上海加快发展“四新”农业面临问题与对策研究

■上海市农村经济学会课题组 执笔：徐盘钢

上海加快发展“四新”农业面临问题与对策研究

■上海市农村经济学会课题组 执笔：徐盘钢

当今世界,经济全球化和国际一体化以前所未有的速度推进,各国之间农业交流与合作的广度和深度也不断推进，农业资源利用(包括土地、水、资金、技术等)和农产品贸易领域的竞争异常激烈。发展“四新”农业，对不断提高上海农业的现代化水平具有重要的现实意义。

一、上海“四新”农业发展面临的主要矛盾和问题

“十三五”时期，随着经济发展进入新常态，我国农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，资源利用与环境保护的压力不断增大，农业发展的条件和环境发生深刻变化，农业供给侧结构性改革亟待深入推进，上海“四新”农业发展面临着诸多问题和挑战。

（一）农业与二、三产业融合度不高，比较效益低

现代农业发展受自然环境和资源条件的制约。上海人多地少，城市快速扩张，耕地资源严重不足。城乡矛盾是由土地资源的有限性引发的，这也是中国历史的诸多问题之源。从衣食出发，中国古代很早就提出了保护耕地的主张。“但存方寸地，留与子孙耕”的古人忠告，至今传咏了千余年。农业用地和建设用地发生了矛盾，这对矛盾在今天主要表现为城乡用地矛盾。城市建设和农业生产都必须占用一定数量的土地，特别是在今天的实践中，城市的发展往往是以牺牲农业为代价，一个重要的原因是城市及其以城市为中心的道路等基础设施建设需要占用大量的耕地，使原本紧张的耕地愈加显得不足。

随着工业化和城市化的推进，经济发展和水土流失加快，耕地面积一直呈锐减趋势，耕地质量的减退，以及建筑业对耕地的掠夺，极大地影响现代农业发展。据有关部门统计，上海原有320万亩基本农田，现在已减少到230多万亩；农业生态环境整体恶化的局面没有改变，台风、酷暑和严寒等极端气候现象发生的概率增加，区域性、季节性的干旱、洪涝灾害交替出现并有加剧的迹象；养殖业废弃物、化肥、农药等农业面源污染控制形势严峻；水环境和土壤环境质量不容乐观，郊区农村生态环境历史欠账较多，农业比较效益低等问题仍然突出。

（二）现代农业基础设施薄弱，物质装备水平低

总体而言，农业基础设施薄弱，物质技术装备水平低，抗灾减灾的能力不强仍是一个突出问题。近年来，随着农业结构调整和产业化经营的深入推进，农业基础设施建设和物质技术装备水平低的问题，已经由农业生产环节转向农业产前、产后环节。很多水利设施，不仅多年来没有新的发展，而且不断老化失修。农业产前、产后基础设施建设滞后和物质技术装备水平低，还加剧了农产品价格波动的风险和拓展农产品市场的风险，导致农民来自于农业的收入容易出现较大波动。上海由于家庭承包地块较小，农业机械除粮食生产外较难有用武之地，蔬菜生产机械化因相关单位研制能力跟不上而一时难于实现。蔬菜生产还要用一些外地劳动力，前提要解决机械化问题，特别是绿叶菜生产在收获环节上的机械化问题。

（三）农业生产成本持续升高，农民增收压力大

上海的土地流转费用居高不下，平均每亩田1500元左右；劳动力成本不断提高，占单位面积产值的60%。农产品生产成本面临不断上升的压力，依靠大量低成本劳动力支撑现代化发展的空间有限。现代生产要素越来越广泛地渗透到农业生产领域，农业外部成本如物质和服务费用支出增长加快、份额提高。随着工业化、城镇化的推进，一方面导致土地要素价格上升，另一方面也带来农村人口和劳动力结构的变化。农业土地、劳动力要素价格上升，农业生产高成本。一方面高成本导致粮食和农业比较效益下降，种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化趋势越来越明显，粮食和农业安全面临的考验越来越严峻。如果没有有力的政策举措和机制创新，粮食和农业生产萎缩的风险是存在的。另一方面，农业经营的高成本也将促使农业生产方式转变和农业政策调整。

（四）农业科技进步难以满足农业现代化需要

上海的农业科技进步对农业生产做出了巨大贡献。但对农业科技的投入相对不足，科技人员数量不多，科技成果的转化和推广力度不够，这些都制约着农业现代化前进的步伐。目前的农业科技依然落后于实际需要，主要表现为：一是农业自主研发能力不强，农业科技推广、应用落后于农业科学研究，许多农业科研成果还没有转化为现实生产力；二是基层农业科技人员的工作条件差、待遇低，影响了农业科技工作者的积极性和队伍的稳定性；三是农民接受和运用科技成果能力较低。

