对新时期推进农民持续增收工作的认识与建议

■文 月

对新时期推进农民持续增收工作的认识与建议

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增加农民收入是“三农”工作的中心任务。为进一步完善支持政策，促进农民持续增收，国务院办公厅2016年11月印发了《关于完善支持政策促进农民增收的若干意见》（国办发2016年87号，以下简称《意见》）。准确地理解《意见》精神，有机地结合以往下发的相关文件思路及举措，并在实践中加以切实贯彻执行，对完成“十三五”规划期间的“三农”工作各项任务具有重要意义。现结合我们在实践工作中的一些情况，对新时期推进农民持续增收问题提出一些分析与建议。

一、新时期农民增收面临的主要问题

《意见》指出，随着经济发展进入新常态，农业发展进入新阶段，支撑农民增收的传统动力逐渐减弱，农民收入增长放缓，迫切需要拓宽新渠道、挖掘新潜力、培育新动能。实际上，近几年，国内外经济形势以及自然灾害对农产品市场和农民就业增收的影响比较大，农民增收困难成为农村经济最突出的问题，特别在主产区的农民增收更加困难。统计资料显示，2016年上半年农村居民可支配收入实际增速同比回落1.6个百分点，为近13年来最低，与GDP增速持平，下半年基本维持了相同的走势。据农业部农村经济研究中心专家认为，一方面是农产品价格总体疲弱，2016年上半年粮食收购价同比下降8.1%，大宗农产品进口明显增加，加剧了国内粮价下跌压力，农民家庭经营收入增长乏力；另一方面是受经济下行压力较大和传统行业去产能等因素影响，农民工外出就业人数和工资增幅出现“双下降”，农民工资性收入增速明显放缓。

从具体情况分析，农民增收还存在以下问题：

（一）体制机制没有理顺

在现实生活中，“三农”工作是党中央高度重视的一项工作。但从某种意义上说，“三农”管理体制却弱于中央的“三农”大政方针。由于有关涉农的国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面存在一定问题，以致出现“八个部门管不好一头猪”等情况。农民增收等涉农工作,仍然处于没有一个强有力部门牵头的现实困境，如涉及规划、土地和财政部门，目前的“三农”机构难以协调。每年的中央一号文件，涉及部门机构比较多，开会文件也不少，但如果认真检查，还有不少任务束之高阁。人们看到，不少地方有钱在城市建设宽广豪华的道路，却没钱解决乡村土路的泥泞；有钱在城市引水造湖、移栽名贵树木，却没钱根治农村垃圾遍地、污水横流的痼疾。管理体制的窘境，决定了机制同样存在一些问题。例如，具有湿地保护生态功能的水稻农业生产，与绿化工程和养护的生态效果相差无几，但由于某些不正当利益输送的缘故，致使政府绿化投入资金远远高于农民的水稻生产扶持。同时，农民为追求较高收益，也违规把一些耕地改种了绿化苗木，或者变更为其他非农用途。在一些部门或地方，越是口头上高度重视的工作，越是实际上的不重视和不作为，而且形成了长久恶性循环的怪圈，在农民百姓心目中留下了不良印象。

（二）农民范围难界定

“农民”不就是以农为生的种田人吗？法兰西作家奥诺雷·德·巴尔扎克曾描写的农民是：在土地耕作，收入来源于土地，通过在土地上种植作物获取收入，维持生活的可爱质朴的一类人。但事实上，不论是中国农民，还是外国农民，正如著名英国人类学家M·布洛克所言“学术界在议论究竟什么是农民时，面临巨大困难”。中国的农民是什么？有人说中国农民是指持有农村户口，以种殖、养殖等农业生产为主要经济来源的人。但是在上海，自21世纪初就规定郊区农业户口家庭新生婴儿可以报上城市户口，浙江等地早就规定了农民购房即可转户口的政策，且生活还在农村，这些难道不算农民？目前涉及农民收入统计的渠道主要有三个：国家统计局，农业经营管理条线，还有农业银行。他们在农民范围认定上并不一致，统计方法差异更大。今后如何从实际出发，客观地认定农民范围，或者讲把哪些人列入农民增收的范围至关重要。例如，一些城市郊区在实施农村产权改革后，把从集体经济组织成员列入农民增收范围，我们认为是合理的。

（三）统计数据不准确

国家统计局农民收入统计有一套比较完整的调查方法，其核心指标是农民人均纯收入。农民人均纯收入，指农村住户当年从各个来源得到的总收入相应地扣除所发生的费用后的收入总和。农民纯收入的计算方法并不复杂，但由于农民收入是由两部分组成的，一部分是现金收入，另一部分是实物收入。现金收入易计算，调查结果是多少就是多少，复杂的是没有经过市场的实物收入。尽管目前采取的农村住户抽样调查规定了比较严格的工作程序，但由于存在抽样样本少、人为因素干扰多等原因，农民人均纯收入的计算结果还是引起方方面面的疑议。例如，不少农民认为统计数据“高估”，有“被统计”的感觉；实际工作同志也往往以为相关数据不合理，影响了政策制定与工作推进。因此，对统计指标的理解和采用不同调查方法以及社会诚信影响问题，而可能产生的种种误差，需要科学地合理地逐步纠正。

