相关国家（地区）农地权利配置安排对我国“三权分置”制度设计的借鉴经验（上）

吴晓佳

相关国家（地区）农地权利配置安排对我国“三权分置”制度设计的借鉴经验（上）

吴晓佳

改革开放以来，我国农村实行土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本经营制度，与此相适应，农村土地承包法律政策体系也主要着眼于维护农村土地集体所有权和农户承包经营权。近些年，随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍，农村土地所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置已成必然。党的十八届五中全会提出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。从许多国家（地区）发展历程看，在工业化、城镇化快速发展时期，都致力于通过调整土地权属构造及内容，促进真正的农地经营者长期稳定地经营发展。特别是进入新世纪以来，很多国家的农地产权关系都经历了以归属为中心向以利用为中心的发展过程。在经济关系上，土地所有者和土地分开，只凭借所有权收取地租，经营者依靠土地获取收入；在立法方向上，改变了把土地归属放在首位的做法，注重资源有效利用和土地开发。这些经验，对于构造“三权分置”背景下的中国农地产权制度具有很大的启示意义。

一、英国的农地保有制度

英国的土地制度是从封建土地分封发展起来的，历经数百年的发展演变，逐步形成了逐级分享权利的格局，称为自由保有制度，这不仅是英国最有特色的法律制度之一，也是英美法系财产法的基础。通过土地分封形成了国王与贵族封臣分层的土地权利义务关系，受封者享有的权利统称为地产权。土地保有确认受封者持有土地的条件，不同受封者的保有条件在性质和法律地位方面各有不同。

土地所有权设置。1066年威廉一世征服英格兰以后，为了强化王权统治，将英格兰的所有土地收归己有，宣布国王是土地的唯一和最终所有者。同时，国王将部分土地分封给贵族，允许他们按照规定条件持有土地，也允许他们将土地再分封给他人，但并不是赋予他们土地所有权。到13世纪末期，地产权逐渐转化为一种独立的财产权，土地上的人身依附关系逐渐消灭。到14世纪中期，法律废除了贵族和骑士的土地保有权及相关的封建义务，所有土地保有人都直接承受于国王名下，最底层的农奴和佃农承担的一些封建义务逐渐转换为支付租金，贵族可以独自雇用劳动者。为适应经济发展和社会变革的需要，受封者与国王的关系日趋简化，土地保有人为国王提供某种服务更多地源于传统荣誉而不是义务，绝大部分土地持有人甚至没有意识到自己与国王之间的土地关系起源。同时，法律逐步简化土地保有形式，废除了多种土地保有形式及其附带义务。到1925年以后，法律只承认一种土地保有形式，即自由保有制度，土地持有人均看成是直接承租人，即被视为直接从国王那里取得并持有土地，但不承担向国王提供劳务等义务。

从直辖封臣到佃农逐级分享土地权利。贵族通过国王授权，享有土地的占有、使用、收益等权利，并且可以将土地再进一步分封给他人，但不享有土地所有权。获得土地的贵族通常并不耕种土地，而是再将土地分封给他人。受封者获得的土地权利不能大于贵族从国王那里得到的权利，他们同样不享有土地所有权，只能按照分封条件获得土地权利并承担一定的义务。受封者还可再将土地分封给他人。如此形成一个分封土地的金字塔，塔尖是唯一的土地所有者国王，下面是直接受封于国王的直辖封臣，最底层是农奴或者佃农，他们直接耕种土地，提供繁重的劳役或者其他义务，但经过层层分封，他们享有的土地权利是最小的。

保有制度下的权利设置。进入新世纪，土地权利分享可以说是英国土地制度的普遍现象和基本规律。特别是法律直接将租赁关系产生的租赁地产权，作为法定地产权形式之一加以保护，租期七年以上的租赁都实行依法登记。可以说，不同的人分享土地的不同权益已经成为英国土地所有权制度的常态，个别人享有土地全部权利的现象只是十分少见的例外。在法律上，土地都属于国王所有；事实上，赋予了主体对特定土地的占有、使用、收益和处分权利。同一块土地可以同时并存多个地产权，每个地产权的区别在于权利的内容与时限不同，权利强度有大有小，权利期限有长有短。农用土地的占有和使用主要是通过自由保有地产权的市场化收购和租赁等手段形成的。土地使用者拥有准所有权性质的自由保有地产权，是其顺利流转和形成土地规模经营的关键。与此同时，政府制定鼓励农场向大型化、规模化发展，1967年修订的《农业法》规定，政府提供合并小农场所需费用的50%，对愿意放弃经营的小农场主可以发2000英镑以下的补助金，或者每年发不超过275英镑的终身年金。

