中国老年福利政策法规框架的社会建构、体系性缺陷与制度质量

刘继同

（北京大学卫生政策与管理系，北京100191）

中国老年福利政策法规框架的社会建构、体系性缺陷与制度质量

刘继同

（北京大学卫生政策与管理系，北京100191）

本文以政治哲学、政府职能定位、现代化、社会福利、责任社会划分和制度建设质量理论为基础，简要划分1949-2015年间中国老年福利政策法规四个历史发展阶段与时代特征，重点关注和系统梳理改革开放以来中央政府出台有关老年福利政策法规框架范围内容与优先领域变迁轨迹，紧密围绕老年福利政策法规基础理论政策议题，首次提出现代老年福利制度建设的10个“核心问题清单”，分析中国老年福利政策法规框架现存的结构性缺陷与体系性不足，总结概括中国老年福利政策法规基本特点，旨在全面、客观描述中国老年福利政策历史演变若干总体性趋势，总结和提炼中国老年福利政策法规发展的历史经验教训，形成和提出中国老年福利政策发展演变过程中出现的若干基本理论政策议题，并在此基础上以中国老年福利政策法规历史模式为典型个案，提出观察、衡量现代老年福利制度建设质量标准的议题，理论上力图建构中国现代老年福利制度的框架。

中国老年福利政策；老年人；老年福利；制度质量；形式化制度建设

一、中国老年福利政策发展阶段与时代特征

1949—2015年，中国老年福利政策历史发展可以划分为四个基本阶段，2015年将以中国现代老年福利元年载入史册，标志着中国现代老年福利政策框架建设进入崭新的历史发展阶段。按照宏观历史背景、主要社会问题、国家地位角色、老年人生活状况、政府有关老年人政策法规、政府行动的动力源泉和最主要影响因素，以及老年人问题和老年福利政策最典型的时代特征等分析层面，我们可以将社会主义中国老年福利政策发展阶段划分为五个基本阶段，1949—1981年为第一阶段，最主要时代特征是社会主义集体主义精神与传统尊老爱幼文化，老人虽非社会问题，但却有保险政策；1982—1999年是社会关注与老年政策议题孕育、形成时期，最主要时代特征是社会各界开始关注老年人和养老议题，老人和养老成为政策议题，老人问题成为社会问题，但是政府尚无明确政策；2000—2014年是中国版老年福利政策法规框架与服务体系框架基本形成时期，最主要时代特征是老年人和养老问题首次成为中国社会政策议程优先议题。如何建构中国版现代老年福利制度成为时代主题，老人问题是严峻社会问题，政府积极回应社会关切，基本形成中国特色老年福利政策框架与服务体系框架；2014年既是中国深化改革元年，又是中国法治国家建设元年，还是中国现代老年福利制度建设元年，拉开中国现代老年福利制度框架与福利服务体系框架建设历史序幕，地位重要。老人问题是重大、紧迫、严峻的社会问题与政治问题。简言之，1949年中华人民共和国成立以来60多年中，老人问题和国家政策经历从无到有，从小到大，从局部到整体，从个人麻烦到社会问题，从社会关切到政策议题，从边缘到主流，从福利政策到福利制度建设历史发展轨迹，清晰反映中国社会与社会福利现代化变迁轨迹（表1）。

1949年—1978年中国社会宏观制度背景是计划经济体制，全社会所有的生产、生活、消费和投资活动，均纳入国家年度计划和五年规划之中。当时并无“社会问题”的概念与说法，认为社会主义不存在社会问题，社会问题是资本主义特有现象。主要社会问题是以“困难、矛盾”概念出现，如“职工生活困难”是主要问题［1］。国家统管、掌控政治、经济、社会、文化生活所有领域，拥有绝对权威和父亲型家长角色。鉴于当时城乡分割和城乡二元社会福利体制，社会福利主要服务对象局限于少数城市居民。由于当时经济社会发展水平较低，社会福利主要服务内容有福利服务、保险、救助、津贴等。当时老年人物质生活状况并不富裕，但是老年人精神生活乐观满足，总体上生活状况良好。当时中央政府主要模仿前苏联模式，制定颁布一系列有关养老、医疗、工伤、生育保险政策，当时政府实施福利服务、社会保险与社会救助政策主要动因是：“体现社会主义制度优越性”。总体来说，二战后东西方冷战国际环境，社会主义意识形态、计划经济体制、经济发展水平，以及1911年辛亥革命以来中国长期战乱、军阀割据的历史遗产等，都影响中国发展进程。总体来说，虽然自1950年代末期以来，中国政治运动不断，尤其是文化大革命十年浩劫，老人并非社会关注的主要问题，政府有关城市居民保险福利政策社会影响效果总体尚可［2］。总体来说，计划经济体制时代典型特征是并无老年人问题，但是国家建立社会保险福利制度，非问题，有保险，城乡二元福利体制，社会保险为主，社会救助为辅，是最典型的时代特征。

