美丽乡村示范村建设的若干思考

■刘 炜

美丽乡村示范村建设的若干思考

■刘 炜

上海市于2014年启动美丽乡村建设工作，每年评定15个左右的市级美丽乡村示范村。2014年以来，共累计评定市级示范村45个，示范村作为全市美丽乡村建设的先行者，在乡村生态建设、产业发展和人文培育中做出了积极的贡献，引领并带动了面上工作。

一、上海市美丽乡村示范村建设的背景

2013年农业部在全国开展了“美丽乡村”创建活动，并制定了《“美丽乡村”创建目标体系》，从产业发展、生活舒适、民生和谐、文化传承、支撑保障五个方面对美丽乡村创建工作设定了20项具体目标。同年，全国第一次改善农村人居环境会议召开，拉开了全国开展美丽乡村建设的序幕。2014年，市政府办公厅转发了市农委、市财政局《关于本市推进美丽乡村建设工作的意见》，围绕建设美丽中国、生态文明的总体要求，按照“规划先行、分步实施，因地制宜、分类指导，整合资源、聚焦政策，以民为本、体现特色”的思路，大力推进本市美丽乡村建设工作，努力在城乡统筹和新农村建设方面走在全国前列。

为深入推进美丽乡村建设工作，市政府成立了以分管副市长为组长，15个委办局为成员的上海市美丽乡村建设工作领导小组，并先后下发《本市推进美丽乡村建设工作的意见》、《上海市美丽乡村建设导则（试行）》等文件，依据《导则》，从 2014年至2020年，每年将评定15个左右的宜居、宜业、宜游的美丽乡村示范村，累计形成100个左右的市级美丽乡村示范村，引领和带动全市美丽乡村建设，促进农村人居环境的持续改善和村民素质的整体提升。

二、市美丽乡村示范村评定目标、内容和主要程序

（一）评定目标

美丽乡村示范村建设以行政村为单位，在保障农民基本生产生活条件、优化农村人居环境的基础上，按照“美在生态、富在产业、根在文化”的主线，进一步提升农村生态品质，促进农村产业发展，弘扬优秀传统文化，培育乡风文明，因地制宜地形成不同类型、不同特点、不同发展水平的建设模式，以及改革创新、产业发展、生态建设、文化传承等方面的先进经验，探索构建与资源环境相协调的农村生产生活方式，体现美丽乡村的地方特色，引领和带动面上美丽乡村建设工作，提升本市美丽乡村建设水平。

（二）示范村评定主要内容

市级美丽乡村示范村评定主要按照《上海市美丽乡村建设导则（试行）》的相关要求和标准，包括八个方面的内容：

1.村庄规划。要求编制较为科学详细的村庄规划，并以规划为指导制定美丽乡村建设方案科学合理布局农村生态、生产和生活空间，引导和促进农村产业发展，传承历史文化，保护生态环境，保持乡村风貌协调自然和谐，有序推进村庄建设。

2.基础设施。要求村庄内部路网、桥梁布局合理，无安全隐患，有必要的道路照明设施。村内建有集约化的供水管网，实现污水纳管和雨污水分离处置，同时配备必要的农村环卫设施，以及能够基本满足通信及相关信息化应用的信息化基础设施。

3.生态环境。要求村庄自然生态环境优美，乡村田园风貌保持完好，村内无污染工业企业，森林覆盖率高于所在区农村地区平均水平。村容环境整洁有序，废弃物能够生态循环利用。宅前屋后整洁，无不规范的畜禽养殖场（户）。村内河道水系通畅，河岸整洁美观。

4.产业发展。要求村庄的现代农业生产水平较高，发展高品质、规模化、特色鲜明的农业旅游项目，培育和发展新型农业经营主体，实现减量化、再利用、资源化的农业生产方式、环境友好型的新兴产业。村级可支配财力和农民收入一般高于本区农业地区平均水平。

