括非正式约束，它们是规则的延伸，是对规则的详尽阐述，是规则的先决条件［17］。城乡二元体制之所以难以突破，保持一定的稳定性就是因为在这一制度安排当中至少存在一种正式规则的变革会带来巨大的改革成本。城乡二元体制形成的标志就是城乡户籍制度，而以城乡户籍身份为基本特征的一系列政策安排如教育、就业、医疗、住房、养老等存在明显的城乡差异。这些差异之所以能够稳定存在就是因为户籍制度难以发生根本性的变革。表1显示了户籍制度的演变历史，从中不难发现，户籍制度改革没有发生根本性的变革。正如张车伟（2012）所说，户籍制度难以彻底变革是因为背后附着的利益［18］。这利益指的是附着在户籍上的城乡差别待遇。相对于改革开放初期，如今的农村居民可以自由地流动到城里打工，但他们在城里遭受的就业、社会保障等方面的不公正待遇极大地影响了其非农就业和城市化进程。城乡二元体制的稳定性恰恰在于存在城乡利益再平衡的高成本。改革阻力来自城乡制度性壁垒形成的既得利益。平衡既有利益需要付出巨大的改革成本，从而使得问题的解决不能一蹴而就。

表1：户籍制度沿革历程

尽管城乡二元体制保持了一定的稳定性，但其渐进式的变革也是有目共睹的。那么，变革的内在动力来自何处？根据制度经济学理论，制度变迁的最重要来源是相对价格的根本性变化。相对价格变化包括要素价格比率，信息成本以及技术等方面的变化。相对价格变化有些是外生的，但大部分是内生的，反映了行为人持续的最大化努力，并进而引致制度变迁。按照诺思对于制度变迁的有关表述，消除或降低城乡制度壁垒、实现制度变迁可从两个方面着手：一是相对价格的改变；二是偏好的改变。其中，偏好改变主要是指道德、观念、意识形态等方面的改变，起补充作用，而相对价格的改变则起主导作用。我们不难发现，劳动力要素相对价格的改变已越发明显。劳动力要素相对价格是指劳动力相对于资本等其他生产要素的价格，反映了劳动力的相对稀缺程度。如今，不仅是东部沿海发达地区就连中部地区农民工的劳动力价格均出现了较大幅度地上升，“民工荒”现象时有发生。劳动力价格上涨有利于提升务工农民在城市就业时的谈判地位，使得用工企业不得不改善他们的待遇。从这一点来讲，“民工荒”现象不一定是坏事，反映了农民工劳动力价值和地位的提升。与此同时，农民工落户中小城市的门槛也开始逐步降低，反映了户籍管制的松动，是内生的市场力量使然。

其实，对于从事劳动密集型产业的务工农民来说，落户大城市几乎不可能，大城市高昂的生活成本会迫使他们不得不放弃这种念头，而比较切合实际的是他们回流落户到家乡的中小城市。但实现这种回流机制必须解决两个问题：一是他们回到家乡要有工作可干，必须有地方产业支撑；二是必须降低中小城市的落户门槛。前者属于产业转移和承接的市场逻辑，而后者可以归结为城市化范畴。劳动力相对价格上升倒逼东部沿海发达地区产业转型升级，被挤压出来的劳动密集型产业开始向中西部地区转移［19］，地方政府为了承接转移产业，必须配套发展基础设施以及放松回流农民工的城市落后条件，降低城乡制度壁垒。中小城市地方政府的激励来自转移企业带来的税收增长可以弥补城乡制度壁垒降低所要支付的社会改革成本。随着工业化和城镇化的不断深入推进，劳动密集型产业不断向外围扩散，从而推动户籍制度从外围的中小城市开始变革，制度壁垒逐步降低。

而对于从事介于劳动密集型与资本（技术）密集型之间以及资本（技术）密集型行业的一些农民工来说，大多数都是上世纪八十年代以后出生，具有较高文化程度的“新生代”农民工。他们渴望在大城市工作和生活。新生代农民工返回家乡中小城市务工或者农村务农已经变得不太可能，他们适应和喜欢上大城市的生活气息，思想观念已被“城市化”。对于新生代农民工，现实更为尴尬，他们既不会像父辈那样靠体力劳动挣得较高的工资，也不会像城市居民那样享受完善的社会保障体系，他们在大城市面临着更大的生存压力。户籍制度壁垒对他们的影响最为“深重”，落户大城市根本不可能。新生代农民工的市民化只能是回流中小城市倒逼城乡制度壁垒改革。