表1 中国老年福利政策历史发展阶段与时代特征一览表（1949—2015年）

1978年中共十一届三中全会标志中国改革开放时代来临，国家实施开放政策和经济体制改革方针成为新时代最显著特征，标志着中国从此迈入崭新时代。中国改革政策先由农村改革开始，1984年中央出台有关实施“城市经济体制改革”决定，国营企业普遍实行劳动就业、工资、社会保险三项制度改革，职工就业与生活问题形成［3］。1992年邓小平南方讲话发表后，为建立社会主义市场经济体制，企业普遍实施减员增效、下岗待业改革措施，人为制造城镇贫困问题，企业职工基本生活保障成为主要社会问题［4］。改革开放尤其是1991年以来，一方面经济市场与市场经济力量越来越大，同时社会组织开始孕育萌芽、发展，国家主导角色不仅没因国家、市场、民间社会三足鼎立关系而有所弱化，恰恰相反，市场经济与民间组织成为国家两翼，国家宏观管理与财政汲取能力显著提高［5］。城乡社会流动日趋频繁，大量农民工进城务工经商，但是二元福利体制依旧，社会保险、社会救助和职工福利服务对象仍然局限于城镇职工和工会会员。与此同时，老年服务范围增加一些新的服务内容，主要是1980年代兴起的城镇社区服务，1990年代的职工困难补助、就业援助、贫困救助服务和局部性农村社会养老保险试点［6］。总体来说，改革开放以来，城乡老年人养老问题和生活状况逐渐成为全社会关注的议题。值得欣喜的是，1982年“老龄问题”出现在国家文件之中，首次成为独立政策议题。1982年3月，“老龄问题世界大会中国委员会”成立。7月代表中国政府出席在维也纳召开的“老龄问题世界大会”。1982年10月20日，“老龄问题世界大会中国委员会”名称改为“中国老龄问题全国委员会”。1995年2月19日，“中国老龄问题全国委员会”又更名为“中国老龄协会”。全国老龄工作委员会是国务院主管全国老龄工作的“议事协调机构”，成立于1999年10月。2005年8月，全国老龄工作委员会办公室与中国老龄协会实行“合署办公”，这既反映中国老龄政策发展的国际性动因，又标志国家对老龄问题积极的行政性回应［7］，还说明在改革开放社会环境中，老年福利政策的影响因素日趋多元、结构、国际化。1996年8月，八届全国人大常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志中国老龄问题全国委员会工作成效获得社会认可，老龄问题进入老年福利政策与法治化时代。总体来说，改革开放以来，中国老龄问题首次上升为国家政策议题，老年福利首次成为独立性国家政策议题，并通过法律形式初步确立中国版老年福利政策框架与服务体系框架。

2000年既标志人类历史迈入21世纪，又标志当代中国历史发展的重大转折时期。经过1990年代市场经济体制发展和激进型国营企业管理体制改革，各类社会问题日趋严峻，社会政策与社会管理，以改善民生为重点的社会建设，构建社会主义和谐社会等议题出现［8］。1999年，中国60岁以上人口已达到1.26亿，其中65岁以上人口达到8600万，分别占总人口的10％和7％。按照国际通行标准，中国人口年龄结构已开始进入“老龄化社会”阶段。同时，城乡贫困、收入差距、社会分配不公、劳动就业机会和最低生活保障等社会问题突出，以社会保险、社会救助和遗属津贴为主的“社会保障”制度建设成为最主要的社会问题。2000年以来，国家财力、国家实力、国家能力和国家宏观调控能力显著增强，日益强大，行政权力广泛深度掌控市场经济体制运行和民间社会组织建设。1990年代以来，由于广东、上海、深圳、成都等地为农民工开办综合性农务工社会保险，加之2012年国家实施全国性新型农民养老保险制度，养老保险服务对象已基本实现全民化。除养老保险金经济保障之外，城镇地区再就业、医疗、教育、文化、娱乐等服务保障多样［9］。总体来说，健康老人生活状况普遍较好，半失能、全失能、独居、高龄老人生活状况堪忧［10］。2000年以来，中央政府有关老龄问题与老年福利政策数量迅猛增多，全国老龄办功不可没。1999年10月经党中央、国务院批准，全国老龄工作委员会在北京成立，办公室设在民政部，日常工作由中国老龄协会承担，由此奠定国家级老年福利行政管理体制和政策法规新模式。更为重要的是，2000年以来，中国公共政策模式发生重大历史性转变，从单一经济政策到社会政策，中国社会发展内部因素、社会结构力量和来自社会领域的社会压力日趋明显［11］。社会政策概念重新出现在中国理论学术界，清楚说明中国社会结构变迁和政策动因内源化。与此相关的是，国际与国内、国家与市场、结构与文化、体制与机制性因素高度相互交织。1990年代主要是学者对人口老龄化问题的呼吁，社会印象似乎是“狼来了”式的社会忧虑。2000年以来形势发生重大转变，迅猛和外显病苦老龄化成为国人必需面对的严峻社会现实。总体来说，中央政府出台一系列有关老年问题的政策法规，但社会效果不明显，形成问题日益严峻，但是尚无真正有效制度建设回应的状况，制度建设质量成时代主题。