5.公共服务。要求村庄建有农村社区事务代理室、标准卫生室、文化活动室、为农服务站、便民农家店等公共服务设施，并且配备齐全、布局合理、运转正常。因地制宜建设各类文体、娱乐设施，满足村民日常生活需要。

6.乡村文化。要求建设村庄积极保护和传承当地优秀的非物质文化遗产，具有独特的乡村人文魅力。积极组织开展普及科技、思想教育、文体娱乐等农村精神文明建设活动，树立文明和谐、勤劳节俭、奉献社会等的乡村新风尚。

7.长效管理。要求建设村庄具备健全的长效管理制度，明确责任主体，落实管护资金，并定期考核。村庄基层管理队伍健全，实现村容整洁、设施完好，管理有序、运行正常的目标。

8.组织建设。要求建设村庄具备健全的基层组织、班子团结、领导有力，能够发挥战斗堡垒作用。集体经济组织服务能力较强，农村集体“三资”管理较为规范，社会治安良好有序。村民民主选举等各项自治机制充满活力。

（三）示范村评定程序

2014年起，每年由上海市美丽乡村建设工作领导小组办公室编制并下发当年度市级美丽乡村示范村评定通知，明确评选要求和组织程序。

评选组织程序依次为，基层申报、资格审核、现场评估、综合评定。申报，即以行政村作为申报主体，由所在乡镇政府向各区美丽乡村建设工作领导小组申报。各区按照评选条件对申报村进行审核，符合评选条件的村申报市美丽乡村建设工作领导小组办公室，作为候选村。审核，即市美丽乡村建设工作领导小组办公室对候选村进行初步资格审核。现场评估，即由市美丽乡村建设工作领导小组办公室组织领导小组委托第三方专业机构组织有关专家对候选村注意开展现场评估，按照评定条件对申报村进行量化评分，并编制评定工作报告上报市美丽乡村建设工作领导小组办公室。综合评定，即市美丽乡村建设工作领导小组办公室按照现场评估的结果，会同市美丽乡村建设工作领导小组各成员单位对各候选村进行综合评定，形成拟定名单，报送市政府审核。

三、市级美丽乡村示范村主要类型

评选工作开展三年以来，各郊区共推进候选村74个，其中2014年26个，2015年25个，2016年23个；累计评选出市级美丽乡村示范村共45个，涉及34个乡镇。根据评选出的45个市级美丽乡村示范村的不同情况和特点，市级示范村可分为以下四类：

（一）产业支撑型

这一类型示范村分布较广，浦东新区、嘉定、松江、崇明均有涉及。这些村庄产业优势明显、农民专业合作社、乡村龙头企业基础较好，形成了具有规模化经营的农业经营主体，对当地社会经济发展的整体带动非常显著，对美丽乡村的创建和长效管理形成了有力的支撑。具有代表性的如嘉定区马陆镇大裕村，该村是著名的“马陆葡萄”发源地，葡萄研究所和马陆葡萄公园坐落于此，依托马陆葡萄品牌特色，大力发展文化产业，以葡萄产业为主体，以文化产业为中心，用艺术园区的艺术展、拍卖会、交流会和论坛等文化活动推动产业发展，提高“一产+三产”协调联动效应。

（二）自然生态型

此类型的示范村具有良好的自然环境条件，如有水源保护地的生态河道，一定规模的涵养林带，错落有致曲径通幽的村宅民居等。此类村庄多分布于松江、青浦等黄浦江上游水源保护地区。这些村庄通过提升生态环境，健全服务功能，达到绿色产业、宜居生活、乡村风貌的协调统一。具有代表性的如青浦区金泽镇的莲湖村，依托大莲湖自然湖泊和青西湿地等自然生态资源，同青西郊野公园建设单元相叠加，以水环境整治和污染源治理为抓手，注重乡村生态环境的改善和提升，协同推进美丽乡村建设。