促进自营农场的发展。在土地保有制度实施的过程中，英国农业的主要经营形式是租佃制农场。进入20世纪以来，政府不断通过立法、财政补贴等方式，限制地主权利，发展自营农场，促进规模经营。1906年《农业持有地法》规定，地主不得干涉农场主如何使用租佃的土地；1941年《农业法》规定，农场主可获得终身租期；1976年又将租期延长到租地农场主死后的两代人；1986年在坚持赋予租地农场主终身租赁权和两代继承权的同时，对租金实行三年一次评估调整，防止租金过高。经过上百年的调整，在限制地主权利的同时，催生和发展了自营农场。目前，自营或者以自营为主的农场已占农场总数的84%，成为英国现代农业最基础的经营形式。农场的平均经营规模提高到70公顷，其中一半以上的耕地由经营规模超过120公顷的农场经营。

二、日本的农地权利设置

日本土地私有制度确立于明治时期，1868年明治新政府成立之后，对江户时代幕府、大名的私有领地予以公认，随后又允许土地买卖，标志着土地私有权的正式确立。为了稳定租佃关系，促进资本主义发展，1926年开始实施自耕农创设维持事业，通过资金扶持、政策引导等方式促进佃农转化为自耕农。1938年制定实施了《农地调整法》，采取一系列措施保护佃农的耕作权，组建了农地委员会，并将自耕农创设维持事业体系化。随后制定了自耕农主义的《农地法》，旨在保护耕作者的生产地位，对农地权利转让进行了最严厉的规制。

自耕农所有权。除一般私有产权应有的权利内容之外，日本最开始制定的《农地法》中一个重要的指导思想是对权利出让进行限制。一是农地所有权移动的许可及限制，例如只能在农户之间出售租赁；二是农地转为非农用地的许可及限制；三是租赁合同解约的许可及限制，例如租赁关系一旦确立，不得随意终止，还对地租的金额做出限制性规定；四是租种地的所有面积限制，例如如果农户以自有劳动力为主从事农业生产经营，允许拥有超过3公顷以上的农地，北海道的农户可拥有12公顷以上。农地改革和《农地法》的制定，促进了农地在农民之间的平均分配，维护了农村社会稳定但也造成了大量细碎小农的产生。

永佃权的设置。永佃权是指通过支付佃租，而在他人土地上耕作或牧畜的权利。日本《民法典》第二编“物权”第五章“永佃权”共规定了10个条文，主要涉及内容：永佃权的内容、土地使用权的限制、永佃权的让与和租赁、租赁规定的准用、佃租的减免、永佃权的放弃、细租的滞纳和破产宣告、习惯的效力、永佃权的存续期限、地上权规定的准用。永佃权的内容规定与所有权十分相近，存续期定为50年。永佃权属于排他性的物权，意为无论土地所有权者是否同意，永佃权的所有者都可以对土地进行自由处分。永佃权主要有三种权利：一是土地使用权。永佃人拥有在土地上进行耕种和畜牧的权利，不允许使土地产生难以恢复的永久性损害。二是处分权。永佃人在遵循最初契约要求的情况下，可以在权利存续期间内对永佃权进行转让。三是抵押权。

永佃权的佃耕费用与地上权对应的地租不同，无论收益高低，是否受到不可抗力的影响而遭受损失，永佃人都有支付佃耕费用的义务，不能进行减少或免除。当永佃人由于不可抗力的原因，连续3年内全无任何收益，或者5年以上收益少于佃耕费用时，可以选择放弃。而当永佃人连续2年欠缴佃耕费用时，土地所有权者方面可以要求解除永佃权。