2014年既是中国综合改革元年，又是中国法治国家建设元年，还是中国福利国家建设元年，中华民族伟大复兴中国梦，全面建成小康社会，幸福美好新生活等是福利国家别称［12］。改革开放30多年来，尤其是1990年代市场经济体制建设和激进的国营企业改革，加之国家广泛介入竞争性市场经济领域，导致政治问题、经济问题、社会问题和文化问题日趋严峻，本质社会性质的社会福利与生活质量问题已具备越来越多政治、经济、文化和全球意义［13］。2010年以来，中国养老保险由城镇职工和城镇居民，扩大到亿万农民，实现全民养老保险。2014年南京市率先在全国实施子女领取养老护理津贴制度，为居家养老奠定经济基础［14］。2015年北京市14届人大通过《北京市居家养老服务条例》，明确政府是养老的责任主体［15］。2000年以来山东青岛率先在全国积极探索养老护理，开创失能老人长期护理保险制度［16］。这意味着2015年起中国老人服务内容增多，进入健康与福利整合现代老人福利制度建设时期。按照中国六个老有政策目标，老年人生活状况理想模式应是积极、健康和尊严死的老龄化。改革开放以来，人口老龄化、家庭小型化和空巢化伴随着“三无”“五保”、高龄老人、失能老人、低收入老人生活困难，如何完善老人福利政策已成为中国社会福利改革首选目标［17］。更为重要的是，如何根据中国社会文化历史传统，建构中国版现代老年福利制度与服务体系。总体来说，政治现代化、经济现代化、社会现代化和文化现代化是老年福利政策主要动因［18］。同时政治哲学、国家责任承担、福利合法性、紧迫现实需要与社会压力将是主要影响因素［19］。

总体来说，我们对未来老年福利制度建设质量状况和福利政策社会影响效果持谨慎乐观态度。按照两个百年发展目标，我们认为2015—2050年35年期间，中国社会发展的主体和主题，将是中国版福利国家与福利社会，因中国已进入现代社会政策、社会福利、社会立法时代［20］。

二、中国老年福利政策法规框架与体系特征

中国老年福利政策法规体系框架的涵义内涵丰富，外延多样。本文老年福利政策法规体系主要是指中央政府颁布有关政策法规的总称。按照《中华人民共和国立法法》的规定，中国法律体系主要有法律，法律解释，行政法规，国务院部门规章，地方性法规，地方政府规章，自治条例和单行条例，共计八种类型法律、法规、规章，反映中国法律体系和立法程序。此外，中国尚有中国共产党和中央军委颁布实施的有关政策法规，通常是中共中央、国务院联合发布政策文件权威性最高，既反映党和国家高度一体政治体制，又反映国家的意愿［21］。更为重要的是，按照《宪法》规定，中国政府行政组织架构由中央、省、市、县（区）、乡镇五级政府组成，各级政府尤其是省和副省级政府，都根据当地需要制定大量的政策法规［22］。因此，本研究主要关注中央政府，即中共中央、国务院、全国人大、中央军委和国务院各职能部委制定有关老年福利和相关政策法规，从中央政府和国家层面观察、分析中国老年福利政策法规体系发展变迁趋势，总结中国老年福利政策法规体系框架的基本特征与中国特色，以便为后面政策法规的内容分析和深度分析奠定相关制度背景，勾勒中国政策法规体系框架。

中央政府老年福利政策法规和相关政策法规的分析框架是笔者自拟的，特别予以说明。1.老年福利政策法规主要来源渠道有三，一是民政部社会福利与慈善事业促进司官方网站，二是全国老龄委员会办公室官方网站，三是笔者根据老年福利政策建设历史自己寻找确认的。由于政府网站建设质量有待提高，两个官方网站设置栏目、登载信息并不相同，所以两个网站信息可以相互补充，相互验证，共同构成一个整体，大体反映老年福利政策法规体系框架。2.民政部网站刊登政策法规最早的发布时间是2005年，全国老龄办刊登中央政府和地方政府颁布政策法规最早仅可以回溯到2007年，典型反映中国政策法规体系建设的总体质量，尤其是政府信息公开、政府工作透明度，国家政策法规的历史性、系统性、完整性、权威性，提高中央政府重大社会政策科学、民主决策水平等领域，尚有许多工作可做，任重道远［23］。3.从政策法规分析角度看，本文主要选择政策法规发布时间、发布机构和政策法规名称三个分析层面，试图勾勒中国老年福利与相关政策法规发展变迁的总体图画。发布时间主要是从历史发展时间角度，观察老年福利政策法规历史变迁顺序，反映发展时序。发布机构主要是看政策法规制定主体，判断政策法规制定者身份地位，确立政策法规权威性。政策法规名称主要看政策法规内容和主要目标，反映政府对当时主要老年福利问题政策回应。简言之，中国老年福利政策法规历史发展状况典型反映老年福利政策体系框架与体系性特征（表2）。

1996年首部《中华人民共和国老人权益保障法》公布以来，中央政府有关老年福利和相关政策法规典型反映中国老年福利政策法规体系框架范围内容和体系特征，是观察、理解国家社会政策与社会立法的基本模式，政府职能定位地位角色和政府运作的最佳案例与视角。