不难看出，户籍制度变迁存在明显的异质性。对于老一辈农民工来说，他们到城市务工的目的主要是为了赚取更多的收入。劳动力要素相对价格上涨倒逼产业转移和中小城市落户条件放宽，可以实现这部分农民工的回流和城乡制度壁垒的诱致性变迁。可是对于新生代农民工来说，他们进城不仅是为了挣钱，而且越来越多地表现为关注自身发展空间和对现代城市生活的追求。但现实困境是，大城市户籍管制严格，他们难以真正融入城市享受到市民化待遇。在金融资本密集推动下的大城市，新生代农民工不可能创造出相对价格的巨大变化倒逼制度变迁。留在大城市的新生代农民工，其巨大的市民化成本仅靠政府解决是不切实际的，也是不可持续的。市民化成本分担机制尚未形成，消除制度壁垒只能是一句空话而已。

3 结论与启示

本文基于制度经济学解析了我国城乡二元体制的演化，得出的基本结论是：（1）在城乡二元体制这种制度安排中由于至少存在一种正式规则（如户籍制度）的变革会带来巨大的社会改革成本，从而使得制度壁垒能够保持一定的稳定性；（2）由户籍制度构筑的城乡二元体制造成的城乡居民权益和机会的不平等不会成为常态，而是要最终被抛弃，但打破城乡藩篱任重道远；（3）城乡二元体制演化变迁存在明显的异质性，其中劳动力要素相对价格持续上升会倒逼中小城市降低落户门槛，逐步消除城乡壁垒，从而形成老一辈农民工回流机制，推动城乡一体化进程；但在资本密集推动发展的大城市，新生代农民工很难通过相对价格的改变实现制度变迁，大城市户籍壁垒消除艰巨而漫长。本文研究得到的主要启示是：消除城乡二元体制是一条艰辛而漫长的道路，巨大的社会改革成本需要政府构建一套有效的成本分担机制，政府应发挥积极的干预作用，激励和调动市场力量参与，发挥市场在资源配置中的主导作用，从而逐步消除改革的阻力。

［1］［4］［6］厉以宁.论城乡二元体制改革［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2008，45（2）:5-11.

［2］巴泽尔.产权的经济分析［M］.上海:上海人民出版社，1997.

［3］［11］［14］［15］［17］道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效（中译本）［M］.上海:上海格致出版社，2008.

［5］林毅夫，龚强.发展战略与经济制度选择［J］.管理世界，2010（3）:5-13.

［7］张国胜.基于社会成本考虑的农民工市民化:一个转轨中发展大国的视角与政策选择［J］.中国软科学，2009（4）:56-69.

［8］国务院发展研究中心课题组.农民工市民化进程的总体态势与战略取向［J］.改革，2011（5）:5-29.

［9］魏后凯.构建多元化的农民市民化成本分担机制［N］.中国社会科学报，2013-03-01.

［10］［英］阿瑟·刘易斯.经济增长理论（中译本）［M］.北京：商务印书馆，1983.

［12］周世军，周勤.政策偏向、收入偏移与中国城乡收入差距扩大［J］.财贸经济，2011（7）:29-37.

［13］［16］周世军，周勤.户籍制度、非农就业“双重门槛”与城乡户籍工资不平等—基于CHNS微观数据的实证研究［J］.金融研究，2012（9）:101-114.

［18］张车伟.附着利益是改革重点，户籍制度彻底消失困难［EB/OL］.中国广播网http://finance.cnr.cn/jjpl/ 201206/t20120627_510039798.shtml，2012-06-27.

［19］周世军，周勤.中国中西部地区“集聚式”承接东部产业转移了吗？—来自20个两位数制造业的经验证据［J］.科学学与科学技术管理，2012，33（10）:67-79.

责任编辑 伍静

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.025

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1004-0544（2017）01-0157-04

教育部人文社会科学研究规划基金项目（16YJA 790070）；安徽省哲学社会科学规划项目（AHSKQ2014D47）。

周世军（1977-），男，安徽全椒人，经济学博士，安徽工业大学商学院副教授、硕士生导师。