我国适航协议的特征分析及典型案例剖析

鲍梦瑶 高德水 宋严严 吕 忠

民用航空产业具有高度的国际化特征，为促进全世界民用航空安全、有序的发展，1944年成立了国际民航组织（ICAO）并作为国际法的主体制定国际航空标准和条例。截止到2017年4月，已有192个国家获得国际民航组织缔约国资格，从而共同制订统一的标准。

对于拥有航空工业和/或运输业的成员国，无论其技术水平的高低，都不可避免的存在跨国技术协作、民用航空产品进出口需求。其中，《国际民用航空公约》第八十三条指出，当在一缔约国登记的航空器由在另一缔约国有主要营业所或没有此种营业地而有永久居所的经营人根据租用、包用或互换航空器的协议或者任何其他类似协议经营时，登记国可以与该另一国通过协议，将公约第十二条、第三十条、第三十一条和第三十二条第一款赋予登记国对该航空器的职责和义务转移至该另一国；同时登记国应被解除对已转移的职责和义务的责任。因此，在适航审定领域，现阶段民用航空产品的进出口通常是一国通过与其他国家或当局达成相应的“协议”来界定并满足上述需求。

但是，由于国际民航组织现行的规章体系是建立在航空器登记国变更并不频繁，且商用航空器使用周期的适航性监管多由单一管辖国负责的时期，而实际由于近十几年多国间航空产品跨境转移业务快速发展，合作范围和模式层出不穷（如：全新/使用过航空器的引进和/或退租；航空产品设计、生产管辖国分离；跨境供应商合作等），鉴于国际民航组织现行的规章体系未给出“协议”的明确的定义及其具体要求，所以现阶段各缔约国的做法并不统一。

目前，在我国当前的民航规章和指导性文件体系下，适航审定领域涉及适航协议制定的指导文件仅有1994年1月24日生效的AC-00-01《双边适航协议及民用航空适航技术合作谅解备忘录的制定程序和协议汇编》。同时，由于颁发时中国民航与外国民航当局在适航领域尚未形成固定机制，该咨询通告仅给出适航协议的一般制定程序，尚不能覆盖中国民航与外国民航当局的所有适航合作模式。另一方面，鉴于近年来我国民航运输从依赖进口机型逐步向自主研发转变（例如，ARJ21、C919），部分机型出口到多个国家并投入航线运营（如：MA60、Y12），随着国际适航合作的不断扩展，该咨询通告中部分内容已不能完全适用，难以直接指导适航协议的制定和执行工作。

本文对现阶段我国适航协议的相关要求、类型及形式、现状分析、及可能的注意事项进行阐述和剖析，旨在帮助适航协议相关工作人员理解其内涵并顺畅完成适航协议相关工作，提高工作效率、节约时间和人力成本。

1 我国适航协议的相关要求及解读

“适航协议”通常是由两国政府代表签署或通过交换外交照会、或由两国民航当局或归口管理的民航当局签署并生效的航空领域执行协定或协议，旨在适航领域确定合作关系和工作内容（如：双边适航协议、技术安排等）。

根据CCAR-21-R3《民用航空产品和零部件合格审定规定》中第21.29条“型号认可证或补充型号认可证的颁发”的规定：“进口民用航空产品应当取得局方颁发的型号认可证或者补充型号认可证。出口国适航当局颁发的型号合格证或补充型号合格证持有人可以申请型号认可证或者补充型号认可证。颁发型号认可证或者补充型号认可证之前，民航总局适航部门应当确认中国与该民用航空产品的出口国已经签署民用航空产品进口和出口的适航协议、备忘录或技术性协议”。

此外，根据CCAR-21-R3第21.319条“进口材料、零部件、机载设备的设计批准认可”的规定：“首次单独进口的民用航空器上的重要材料、零部件或机载设备，应当取得局方颁发的设计批准认可证；中国未与出口国签署民用航空产品进口和出口适航协议或者备忘录的，局方不予颁发设计批准认可证”。

从上述规定可以得出我国适航协议的3个特征：

● 适航协议是我国作为进口国/认可当局进口外国民用航空产品和零部件的前提之一。即我国审定局方在颁发设计批准认可证之前，通常需与出口国签署适航协议，以约定在协议范围内给予对方作为出口国当局所做的合格审定以同样的认可，并最大化地利用出口国/审定当局的合格审定系统来确保进口国/认可当局的适航标准得以满足。