首先，从中国老年福利政策法规与相关政策法规范围内容角度看，中国老年福利政策法规尚处于快速发展时期，中央政府对于国家现代老年福利政策法规尚无清晰和明确总体性框架。这从中共中央、国务院、中央军委和国务院各职能部门各自独立地制定政策，国家尚无中国版现代老年福利政策总体框架与完整福利服务体系战略规划设计是典型例证。其次，虽然中央政府尚无清晰的现代老年福利制度框架战略规划设计，但是中国老年福利制度建设的发展趋势和总体发展方向是十分清晰、明朗的，指明中国老年福利制度的发展方向。一是老年福利政策对象由局限城镇职工转变为覆盖全体国民，全民性养老保险制度框架形成；二是老年福利由城乡二元体制转为城乡一体，建立统一城乡居民基本养老保险制度目标明确；第三，从中央政府有关老年福利政策法规制定时间角度看，如以2000年、2010年为时间点的话，2000年以前只有《中华人民共和国老年人权益保障法》一个重要法律，占总数1/37。2000年—2009年间，全国共有6个重要政策法规，占全部重要政策法规总数16％左右。2010年尤其是2012年以来，可以清楚看出国家有关老年问题政策法规数量急剧增多，反映政府对老龄问题回应的反应性、紧迫性，间接反映中国老龄化问题异常快速、严峻现实状况。第四，从政策法规制定主体角度看，中国政府政策决策和国家立法模式是典型的“多元共治”，按照中国习惯说法是行政协商或部门协调模式，典型反映中国政府组织机构与功能角色分工。除全国人大法律、中共中央、国务院和民政部单独颁布政策法规之外，绝大多数政策法规采取国务院多个相关职能部委“联合发文”形式，典型反映中国政府条块分割和政出多门状况。1999年10月成立的全国老龄工作委员会是国务院主管全国老龄工作的“议事协调机构”。全国老龄工作委员会由中央组织部、中央宣传部、中直机关工委、中央国家机关工委、外交部、国家发展改革委、教育部、国家民委、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、文化部、卫生计生委、国家税务总局、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家统计局、国家旅游局、中国保监会、总政治部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国老龄协会等27个单位组成，反映中国行政权力、责任和职能分割状况。需要强调的是，这种状况绝非是老年福利政策法规的个案，而是中国政策体系的普遍现象。这种“铁路警察各管一段”和“多部门共同决策责任分散”机制反映中国行政管理能力偏低。

表2 中国主要老年福利与相关政策法规发展变迁状况一览表（1996—2015年）

更为重要的是，中央政府老年福利与相关政策法规名称和内容更多反映老年福利制度建设和中央政府职能角色地位，尤其是政府组织结构、运行机制、决策模式和政策议程的特点。一是老年福利政策法规主要由法律，中共中央与国务院政策规定，国务院单独制定政策法规，国务院2个以上和多个职能部委联合颁布的政策文件，国务院某个部委单独制定部门规章，共计五大类政策法规，典型反映中国政府政策法规层次结构和类型数量过多、边界不清特征。二是老年福利政策法规名称反映不同时期政府关注主题，政府行动逻辑和国家政策目标定位。如老年权益保障法与修订、加强老龄工作、社会福利社会化、老年服务机构税收优惠政策、发展养老服务业、发展服务业、居家养老、80岁高龄老人津贴、军队干休所、社会保险法、中国老龄事业发展“十二五”规划、鼓励和引导民间资本进入养老服务领域、加强老年文化建设、中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目、社会养老服务体系建设推进年活动、养老机构设立许可与管理办法、政府向社会力量购买服务和购买养老服务、加快发展养老服务业、促进健康服务业发展、加强养老服务标准化工作、加强养老服务设施规划建设、建立统一的城乡居民基本养老保险制度、城乡养老保险制度衔接、推进养老机构责任保险工作、养老服务设施用地政策、城镇养老服务设施建设工作、老年人住房反向抵押养老保险试点、加强老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作、推进健康与养老服务工程建设、机关事业单位工作人员养老保险制度改革，涉及养老福利制度规划与设施建设规划，养老服务设施用地，养老服务机构设置与管理，养老服务模式与居家养老，养老服务业和相关服务业发展政策，养老机构资金来源与筹资模式，全民性与城乡一体基本养老保险制度，及老人权益保障法等所有政策领域与主要政策议题，清晰反映中国现代老年福利制度框架建设过程与发展轨迹。