（四）农民自身有问题

由于我国城乡社会经济发展的很不平衡，教育、医疗和文化精神生活等落后于城镇，农民群体还存在不少问题，如不少农村地区问题积累过多和部分农民的小农意识及“等、靠、要”的思想观念。小农意识并不等同于农民意识。但中国传统农业社会遗留下来的落后、守旧的社会心理和社会意识，是农业社会里典型的思想观念和行为方式。作为一种意识，它主要与农民的男耕女织生产方式联系在一起。不可否定的是，一些农民不思进取、小富即安的观念还是不同程度存在的，而且越是贫困地区的农民越明显。历年的提干、征兵、招工和有人经商迁移到城镇，使农村人才流失严重。加上农民文化技术水平低，对规模经营、一二三产业融合、提高科技水平和经营农业市场的思路不够开阔，在激烈的市场竞争中处于越来越不利的地位。

（五）短期扶持不明显

据有关专家测算，目前农业与工业的投入产出比的差距在1︰6左右。农业的经济再生产与自然再生产相交织的基本特点，与工农业产品价格的剪刀差等原因，决定了农业效益难以大幅提高的现实。因此以农业为主要收入的大部分农民，农业效益没有大的提高，自身收入增长缓慢。同样在城市化较为发达地区，由于农民就业层次低、收入低，农民增收也不容易。短期扶持不明显，而不是积极扶持，主要涉及到部门及领导干部的政绩观。与以往的“同吃、同住、同劳动”有所不同，现在各个管理层面与农民的感情距离拉大了。有些地方存在重对上、轻对下，把政绩功利化，奉行一切唯上是从的为官之道，想问题、作决策、办事情，不是从农民群众利益和客观实际出发，而是“不怕农民群众不满意，就怕上级领导不注意”，不谋做事，只图“做秀”，不求实绩，只求“造势”，没有把应有的资金与工作精力放在农民增收这一头。

二、农民增收是党和政府的重要工作

习近平总书记2016年在安徽凤阳小岗村农村改革座谈会上强调，中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富。要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，加大推进新形势下农村改革力度，加强城乡统筹，全面落实强农惠农富农政策，促进农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业。这次的《意见》指出，增加农民收入是“三农”工作的中心任务，事关农民安居乐业和农村和谐稳定，事关巩固党在农村的执政基础，事关全面小康目标的实现和经济社会发展全局。

以长远眼光看，农民增收有重大战略意义：

（一）中国共产党历来高度重视农民问题

农民问题，始终与无产阶级的历史使命紧密相联，是马克思主义理论的重要组成部分。恩格斯在《法德农民问题》中指出：在欧洲大陆“农民到处都是人口、生产和政治力量的非常重要的因素”。毛泽东在《国民革命与农民运动》中指出：农民问题是“中国革命的基本问题，农民的力量，是中国革命的主要力量。”邓小平说过：“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”江泽民讲过：“农业是国民经济的基础，农村稳定是整个社会稳定的基础。农民问题始终是我国革命、建设、改革的根本问题。”胡锦涛在党的十七大报告中指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”可见，在中国的革命和建设实践中，我党高度重视农民问题，高度认识农民的地位与作用，把马克思主义关于农民问题的基本原理同中国农民问题具体实际相结合，使其中国化、民族化，已经形成了中国化的马克思主义农民观。可以说，如果我们在新时期处理农民问题失当，必将动摇我们党的执政地位。

（二）农民增收体现我党的发展新理念

我们党的新发展理念在强调坚持以经济建设为中心和坚持以人为本的基础上，第一次明确提出了以人民为中心的发展思想。创新、协调、绿色、开放、共享五大发展，每一个都贯穿着以人民为中心的发展思想，彰显了人民至上的价值取向。在“四个全面”的战略布局中，全面建成小康社会是我们的战略目标。中国特色社会主义的制度优越性，归根结底要体现为国家综合实力不断增强和人民生活较快改善。例如，创新发展的最终主体是人民，当然包括占人口大多数的农民，目的是提供更好的产品和服务，满足人民物质和精神文化需求；协调发展强调正确处理发展中的重大关系，包括城乡之间、农村不同区域之间的农民享有更加公平的发展机会和生活条件；绿色发展体现人民对美好生活的追求，尤其强调“三农”要为全国人民提供更好的生态环境和更多的优质生态农产品。重视农民增收，体现我们党全心全意为人民服务的根本宗旨，也是解决发展为了谁、发展依靠谁、发展成果由谁享有这个根本问题。