● 在实际工作中，适航协议的类型呈现多样化特征，即针对不同的出口国/审定当局，由于适航协议涉及范围和签订方式尚未统一及标准化，故存在不同。例如，中国民用航空局和加拿大交通部于2016年签署《中国民用航空局与加拿大交通运输部关于民用航空产品设计批准，生产批准，出口适航批准和证后设计批准活动双边航空技术安排》，中国民用航空局和欧洲航空安全局于2010年签署《EC175/Z15项目审定的工作安排》。而针对同一出口国/审定当局，适航协议可依据实际情况签署单份或多份不同类型的适航协议。例如，中国和美国通过交换照会于1991年签署《双边适航协议》，1995年签署《实施程序细则》。

● 双方当局仅基于已签署并生效的适航协议对在协议范围内涉及的活动进行支持。若我国与某出口国当局的适航协议中仅涉及针对双方特定技术标准规定（TSO）设备的约定，则该协议不覆盖型号、不能直接对某首次引进的飞机型号直接进行认可活动。需要注意，适航协议的范围并不仅局限于设计批准活动，还可能涉及设计更改批准、生产批准、出口适航批准和/或持续适航支持活动。

2 我国适航协议的主要类型及形式

根据中国民航适航法规文件（2016版）和AC-00-01，我国现阶段与各个国家及地区已签署的相关适航协议，按其类型和形式可分为：

协议类型，包括但不限于：

● 谅解备忘录（MOU）；

● 双边适航协议（BAA）/双边航空安全协议（BASA）；

● 实施程序细则（SIP）/适航实施程序（IPA）/技术实施程序（TIP）；

● 技术安排（TA）/工作安排（WA）/特殊安排（SA）/监控协议（AS）。

协议形式，包括：

● 单向；

● 双向；

“单向”是指协议约定某一签署国/当局的民用航空产品或零部件进口/出口的适航审定。需要指出：尽管在协议中可能约定了双方之间的技术合作与交流，但如果只涉及到某一签署国/当局的民用航空产品或零部件活动则可被分类为“单向”。例如，中国民用航空局与津巴布韦民用航空局于2004年签署《中国民用航空总局同津巴布韦民航局关于MA60飞机交付至津巴布韦持续适航监控谅解备忘录》，其是双方对中国作为设计国/制造国设计/生产的MA60飞机交付至津巴布韦在持续适航方面合作的约定。

“双向”是指协议有助于两个签署国/当局之间进口/出口的民用航空产品和零部件的相互适航审定。例如，中国民用航空局和欧洲航空安全局于2010年签署《中华人民共和国中国民用航空局和欧洲航空安全局关于ETSO和CTSO件的工作安排》，约定了双方对持有中国民用航空局颁发的技术标准规定项目批准书（CTSOA）的件和持有欧洲航空安全局颁发的技术标准规定项目批准书（ETSOA）的件的相互适航审定的协议。

3 我国适航协议的概况

根据中国民航适航法规文件（2016版），与中国签署并生效“适航协议”的国家/地区共有30个，并签订了224份适航协议。基于第2节给出的主要协议分类和形式，现阶段已与我国签署并生效的“适航协议”各类型或形式的适航协议的所占比例，如图1和图2所示。

从图中可以看出，对于协议MOU、TA、WA均存在双向或单向形式；对于协议BAA、BASA和SIP模式比较固定为双向形式。现阶段与我国签署并生效的适航协议多为针对特定事项的TA/WA类型（例如，某型号或补充型号审定认可活动），单向协议远多于双向协议，这与国内航空公司运营的航空器长期依赖于进口机型有关。

在此基础上分析发现，现阶段如果适航协议为双向形式，且协议范围涉及设计批准活动、设计更改批准、生产批准、出口适航批准和/或持续适航支持活动时，通常在建立适航协议之前，双方当局会进行“体系评估”，其是一种综合性的评估，可能持续几个月甚至若干年，从而对彼此当局的管理体系、文件体系、审定能力、监管能力和技术水平等进行文件和/或现场审查以确保充分等效的评估。反之，如果适航协议为单向形式且协议范围针对某特定事项时，则通常未进行“体系评估”。