三、中国老年福利政策结构缺陷与制度建设质量

回顾中国老年福利政策法规框架历史发展，尤其是老年福利政策法规框架建设效果，中国老年福利制度建设效果并不理想，没有发挥应有的制度作用，老年福利制度建设基本是种“形式化制度建设模式”，而非真正的“实质化制度建设模式”，老年福利制度建设质量较低。2015年全国两会期间，养老问题再度成为热门话题。根据中国青年报益派咨询对2200人进行的一项网络调查显示，对于“你担心过自己的养老问题吗？”71.8％的受访者对养老问题的态度是“担心，不知道将来会遇到什么样的情况”。“不担心，到时候自然会有办法”的只有18.2％。“说不好”的占10.0％，说明对于如何安度晚年的养老问题已成社会焦虑［24］，说明中央政府老年福利政策法规并未及时、准确、有效地回应老年福利制度建设的关键问题，说明1996年以来中央政府有关老年福利制度建设的政策法规没有发挥应有的作用，说明中央政府老年福利政策法规与老年福利制度建设是“无功能”的“形式化制度建设模式”，说明中央政府老年福利政策法规框架设计与老年福利制度建设质量不高，亟待提高制度质量（表3）。

综观世界各国现代老年福利制度建设历史经验，尤其是改革开放以来中国老年福利制度建设历史经验教训，我们可以清晰发现：现代老年福利制度框架与福利服务体系建设是围绕10个基础问题展开的，实际上，这10个“核心问题清单”是现代老年福利制度建设主体，反映现代老年福利制度与福利服务体系的本质属性、养老问题性质，养老和筹资的责任主体，反映现代老年福利制度与福利服务体系的价值目标、价值基础、理论视角和应遵循基本原则，反映现代老年福利政策法规、福利制度框架与福利服务体系的目标、范围内容与优先领域，反映现代老年福利制度与福利服务体系建设过程中如何及时、有效回应的真正和关键性问题。现代老年福利政策法规、制度框架设计与福利服务体系建设需回答10个“核心问题清单”，一是老年服务的本质属性是什么？这是最关键的问题，养老服务性质决定老年服务体系性质。二是老年服务的价值目标与政策目标是什么？这是本质属性问题在政策法规领域具体反映。三是老年服务的理论基础与理论视角是什么？这是对养老问题本质属性理性认识理论表达。四是老年服务应遵循的基本原则是什么？这是如何处理纷繁复杂养老问题的行为、规范准则。五是老年服务范围内容与优先领域是什么？这是养老服务体系具体的范围内容与优先领域。六是谁是老年服务筹资和付费主体？这是养老问题本质属性的核心体现，性质决定谁付费。七是老年服务的运行机制和工作机制是什么？这是养老服务体系规划、实施、运行的过程。八是老年福利政策法规与福利服务行政管理体制是什么？这主要是老年福利行政管理体制。九是老年服务相关的社会服务基础设施与政策保障措施是什么？这是养老服务的社会环境。十是老年服务政策法规与服务体系社会效果与社会影响是什么？这是养老服务效果与影响。简言之，现代老年福利制度建设的十个基础性理论、政策议题，或是本文的“核心问题清单”，是观察、衡量、评估中国老年福利政策法规与福利服务体系建设质量的最佳视角和指标体系。

表3 中国官方界定老年服务与相关政策法规主要问题一览表（1996—2015年）

改革开放以来，中国老年服务政策法规与服务体系建设长期面临诸多结构与体系性问题，这些问题愈演愈烈，典型反映中国老年服务政策法规与服务体系建设质量不高，反映政府颁布出台相关政策法规并未准确的目标定位，出台政策法规基本上流于形式，为出台政策而出台政策，未着眼解决养老服务关键和实际问题，形成“无功能决策”模式。

综观前述，中国老年福利政策法规结构性缺陷与体系性不足明显，主要问题：一是养老问题与养老服务性质和本质属性认识模糊不清，二是养老问题与养老服务的责任主体和筹资责任主体不明，三是养老问题与养老服务的资金性质和筹资责任主体不明，四是养老问题与养老服务行政管理体制和整体制度安排存在诸多基础性问题，其中最核心的问题是养老问题与养老服务的性质和本质属性，因为性质和本质属性决定养老服务体系的价值目标与政策目标，决定养老问题与养老服务的责任主体和筹资责任主体，决定谁是养老服务体系主要服务对象，决定养老问题与养老服务的行政管理体制与整体的制度安排，决定养老问题与养老服务质量。简言之，决策者对养老问题与养老服务本质属性认识不足和含糊不清是最主要的制度问题。