不断调整所有权及使用权的权利设置内容。日本的农业政策一般5-10年进行一次调整。例如在1962年《改正农地法》中取消了农户或农业生产法人购买或租地最高面积和雇佣劳动力的限制；开设农地保有合理化促进事业，允许市町村的农地委员会提供土地中介服务；放宽农业生产法人的成立条件等。1970年再次修改《农地法》，放宽了土地租借期限和有关地租的规定。1982年又对《农地法》进行了第三次大修改，放宽了对农地租赁的限制；承认离农者有出租土地的权利；废除佃农土地转买等权利；提高农户占地最高限额；取消了地租最高限额。2009年，《农地法》被进一步修改，对于企业通过土地租赁，参与农业生产的行为，实行“原则自由化”，企业只要满足一定条件后，可以在任何地方租赁农地，参与农业生产经营。同时，又通过制定实施认定农业者制度、农地保有合理化制度、农民退休年金制度等一系列配套制度，促进农地有序流向具有活力及竞争力的个人或组织。要求转入农地的农户或组织必须具备农业生产能力（拥有一定的农业机械和一定的农业劳动力等）；必须保证一定的农业劳动时间（原则上150天以上）；流转后农地总面积应达到一定的标准（北海道2公顷，其他地区0.5公顷）。2012年《农地法》规定，在限制将耕地用于其他用途的同时，促进有效利用耕地的耕作者获得相应的权利，稳定耕作者的地位。近60%的地区根据当地情况单独设定了获得耕地权利的面积条件（不高于0.4公顷）。2015年《农地法》修订，进一步降低了农业生产法人的劳动时间等限制条件，旨在扩大经营农地的对象范围。

三、德国的用益权及地上权制度

德国除了规定土地所有权以外，还规定了土地的用益权和地上权。法律不允许用益权转让，但是允许转让用益权的行使权。这样，耕种土地所有者的土地并取得土地产出物的权利，成为用益权的一种基本类型。

地上权。地上权是指建立在他人土地上的具有物权性质但是有时间限制的使用权。德国民法规定的地上权的内涵和外延是不断丰富发展的。地上权人对土地的利用，不仅可以利用土地表面，而且可以利用土地上的空间和地下，从而使地上权人对他人土地的利用向立体化方向发展。地上权人对在他人土地上建造的工作物拥有完整的所有权。在地上权受到妨害或者有被妨害的危险时，地上权人可以准用基于所有人的请求权而受到保护。

次地上权。次地上权也称下级地上权，即以地上权为本权再次设立的地上权，就是在地上权设定之后，地上权人还可以与第三人达成协议，在自己支配的不动产上设立次地上权。次地上权的设立条件与地上权完全一样，但是，该权利只是建立在地上权人支配的权利基础之上，次地上权人根据其权利，支配地上权人支配范围内指定土地的地表或者地下空间，或者仅仅只是支配不连接土地地表的上层空间或下层空间。次地上权是随着人口不断增长而出现的，因为人口增长，迫使人们对土地的利用必须向脱离土地地面的空间上下发展；同时，随着技术进步，人们也能够达到这些目的。德国法律规定，用益权只能由权利人个人享有，不能由权利人之外的任何人享有，不得让与和继承，并随权利人的死亡而消灭。但法律却允许他人为权利人行使用益权，即转让用益权的行使权，如由权利人委托的人为权利人取得物的孳息等，并不是将用益权移转给他人。因用益权不可以转让和继承，故也就不能设置抵押或者承受其他负担。因此，德国用益权法律制度规定，用益权不得让与和继承，也不得抵押，但可转让用益权的行使权。德国用益权流转只有用益权的行使权转让，用益权不具有流转性。

促进土地规模经营。（1）通过健全的法律法规，成功实现土地流转整合。《农业法》确定了农民的土地权归农民，可以自由交易。家庭农场通过购买、租用原土地所有者的土地，实现了家庭农场经营规模的扩大。《土地交易法》规范了买卖双方的土地交易行为，对出让可能导致土地的分散化或细碎化、出让价格与土地价值明显不符或者改变农业用途的土地，不准出让。《土地整理法》保证了不同所有者的农地可以进行互换、重新登记，并加以平整改造，使土地连成一片。这些举措加速了德国“农转非农”的进程，进一步推动了规模化和机械化。