4 我国典型适航协议案例分析

随着民用航空产业的发展，国际适航合作的范围、内容和形式也不断地发展变化。实际工作中发现，因单向适航协议主要针对特定事项的工作安排（例如，某型号或补充型号审定认可活动、某外国当局主审型号在华制造），故在进出口活动中相关人员对单向适航协议运用较为清晰，而因双向适航协议涉及范围广（例如，设计、生产、出口适航和/或持续适航），相关人员对双向适航协议的运用易理解不清。因此，本小节以典型的中美、中加、中俄适航协议案例为例，对 “双向”适航协议的涉及范围和注意事项进行解读，以帮助相关人员对协议本身的理解和运用。

4.1 中美适航协议案例

我国与美国签署的适航协议包括：中华人民共和国民用航空局与美利坚合众国运输部联邦航空局民用航空技术合作协议备忘录（MOU）、双边适航协议（BAA）/ 实施程序细则（SIP）、中华人民共和国政府与美利坚合众国政府促进航空安全的协议（BASA）。

根据上述文件，中美双边范围包括：

按照中美BAA，规定对于双方互认的民用航空产品型号，设计批准范围仅限于出口国民用适航当局作为基本型号审定当局颁发的批准。

按照中美BAA与SIP，双方互认的民航产品及零部件范围包括：

中国民用航空局（CAAC）认可美国联邦航空局（FAA）作为出口国当局：

● 为航空器颁发的出口适航证；

● 为航空器发动机及螺旋桨颁发的出口适航批准标签；

● 为设备、零件及材料颁发的出口适航批准标签。

FAA认可CAAC作为出口国当局：

● 为中国设计和制造的小飞机（最大合格审定起飞重量为12500磅或以下）和通勤类飞机（乘客为19人或以下而且最大合格审定起飞重量为19000磅或以下）颁发的出口适航证；

● 为列于SIP附录A中的TSO类设备颁发的出口适航批准标签（例如，航空轮胎、救生衣、集装箱、旋翼类、运输类、正常类、实用类飞机座椅系统等）；

● 为那些由美国型号合格证持有人或FAA TSO设计批准函持有人在中国设计和制造的更换件及改装件颁发的出口适航批准（注：实施签约协议的条款将由双方在将来共同制定）；

● 对与持有FAA型号设计批准的美国制造人签有协议的中国制造人生产产品的适航审定。

中美适航协议，其特点包括：

● 由于现行有效的BASA下尚未签署IPA，故仍需同时使用BAA和SIP。

● 中美BAA和SIP中不涉及第3国/当局条款（例如，不涉及从美国进口第3国作为基本型号审定当局的航空器的条款）；未明确对型号合格证持有人以外的申请人所进行的型号设计更改（如：补充型号审定、超手册修理）的批准或互认；未明确型号认可后，该型号合格证被暂停或吊销时的处理等。

● FAA和CAAC互认范围有限且存在差异[9]，现阶段可通过修订SIP来拓展现有双边范围。

4.2 中加适航协议案例

我国与加拿大签署的适航协议有105份，涉及《中华人民共和国民用航空总局和加拿大运输部关于民用航空安全技术合作谅解备忘录》、《中国民用航空局与加拿大交通运输部关于民用航空产品设计批准，生产批准，出口适航批准和证后设计批准活动双边航空技术安排》和若干特定型号/补充型号等事项的技术协议。

根据上述文件，以设计批准认可为例，双方民航产品及零部件的适航审定合作范围包括：

4.2.1 TCCA对CAAC设计批准的认可

作为CAAC的设计批准持有人，中国申请人可以向加拿大运输部民用航空局（TCCA）申请相应设计批准，包括：型号合格证（TC）、补充型号合格证（STC）、加拿大技术标准规定（CANTSO）设计批准、零部件设计批准（PDA）或修理设计批准（RDA）。此外，CAAC型号设计批准（TDA）持有人可以申请TCCA TC；CAAC改装设计批准书（MDA）持有人可以申请TCCA STC；CAAC零部件制造人批准书（PMA）持有人可以申请TCCA PDA；为修理设计批准的CAAC STC/MDA持有人可以申请TCCA RDA。

4.2.2 CAAC对TCCA设计批准的认可

作为TCCA的设计批准持有人，加拿大申请人可以向CAAC申请相应设计批准，包括：型号认可证（VTC）、补充型号认可证（VSTC）、设计批准认可证（VDA）（对应TCCA CAN-TSO设计批准）、TCCA PDA持有人可以申请CAAC VDA。此外，为修理设计批准的TCCA RDA持有人可以申请CAAC VSTC。