现代老年福利政策法规和福利服务的制度质量体系主要由价值观质量、服务性质质量、理论基础质量、政策目标与任务目标质量、基本原则质量、服务对象质量、服务范围与内容质量、服务方法与技术质量、服务过程、服务程序与服务标准质量、资金性质与服务筹资责任主体质量、服务人员专业能力质量、服务组织总体质量、政府回应质量与政策法规质量、国家行政管理体制总体质量、服务效果与服务影响质量等具体指标组成，反映整体制度质量，其中最重要、最关键、最核心质量指标是价值观、服务性质、政策目标和资金性质质量四个。更为重要的是，不同质量领域的衡量标准是不一样的，反映每个具体领域特殊性和内在逻辑。价值观质量衡量标准主要是价值观现代性，例如福利与福祉价值观，内涵外延因人而已［25］。服务性质质量主要衡量标准是决策者对服务本质属性认识和理解的准确性，抓住事物本质。理论基础质量主要衡量标准是理论视角的正确性、适用性和针对性，可以提供正确理论指导。政策目标与任务目标质量主要衡量标准是准确性和精确性，不存在谁是服务对象的操作问题。基本原则质量主要衡量标准是实用、适用和操作，确实能为应对纷繁复杂社会现实提供指南。服务对象质量主要衡量标准是服务那些确实需要帮助的人群，发挥社会服务应有公平作用。服务范围与服务内容质量的主要衡量标准是针对性和准确性，服务是否为服务对象所需［26］。服务方法与技术质量的主要衡量标准是简便、实用、有效和便利，能够发挥工具的应用作用。服务过程、服务程序与服务标准质量的主要衡量指标是过程清晰，程序规范，标准一流。资金性质与服务筹资责任主体质量的主要衡量标准是谁应该付费，谁是服务筹资的责任主体。服务人员专业能力质量的主要衡量标准是专业价值观、态度、知识和解决实际问题实务能力。服务组织总体质量主要衡量标准是服务组织的性质、价值观与远景、社会使命和治理结构等。政府回应质量和政策法规质量主要衡量指标是政府回应社会问题所需时间和政策法规作用。国家行政管理体制总体质量的主要衡量指标是行政管理体制的结构、功能、效率与管理效果。服务效果与服务影响质量主要衡量指标是目标实现率，政策与服务解决问题效果和积极影响。简言之，制度质量基本特征是宏观性、总体性、综合性、体系性，是政治文明的最佳指标［27］。

综观前述，改革开放以来，中国老年福利政策法规与服务体系建设历史变迁轨迹说明，中国老年服务政策法规与服务体系性质和价值观模糊不清，理论基础和政策目标质量偏低，导致老年福利政策法规和服务体系质量亟待提高，老年福利制度建设基本是种“无功能模式”，“形式化制度建设模式”特征明显，老年政策法规与服务体系建设停滞不前，无实质进展。目前盛行的“形式化制度建设模式”，而非“实质化制度建设模式”，主要表现在三大方面，一是决策者对养老问题与老年服务本质属性的认识和理解存在根本性缺陷，这是最关键问题。因为性质问题决定总体政策框架与制度安排，其带来的影响也是全面性、结构性与体系性的。二是现有老年政策法规框架与服务体系存在诸多结构性与体系性困境，政策与制度质量不高。如养老问题与养老服务责任的社会划分，国家、市场、企业、社区、家庭和个人责任边界［28］。三是从老年政策法规与服务体系运行实际结果和效果角度看，现有政策与服务质量不尽人意。改革开放30多年，中央政府出台国家级相关政策法律30多个，但是如何养老问题日益严峻。如何安度晚年？如何实现老有所养、老有所医？如何实现积极和健康老龄化目标成社会问题。简言之，老年服务“形式化制度建设模式”质量堪忧，目前迫切需要“实质化制度建设模式”。

中国老年政策法规与服务体系质量不高，“无功能”和“形式化制度建设模式”盛行，严重匮乏“功能性”和“实质化制度建设模式”的成因是错综复杂和多种多样的，绝非偶然。首先，中国社会正处于由传统农业社会向现代工业社会全面、快速结构转型过渡的历史时期，这个社会结构大转型时期的基本特征之一就是传统制度因素与现代制度因素高度相互交织，新旧因素相互影响，新旧势力相互较量，新旧观念相互碰撞，形成传统与现代的混合模式［29］。其次，由于中国社会正处于由传统社会向现代社会转型过渡之中，传统思维方式和行为习惯依然盛行，尤其是中国传统农业社会的务虚与中庸之风，深刻影响老年政策法规和服务体系。现在社会文化的特征是讲究实事求是的实用主义，对社会问题客观、理性和不回避态度［30］。令人欣喜的是，习近平治国理政显著特点是实事求是，勇于直面问题，注重制度建设质量［31］。第三，由于中国社会基本上还是传统农业社会，广大公民普遍尚无现代公民权利和福利意识，加之当前中华民族独特和主流的价值观依然是责任先于自由，义务先于权利，群体高于个人，和谐高于冲突，目前以家庭养老责任为主的老年政策法规和服务体系具有深厚社会基础［32］。第四，目前中国社会盛行狭义的社会福利概念，主流和盛行的概念是社会保障，形成“社会保障概念大，社会福利概念小”的独特格局与政治文化传统，社会保障主导的政策法规模式，无形中压抑、排斥、贬低、矮化、丑化了公民权利和国家主体责任为基础的社会福利服务［33］。第五，长期以来，中国各项社会制度框架设计模式和政策法规决策模式基本是由上而下模式，公众和利益相关方参与程度普遍较低，加之发展规划、国家立法、重大决策、政策实施执行和行政管理过程的透明度普遍较低，科学、民主决策实施困难，尤其是专家学者参与有限［34］，制度创新的可复制性和推广应用程度偏低，导致国家社会政策法规和制度建设质量亟待提高。第六，目前中国正处于社会现代化和福利国家建设历史过程之中，国家职能角色尚处于急剧变迁过程之中，经济发展仍然是国家政策优先领域，社会福利依然被视为经济发展负担［35］。第七，最为重要的是国家的政治哲学、政治意愿、政治智慧、政治承诺和政治文明发展状况。世界各国福利国家与福利社会建设历史经验证明：政治哲学决定社会哲学和社会福利哲学，只有先建成福利国家才能后建设福利社会，福利国家与福利社会是社会现代化不可回避阶段。毫无疑问，如何建设中国特色现代社会福利制度框架已成中国发展战略议题与优先领域［36］。令人欣喜的是，中国政府已经明确提出、规划、实施和建设中国版的福利社会：小康社会。换言之，“小康社会”就是中国版的“福利社会”。按照“两个百年”发展目标，2021年，中国应全面建成小康社会。这意味中国发展目标是，2021年全面建成中国特色小康社会［37］。简言之，中国政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和福利发展条件日趋成熟。目前制度建设质量偏低是政治因素、经济因素、社会因素和文化因素共同作用的必然结果。