（三）休闲游乐型

此种类型的示范村以金山、崇明两区居多，具有丰富的自然、人文等旅游资源和一定影响力的特色农产品，交通便捷，有较好的农业休闲观光发展基础。具有代表性的如崇明区的瀛东村。瀛东村生态环境保存完好，绿化覆盖率达到40%以上，拥有10公里长的景观河道和1700亩鱼塘，湿地环境保护良好。全村主干道都完成了黑色路面铺设，农村改厕工程实现了公厕无害化，大大方便了当地百姓的出行和市民游客的游玩。随着生态休闲农业的日益兴起，瀛东村已初步形成生态旅游业为主导、种养业均衡发展的产业结构模式。瀛东村下属的瀛东度假村2014年共接待游客约20万人次，是市民休闲游乐，体验乡村风情的好去处。

（四）均衡发展型

这类示范村以中心城镇周边地区为多，主要特点是经济发展较好，公共设施较为完善，长效管理成效显著，社会、经济与生态全面均衡发展，较为典型的如嘉定区马陆镇的北管村。该村秉承“一手抓经济、一手抓管理”的社会治理思路，依托村级收益，先后投入1700余万元，用于建设村级民生基础设施，改善村庄生态环境和村民生活条件；在社会治理方面，北管村通过物业保障服务中心、健康活动中心、联勤指挥中心、会议培训中心等“四个中心”平台建设，落实和健全长效管理机制，实现村庄生态、产业、环境、民生的均衡发展。

四、美丽乡村示范村建设存在的不足

通过3年的美丽乡村示范村评选实践工作，笔者感到本市的示范村创建工作水平正在逐年提高，但仍存在一些不足，主要表现在四个方面：

（一）建设规划的统筹性、前瞻性有待加强

虽然各区美丽乡村建设工作的力度在不断加大，但是部分区的整体建设规划和项目审批等方面的统筹性和前瞻性还有所欠缺，对区域整体建设进程缺少通盘考虑。未能按照规划先行，一张蓝图绘到底的指导思想推进建设工作。特别是在规范用地，生态环境保护等方面的瓶颈问题难以取得突破，使项目的建设进度和建设效果受到影响。如崇明区在第一轮村庄改造过程中，农村生活污水处理项目未能及时跟进，一些已完成村庄改造的村没有实现污水纳管或者集中污水处理，影响到了美丽乡村的整体建设成果。

（二）示范村建设水平存在不均衡性

虽然各区都美丽乡村建设工作都比较重视，但是在资源投入力度和统筹协调的具体效果上还存在一定的差距。青浦区由一把手亲自挂帅，结合本地区的中长期经济社会发展规划来编制详细的美丽乡村建设规划，制定具体的实施方案，有计划、有质量、分阶段地推进美丽乡村建设工作。有的区统筹协调力度不足，建设规划受到各种因素制约无法顺利落地，成员单位间沟通协同情况不甚理想，建设工作的整合聚焦能力不足。有的区资金投入力度不足，农村人居环境以保障基本为主，建设水平不高。

（三）乡村的自然生态风貌保持不够

本市美丽乡村建设以村庄改造工作为载体，由于村庄改造建设资金较为有限，为优先解决农民群众的急难愁问题，大部分地区将改造重点放在设施、设备的改造建设上。各区通过道路硬化、墙面白化、路灯亮化、村庄洁化的四化工程，切实改善了农村地区的生产、生活条件，但对农村生态品质的提升、田园风光的营造、传统文化的传承、文明风尚的培育关注较少，容易形成千村一面的情况。此外，一些地区村庄的道路、河沟、农户的村宅、村庄绿化建设缺乏设计引导，项目建设方式过于城市化，破坏了村庄原有的自然风貌。