中加适航协议，其特点包括：

● 在2009年12月之前，TCCA通过颁发设备型号合格证（AP-TC）批准设备的设计，其审定基础是采用FAA技术标准规定（TSO）或通过颁发适航专用条件确定的标准；这些AP-TC不包括安装批准，AP-TC可通过CAAC 认可程序以VDA的方式获得认可。

● CAN-TSO和PDA仅是设计批准。相关的设备或零件的生产需按照CAR(加拿大航空规章)第561条的要求获得局方颁发的制造许可证。

4.3 中俄适航协议案例

我国与俄罗斯签署的适航协议有9份，涉及《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于促进航空安全的协议》、《中国和俄罗斯局方之间设计批准、生产活动、出口适航批准、设计批准证后活动和技术协助的实施程序》和若干特定型号/补充型号等事项的技术协议。根据上述文件，双方互认民航产品及零部件的范围，如表1和表2所示：

表1 允许进口到中国的俄罗斯联邦（设计国）的产品、设备和零部件，及相关俄罗斯州际航空委员会（IAC）批准一览表

5 适航协议小结

从我国已签署并生效的适航协议现状以及相关的政策和经验来看，我国现行的适航协议特点为：形式多样且较为灵活，签署了大量基于“事项”且多为“单向”的技术安排或工作安排，少量经双方“体系评估”后签署的“双向”协议。而从具体适航协议案例剖析来看，尽管我国现阶段签署的适航协议涉及的国家和份数很多，但也暴露出一些问题。

AC-00-01仅给出适航协议中谅解备忘录的一般制定程序，尚不能覆盖中国民航与外国民航当局的所有适航合作模式，故我国适航协议的种类和形式尚未统一和标准化。

表2 允许进口到俄罗斯的中华人民共和国（设计国）的产品、设备和零部件，及相关CAAC批准一览表

单向协议的适用范围针对某特定事项，即一事一议。这种形式的协议签署周期短，但局限性较大，可能需要频繁修订或不断签署新的协议，且对于我国局方监察员及国内用户而言，大量的技术安排/工作安排不利于其查询、掌握我国与其他国家的适航合作情况。

双向协议的适用范围涉及设计、生产、出口适航和持续适航，但在该协议范围内可能存在双方互认范围的不对等。这种形式的协议签署周期长，通常需经双方“体系评估”，而现阶段我国尚未建立签署适航协议明确的程序及评估要求，故尚未形成完善的对签署国民航当局及该国设计/制造人的评估机制和工作。

综上所述，在我国拓展国际适航合作的同时，建立我国与外国适航当局的完善的适航合作模式，统一适航协议相关标准、程序和指导文件，将有助于我国适航合作工作的开展，并逐步提升我国在国际适航领域的话语权和影响力。

[1] International Civil Aviation Organization. About ICAO [EB/OL]. (2017-05-18)[2016-07-10].https://www.icao.int/about-icao/Pages/default.aspx.

[2] International Civil Aviation Organization.Convention on International Civil Aviation - Doc 7300[EB/OL].(2017-05-18)[2010-12-03]. https://www.icao.int/about-icao/Pages/default.aspx.

[3] 陈诗麒. 国际民用航空器适航责任研究[D]. 上海：华东政法大学，2014.

[4] International Civil Aviation Organization. Crossborder Transferability Summary of Discussions:Report of ICAO/OPS/XBT Panel[R]. Canada:ICAO，2016.

[5] International Civil Aviation Organization. Crossborder Transferability Update on the Airworthiness Panel Activities: Report of ICAO/OPS/XBT Panel[R]. Canada: ICAO，2016.

[6] International Civil Aviation Organization. Crossborder Transferability Task Force Overview of the Issues and Current Practices Related to XBT:Report of ICAO/OPS/XBT Panel[R]. Canada:ICAO，2017.

[7] 中国民用航空局. AC-00-01双边适航协议及民用航空适航技术合作谅解备忘录的制定程序和协议汇编[G]. 1994.

[8] CCAR-21-R3民用航空产品和零部件合格审定规定[S].

[9] 王京玲. 保障航空安全促进行业发展—中国适航管理回顾[J].中国民用航空，2009，106（10）.