四、结语

1949年以来，中国老年福利政策法规与服务体系的发展阶段清晰，时代特征鲜明，制度变迁历史轨迹和发展趋势明显。1949—1981年是社会主义集体主义与传统尊老爱幼时代。1982—1999年是养老问题、养老服务与老年政策议题形成时期，主要时代特征是养老成为政策议题和社会问题，但是政府尚无明确老年政策，形成“有老年问题，无老年政策”的状况；2000—2014年是中国版老年福利政策法规框架与服务体系框架基本形成时期，主要时代特征是老年人和养老问题首次成为中国社会政策议程优先议题，老年政策与服务体系建设大发展。2014年是中国现代老年福利制度建设元年，拉开中国现代老年福利制度框架与福利服务体系框架建设历史序幕，地位重要。老人问题既是重大、紧迫、严峻社会问题与政治问题，又是实质现代老年福利制度建设时代。换言之，1949年中华人民共和国成立以来60多年中，老人问题和国家政策经历从无到有，从小到大，从局部到整体，从个人麻烦到社会问题，从社会关切到政策议题，从边缘到主流，从福利政策到福利制度建设历史发展轨迹，清晰反映中国社会与社会福利现代化变迁轨迹。与此同时，中国老年服务政策与服务体系均处于快速发展和急剧变动时期，制度框架清晰，政策与制度模式尚未定型，这种变动性和快速发展反映中国社会结构全面、快速转型现状。更为重要的是，中国老年福利政策与服务体系建设模式基本上是“纯粹自然发展型”，并未充分利用发达国家经验和教训，基本上没有利用发展中国家独特的“后发优势和后发效应”。这意味社会政策领域的政策时髦、政策模仿、政策移植和制度学习能力是具有社会条件的。这意味制度学习能力不是天赋的，社会政策模式的制度化决定因素和影响因素是多种多样的。

1990年代以来，中国特色老年福利政策法规与服务体系框架基本形成，典型反映中国政治哲学、权力结构、社会结构、文化特征和生活状况，典型反映国家、市场与社会关系。总体来说，中央政府层面老年福利政策法规框架主要由国家法律、中共中央与国务院文件、国务院的行政法规和文件、国务院职能部委文件四个层次组成，反映中央政府结构功能角色。与此同时，中国特色老年服务体系框架范围广泛，内容繁多，主体部分主要由“经济保障”与“服务保障”两大部分组成。目前老年服务的基本状况是经济保障不足，服务保障匮乏，尤其是缺乏“去商品化”和“福利”性质的专业化和个性化老年服务，养老服务由单纯社会服务蜕变为严峻的政治问题。如何建构中国特色养老服务体系已成全面建成小康社会的重点。更为重要的是，综观中国老年福利政策法规与服务体系框架，政策法规质量、服务体系质量和总体老年福利制度质量不高，亟待提升是最显著的体系性特征，“无功能”的“形式化制度建设模式”是典型例证，政治因素、经济因素、社会因素和文化因素都影响制度建设质量。简言之，中国老年福利制度模式由“城市—单位—福利国家”转变为“社会—市场—福利国家”。

中国老年福利政策法规的结构性缺陷与体系性不足引发制度建设质量议题，制度质量是衡量政治现代化与政治文明，尤其是国家治理能力和治理水平最佳视角，理论政策意义重大。尽管制度质量并无完美无缺理想类型，只有制度质量相对较高的制度安排，凸显相对性特征。尽管制度质量是有时代局制的，最佳的制度安排反映人类理解和当下时代政治文明最高水准。总体来说，制度质量主要由价值观质量、服务性质、理论基础、政策目标与任务目标、基本原则、服务对象、服务范围与内容、服务方法与技术、服务过程、服务程序与服务标准、资金性质与服务筹资责任主体、服务人员专业能力、服务组织总体、政府回应与政策法规质量、国家行政管理体制总体质量、服务效果与服务影响质量等质量指标组成，反映整体制度质量。其中最重要、最关键、最核心的质量指标是价值观质量、服务性质质量和政策目标质量三个。简言之，现代社会制度建设核心是价值观建设，价值观质量决定制度框架与服务体系质量。

［1］劳动部保险福利司．我国职工保险福利史料［M］．北京：中国食品出版社，1989.