（2）鼓励土地合并经营、调整农业结构，提高农业竞争力。在统一之前，德国原本的农场经营的市场竞争力一直处于薄弱状况。德国政府为了扩大经营规模，大幅提高农业生产效率，提出“改善农业结构”的一揽子法律政策，明确规定了村镇规划、自然保护区建设和生态环境改善等多方面的内容。政府还利用经济手段来减少土地资源无效配置，促进土地使用权的转让，适度发展农场规模，提高土地利用率，提高了德国农业生产率。

（3）健全的农业经营制度，保证了家庭农场的规模化经营。德国的支农、惠农政策，提高了家庭农场从事农业生产的积极性；市场与政府的合理分工，保证了农业市场的健康发展；职业教育培育了新型家庭农场的劳动者；“合作社联盟、农民联合会、农业联合会和农业协会”四位一体的农业社会化服务体系是德国农业经营体系的重要支撑。各种服务组织的有效运行和协同创新，实现了农产品生产、加工、销售、服务的一体化。

在通过法律完善次地上权权能的同时，1955年德国政府制定了《农业法》，目的是促进土地的自由流动，扩大农场规模，使原本规模很小、没有生命力的小农场转变为拥有10-20公顷或规模更大的“富有生命力的农场”。在制定、实施法律法规的同时，德国政府还利用信贷、补贴等经济手段来调整土地结构。政府规定，凡出售土地的农民可获得奖金或贷款；凡土地出租超过12年的，每公顷租地可获奖金500马克。

四、法国的农地集中政策

一直到20世纪中期，法国仍是小农分散经营和手工耕作技术占主要地位，在农业规模化、产业化、社会化、现代化的道路上，远远落后于欧美其他发达国家。从20世纪50年代起，法国政府开始注重土地规模效益，防止土地不断细碎，采取了一系列举措。

对所有权转移的限制。为了防止农场规模在继承中越分越小，规定农场继承权只能移交给农场主的配偶或有继承权的比较适合继承农场的某一个子女，别的子女只能得到一笔继承金或补偿金。为了避免小地块经营的低效益性和无效益性，还干脆规定不允许小于一定面积的农场经营。

对用益物权的确立。法国通过优先购买权和地租控制等手段，赋予租赁土地经营者较好的待遇，希望他们能在租赁的土地上进行稳定且长期的生产性投资。租赁者享受了与土地所有者几乎相等的权利，大大鼓励了通过租赁形成规模经营，实现了更大规模经营的农业生产。从战后1945年到2010年间，法国租赁经营的农地面积比例从45%上升到了77%。在法国面积最小的四分之一农场中，土地所有者直接经营比例达到79%；而在面积最大的四分之一农场中，土地所有者直接经营比例只有34%。

促进规模经营发展的配套措施。第一，建立政府主导的农地流转中介，调控农地向规模化的方向流转。制定颁布了《农业指导法》，成立了“土地整治与农村安置公司”，专门负责收购小片农地，转卖给大农场主。该公司被赋予优先购买权，并以政府担保的较高价格购买农户的土地，农户的利益不至受损。第二，实行刺激土地转入的经济激励。对转入土地者发放财政补贴，面积越大补助越高。对大量转入土地达到国家规定的中等农场、大农场标准者，给予免费登记和优惠的信贷政策。几十年来，农场总数不断减少，平均规模不断扩大。到2010年时，20公顷以下的小农场已不足半数，接近四成的农场都是面积在50公顷以上的大农场，而且面积在100公顷以上的大型农场增长速度最快。第三，设立放弃农地生产的替代性收入补助。为鼓励老人让出土地，在1962年通过了《农业指导法补充法案》，规定65岁以上的农民如果放弃农业经营可以获得高额补助。20世纪70年代，又设立“非退休金的社会福利补助基金”，将这一补助范围扩大到55—65岁即将退休的农民，如果这一年龄段的农民放弃农地经营，每年可以领取一笔数额相当可观的“非退休者补助金”。第四，开展土地归并行动。该项运动通过改造农村道路网、平整斜坡和沟壑，甚至改变径流等方式在很大程度上改变了法国农村的面貌，并促进了土地集中。（未完待续）

（作者单位：农业部经管司）