（三）农业增效农民增收关系国计民生

1994年，美国学者莱斯特·布朗（Lester Brown）写了一篇文章《谁来养活中国？》，声称中国必将出现粮食短缺，进而造成世界性的粮食危机。在这篇文章被定性为“中国威胁论”而遭受猛烈批判时，有人不断重复“我们可以用只占全世界7%的耕地，养活22%的人口”。但是良药苦口利于行，不少人始终觉得布朗的警告是有道理的，在我们很多同志不重视农业增效农民增收的时候，也许就是他的预言即将成真的时候。农业是人类的衣食之源、生存之本，是国民经济中最基本的物质生产部门，其发展状况直接影响着、左右着国民经济全局的发展。我国人均耕地只有世界平均水平的三分之一，人均淡水只有世界平均水平的四分之一，人均草原面积也只有世界平均水平的二分之一。但现实表明，我国不仅仅是资源的短缺，而且对农业资源保护极其不利，不少与农业农民冲突的项目，几乎没有征求过老百姓意见，以亿亩计的城郊和交通便利地区的优质农田被损毁和污染，部分农民失去了基本生产资料，农民的经营收入不断下降，农业产业萎缩及农产品质次、成本高，致使不少农产品只能靠大量进口，或者说为了维持一些农产品（包括畜牧水产等）产量而过分地依靠化肥农药以及生长激素。

（四）农民增收和安居乐业关乎社会稳定

从社会角度看，“民以食为天”。农业是社会安定的基础，农业产业的繁荣取决于农业劳动者的动能。只有农民增收安居乐业，生产积极性高涨，农业才能真正成为安定天下的产业。所谓的以工业思路发展农业，没有农民也能有吃有穿的说法，只能成为“国际笑话”。从政治角度看，我国的自立能力相当程度上取决于农业的发展。如果农副产品不能保持自给，过多依赖进口，农业科研的核心成果、种源种业行业及主要农业生产资料也掌握到外人手里，必将受制于人。一旦国际政局变化，势必陷入被动，甚至危及国家安全。从农村现实看，我们必须充分认识到农村社会矛盾确实存有激化的种种可能性，如城市建设用地及农民对土地核心资源要素价值的认识水平与维护力度的提高，对土地征用补偿及失地农民安置的不满，人口大量流动的不稳定性，社会保障及民生事业滞后性，农村人均收入水平与生活质量的低下，农村干群关系的紧张或所谓的干群“油水”关系，一些农村邪教活动的入侵，个别地区乡村恶势力(地痞、流氓、村霸)等横行乡里等等。

三、齐心合力实现农民持续增收

习近平总书记强调，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。这次的《意见》提出，到2020年农民收入增长支持政策体系进一步完善，确保实现农民人均收入比2010年翻一番的目标。

除去物价增长的价格因素，只有全党全国上下齐心合力，才能真正实现农民持续增收。

（一）必须强调党委的牵头作用

习近平总书记2016年在小岗村农村改革座谈会上强调，党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。他说：“各级党委要加强对‘三农’工作的领导，各级领导干部要多到农村走一走、多到农民家里看一看，了解农民诉求和期盼，化解农村社会矛盾，真心实意帮助农民解决生产生活中的实际问题，做广大农民贴心人。要把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。”党和政府应该强化调研，适时推出类似2006年在全国范围内取消农业税的重大政策，如考虑出台较高水平的农业生态财政补偿等“真金白银”政策。应明确各地区党委一把手责任，强化党委和政府“三农”工作领导体系，使其有责、有权、有资金，按照职能分工，强化协同配合。要加大工作力度，结合当地实际进一步拓宽农民增收渠道，按照长期目标实施滚动计划，不断完善具体政策措施，以高度的责任意识和紧迫意识，确保各项政策措施落到实处。要选好配强乡镇、村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设，精准选派第一书记和驻村工作队，充分发挥他们在促进农民增收中的作用。

（二）必须转变农民收入增长机制

由于我国城镇普通居民的收入也相对较低，因此要以大局意识同步考虑城镇居民与农民增收问题。就宏观而言，重视我国城乡居民收入增长速度的机制，必须向重视城乡居民收入分配的机制转变。20世纪80年代中期以后，相当长一段时期内，我国城乡居民的收入增长速度一直低于GDP的增长。近几年劳动力供求关系发生变化，劳动工资的平均水平，特别是初级劳动力市场的平均工资水平在快速增长。但是，收入差距过大，有效激励不足，分配不合理不公平现象比较突出，中等收入者比例较低等现象始终存在，到2020年实现橄榄型分配格局任务艰巨。虽然会触动一些刚性利益格局，但调整国民收入分配结构势在必行。建议除国防、外交等特殊领域外，实施政府预算内外收入全面公开，较大程度上实施民主监督，所有收入尽量向民生倾斜，处理好投资回报与劳动回报的关系，建立与完善农业生态保护财政补偿机制、农产品价格保护机制和农业科技创新扶持机制等。