（四）部分基层组织财力较弱，宣传力度有限，长效管理工作有待改善

村庄长效管理内容包括：村内路桥设施、污水处理设施、环卫设施、公共场所等各项设施、设备，以及河道水系、农田水利设施、村容环境、村庄绿化等。根据美丽乡村建设相关要求，长效管理工作由区政府组织乡镇实施，管护资金主要由有区、镇两级承担，但部分地区主要由乡镇和村承担。随着村庄改造工作的不断推进，已完成改造的村的基础设施、设备量急剧增加，对管护技术和资金落实都提出了更高的要求。通过实地考察评选，发现有一定数量的村庄存在道路破损、宅前屋后和公共环境整治出现反弹、污水处理设施管护不力等问题。出现这些问题有些是由于村庄区域面积大而专业管护人员少；有些是由于集体经济组织收入减少，长效管理投入不足；还有的是由于部分村民对美丽乡村建设的认识有限，参与项目决策和建设和管理的意识不强，造成毁绿、乱搭建回潮等问题。

五、加强美丽乡村示范村建设的几点建议

（一）加强规划指导，整合相关资源，加大项目建设投入力度

为了更加快速、有效推进各区的美丽乡村建设工作，建议有计划地开展村庄规划的编制工作。规划的编制要结合本地区的中长期经济社会发展规划充分考虑地方农村生态环境、自然资源、人文特色，以及地方财力的匹配力度。特别是对整建制村，甚至集中连片地打造美丽乡村，形成区域联动发展的格局，使有限的资源实现更优化的配置，提高投入资金的使用效率。规划编制要坚持简洁、实用、有效的原则，特别要关注重点基础设施和公共服务设施，强化乡村风貌设计。同时，各区的美丽乡村建设领导小组可进一步发挥统筹协调作用，强化各成员单位身份意识，加强工作指导，进一步加大村庄改造、生态河道治理、农村生活污水处理、农林水三年行动计划、都市现代农业发展专项等政策的整合力度，同美丽乡村建设工作实现叠加。

（二）加大资金投入，加强项目管理，快速均衡地推进全市的美丽乡村建设

建议市级主管部门要加强对各区美丽乡村建设规划和实施方案的编制工作的指导，建议各区在科学合理编制建设规划的基础上，根据市财力安排的项目资金进一步加强区级配套财力的投入力度，切实落实与项目实施方案相匹配的资金和相关建设力量。此外，建议各区在符合规划和用途管制的前提下，加强对村级公益事业建设项目用地需求保障，加大对乡村产业发展用地需求的支持力度。在项目建设过程中建议市、区两级主管部门要进一步加强对具体建设项目的合法性、合规性，以及项目建设进度、工程质量、后续的管理和维护的监督和检查，严格把关项目验收、审计、绩效评价等环节，使全市各郊区以及同一区内不同乡镇的美丽乡村建设实现全面推进、均衡发展的态势。

（三）保护自然生态，加强环境整治，提升村庄整体风貌

建议结合建设区域的整体建设规划，优化区域农村产业布局，淘汰污染企业，加强农村生活污水和垃圾整治力度，规范家庭养殖，有效控制农业面源污染，从源头上改善村庄生态环境。在提升农村风貌建设方面，建议结合河道水系整治、村庄道路和生态林地建设，打造农田生态格局和各具特色的乡村自然风貌。进一步完善村宅更新改造管理制度，引导村民积极参与到特色村居建设和乡村风貌提升等建设中来，自觉保护和修复乡村自然生态环境要素，共同维护与地方产业、自然人文相协调的乡村风貌。

（四）完善长效机制，落实管养资金，推进美丽乡村可持续发展

为了进一步提高各区美丽乡村建设工作的积极性，弥补基层组织财力薄弱等问题，又好又快地推进项目建设进程，促进村庄长效管理水平，建议建立市级财政对美丽乡村建设形成奖补机制，对获得市级美丽乡村示范村的村庄给予适当的补贴。奖补资金可用于建设区域内村级基础设施和公用事业的建设，环境整治、乡村风貌建设和美丽乡村主题性文化设施的建设，以及长效管理制度的建设、完善和规范运作。□

(作者单位：上海市农业发展促进中心)