［2］严忠勤．当代中国的职工工资福利和社会保险［M］．北京：中国社会科学出版社，1987.

［3］周太和．当代中国的经济体制改革［M］．北京：中国社会科学出版社，1984.

［4］多吉才让．中国最低生活保障制度研究与实践［M］．北京：人民出版社，2001.

［5］王绍光，胡鞍钢．中国国家能力报告［M］．沈阳：辽宁人民出版社，1993.

［6］崔乃夫．当代中国的民政（上、下册）［M］．北京：当代中国出版社，1994.

［7］有关全国老龄委员会办公室与中国老龄协会历史变迁状况，请参看全国老龄委员会办公室官方网站：www.cncaprc.gov.cn.

［8］中共中央．中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2006.

［9］胡晓义．走向和谐：中国社会保障发展60年［M］．北京：中国劳动社会保障出版社，2009.

［10］穆光宗．警惕“病苦老龄化”来袭［N］．健康报，2015-02-06.

［11］王绍光．从经济政策到社会政策的历史性转变［N］．中国经济时报，2007-04-06.

［12］中共中央．中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2014.

［13］孙慧民．社会福利政策的本质：社会控制与“去商品化”［J］．社会科学，1994（10）.

［14］南京政府聘用子女照顾爹妈每月发工资［EB/OL］．搜狐新闻，2014-10-13.

［15］北京市人代会审议居家养老服务条例首次明确各方责任［N］．北京日报，2015-01-26.

［16］丁先明．青岛探索医疗护理保险制度：医养结合能否让失能老人靠退休金养老［N］．中国青年报，2015-02-12.

［17］成海军．完善老年人社会福利政策是中国社会福利改革的首选目标［J］．社会保障研究，2010（2）.

［18］何传启．现代化科学：国家发达的科学原理［M］．北京：科学出版社，2010.

［19］邵腾，毕雪莹［M］．近年来国内学术界关于政府回应力的研究述评［J］．福建行政学院学报，2014（5）.

［20］刘继同．中国特色“社会政策框架”与“社会立法”时代的来临［J］．社会科学研究，2011（2）.

［21］刘继同．中国卫生政策法规历史类型特征与卫生治理模式战略转型［J］．东岳论丛，2011（10）.

［22］国务院办公厅秘书局中央编制委员会办公室综合司．中央政府组织机构2008［M］．北京：党建读物出版社，2009.

［23］李松涛．政府信息公开还有五大问题亟待解决［N］．中国青年报，2015-03-31.

［24］李林，邱晨辉，杨梦晨．71.8％的受访者为养老发愁：人社部官员两会“走红”［N］．中国青年报，2015-03-12.

［25］刘继同．现代社会福祉概念与中国特色社会福利制度框架建设［J］．黑龙江社会科学，2012（5）.

［26］［英］莱恩·多亚尔，等著．人的需要理论［M］．汪淳波，等译．北京：商务印书馆，2008.

［27］杨召奎．价格高令消费者望而却步，土地、融资、护工短缺三大难题阻碍发展——需求旺盛的民营养老服务为何发展缓慢？［N］．工人日报，2015-03-18.

［28］李凤月．老年福利政策的中日比较研究—政府和民间的责任分担［D］．东北财政大学，2006.

［29］［英］卡尔·波兰尼著．大转型：我们时代的政治与经济起源［M］．冯钢，刘阳译．杭州：浙江人民出版社，2007.

［30］［美］威廉·詹姆士著．实用主义：某些旧思想方法的新名称［M］．李步楼译．北京：商务印书馆，2012.

［31］中共中央宣传部．习近平总书记系列重要讲话读本［M］．北京：人民出版社，2014.

［32］陈来．充分认识中华独特价值观——从中西比较看［N］．人民日报，2015-03-04.

［33］景天魁，毕天云，高和荣,等．当代中国社会福利思想与制度：由小福利迈向大福利［M］．北京：中国社会出版社，2011.

［34］［美］托马斯.R.戴伊．自上而下的政策制定［M］．鞠方安，等译．北京：中国人民大学出版社，2002.

［35］［美］尼古拉斯·施普尔伯．国家职能的变迁：在工业化经济体和过渡性经济体中的私有化和福利改革［M］．杨俊峰，等译．沈阳：辽宁教育出版社，2004.

［36］［美］威廉姆H．怀特科，等．当今世界的社会福利［M］．解俊杰译．北京：法律出版社，2003.

［37］人民日报评论员．让全面小康激荡中国梦——二论协调推进“四个全面”［N］．人民日报，2015-02-26.

（责任编辑 卢虎）

D669.6

A

］1671－511X（2017）01－0092－11

2016-10-21

国家社会科学基金重点项目（15ASH008）“中国特色现代社会福利体系建构研究”阶段性成果。

刘继同，男，北京大学卫生政策与管理系教授，博士生导师，研究方向：中国社会政策与社会福利，宏观卫生政策。