（三）必须摸清新时期“三农”家底

实现农民持续增收，就必须及时准确地掌握“三农”的新情况。农业农民和农村统计工作涉及对象众多、居住分散、流动频繁，同时面临大量农民工外出务工、公民和企业更加注重保护隐私和商业秘密等调查难题，因此争取广大统计对象的理解、支持与配合是成功的关键。要增加抽样调查样本数量，完善农民收入调查方法，及时采纳先进技术手段，提高统计调查的基础数据质量。例如，近期的第三次全国农业普查改变了以往主要入户调查方法，采取了统计和抽样调查相结合的方式，在手段上采取了具有可视化、定位准确、直观性强特点的遥感测量技术以及手持智能数据采集终端，利用互联网对普查数据进行联网直报，有望大幅提升普查的工作效率、数据质量和服务水平。各级党委政府应该经常深入基层的农民群众之中，了解农民群众心愿，掌握第一手的农民增收有关情况。

（四）必须贯彻城乡一体化协同发展

衡量农民收入是否实现快速增长，一般有两个参照：一看农民收入增速是否超过同期GDP的增速，二看农民收入增速是否超过城镇居民收入增速。“十二五”期间，农民收入年均增长超过10%，增幅连续多年高于城镇居民收入增幅、高于同期GDP增速。城乡居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2015年的2.73∶1，连续6年缩小，连续2年都在“3”以内，这是自2001年以来最低的城乡收入比。我国城乡之间发展不平衡，是全面建成小康社会、实现社会和谐稳定绕不过去的症结。多年来，数以亿计的青壮年农民宁愿在城里“蜗居”，也不愿意回到故土田园，这与农村公共服务和公共产品严重缺失密切相关。必须改变国民收入分配不利于农业和农民的格局，塑造新型的农业与国民经济的关系，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制，使国民收入分配对农业和农民多一点公平性（尚远远谈不上什么“倾斜”）。应贯彻城乡一体化思路，通过启动农村道路交通基础设施、教育、卫生医疗和文化设施等公共工程政策，增加对农村的投资，改善农民的生产和生活条件，为农民增收创造良好的环境条件。

（五）必须系统考虑农民增收的内部结构

统计中的农民收入构成有经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入等4个部分。从目前农村生产经营方式的角度，农村居民的主要收入来源有5部分：一是家庭农业生产经营收入，是实行家庭承包制后农民取得收入的最主要方式，也是最稳定的方式。二是家庭在乡从事非农经营收入，主要包括农民在家庭农业经营之外进行的诸如工业、商业等第二、第三产业收入。三是外出务工收入，这种工资性收入已成为农民获得农业收入以外收入的新选择。四是集体经济收入，曾是改革开放后乡镇企业等集体经济刚刚兴起时农民的重要增收来源。五是其他各种收入，包括来自于各种财产投资性的收入、政府财政或支农政策的转移性收入、租赁变卖财产收入、亲友赠送等各种收入。在今后的实践中，重点要推动完善农产品价格形成机制，以粮食主产区和种粮农民为重点，农业提质增效强基础；农村改革赋权增活力，激活农村沉睡资产，增加农民财产性收入；支持农民创业创新，增加农民经营性和工资性收入；推进农业补贴政策转型，增加农民转移性收入；推进农业补贴政策转型，增加农民转移性收入；创新农业保险产品，增强农民收入的抗风险性。同时，应高度重视弱势农民疾苦，健全困难群体收入保障机制。以减贫结果为导向，实施精准扶贫战略，保证让5500多万贫困人口同步迈入全面小康社会。

（六）必须加强民主监督考核和奖惩

建议目前对农民增收目标和阶段任务的监督考核及奖惩应注重两个方面：一是对贯彻一系列支撑农民增收的政策措施，有一个整体性的监督考核方案。如国家发展改革委2016年11月出台《全国农村经济发展“十三五”规划》，农业部出台《全国农产品加工业与农村一、二、三产业融合发展规划（2016―2020年）》等等，对农民增收都有很重要的促进作用，应该系统学习、认识与落实。二是在农民增收工作中，让农民群众充分发挥主人翁作用。在党委政府考核及奖惩工作中，有农民的知情权、监督权和发言权，让他们及时表达农民增收的政策措施好不好、工作满意不满意，从而更好地调动广大农民的积极性、主动性和创造性，必将对建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会、实现中国特色社会主义现代化、开创社会主义建设新局面起着至关重要的作用。□

（作者单位：上海市农村经济学会）