（五）缺少适应现代农业的新型职业农民和经营者

农民素质整体低，从事农业生产的人力资源不足。农业生产经营主体的市场竞争力较弱，农业从业人员不同程度存在年龄偏大、学历偏低、技能偏弱等问题，非农就业困难和劳动力短缺同时并存。农业生产经营尚未全方位进入信息化、网络化轨道，制约农业全要素生产力的发展。城乡发展差距依然较大，农民收入持续较快增长难度加大，城乡基础设施和社会保障均等化程度仍需提高。当前农村一些有知识、有技术的青壮年劳动力纷纷打工经商，向非农产业转移，许多镇村的农民是老弱妇孺在从事农业生产。因此，真正从事农业生产的农民整体素质比我们想象的还要低。这些农民对农业高新技术的接受能力非常低，农村劳动力科技文化素质的低下对中国建设现代农业造成很大的阻碍。

总体来说，农业新产业尚未形成规模经济，农业科技成果转化率需要进一步提高，农业发展新模式仍需加大培育力度，农业发展方式转变任重道远，“四新”农业发展需要资源整合、整体推进。

二、上海加快发展“四新”农业的对策与建议

“四新”农业的实质在于从资源依赖转向创新要素引领，实现资源集约利用和可持续发展。上海在“十三五”和今后一个时期，要在已有基础上，以“四新”农业为导向，大力推动上海农业率先在全国进行制度创新、科技创新、业态创新，走与国际大都市相适应的现代化农业转型升级道路。为此，本课题提出以下对策建议。

（一）发展“四新”农业的对策

1.围绕发展新产业，加快农业与二、三产业融合发展

发展“四新”农业，须坚定不移加快转变农业发展方式，调整优化农业产业结构。要根据上海工业化、城市化、信息化、国际化的市场需求，围绕农业供给侧结构性改革，从主要追求产量增长和拼资源、拼消耗的粗放经营，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路，加快构建满足需求侧要求，体现国际大都市特色的新型农业产业体系。

一要调优产能结构，加快形成高效生态、优质特色新产业。要以市场需求为“导航灯”，去低质低效、落后粗放型的农业产能，调整优化农业产业结构和产品结构，从满足温饱的农业产能结构向适应全面小康的农业产能结构转型，提高农业和产品的能级。上海经过多次产业结构调整，已经形成粮经型、鲜活型、多元化的农业产业结构，特别是地产鲜活瓜果等农产品，受到市民的青睐。但是还缺乏规模化、产业化、市场化的集聚效应。在推进新产业发展中，要整合各区环境资源和现有产业特色，如闵行的航天农业、松江的优质稻米、青浦的“三水”农业（水稻、水产、水生作物）、浦东的优质瓜果、金山的生猪粮食、崇明的“三白”（白山羊、白扁豆、老白酒）等特色果蔬、养殖业等，以主导产业、特色产业为龙头，加快推进“一村一品”、“一镇一业”、“一区一特色”新产业发展，以特色产业、主导产业构建新型农业产业体系。要提升品牌农产品的规模效应和市场信誉度，深入发掘地方特色加工食品，如金山丁蹄、南翔小笼、七宝羊肉等，使之成为大品牌、大产业。要大力发展适销对路、中高端的绿色安全的优质鲜活农产品。通过种养结合，发展具有上海特色的健康农业、绿色农业，加快形成新产业新业态。根据调研中有关部门要求，上海要从土壤、环境、资源上堵住和解决农业污染源。要全面调查监测农业水、土、气等环境污染情况，根据区域的不同情况，调整农业空间布局，形成农业产业与土壤环境相匹配的产业结构。

二要适应需求侧要求，大力开拓和发展农业休闲旅游等生态功能产业。大力发展以休闲观光农业和乡村旅游为主要形式的农业新产业，是上海发展“四新”农业的重要途径。随着上海高度城市化和后工业化时代的到来，上海郊区农业不仅需要发挥米袋子、菜篮子的农产品供给功能，而且要满足城市居民休闲度假、生态旅游的要求，这也是上海农业进入新阶段功能转型的必然要求。进入新世纪以来，上海农家乐、乡村旅游业蓬勃发展，形成了一、二、三产业融合发展的新态势。按照“四新”农业发展的要求，要把休闲农业和乡村旅游作为满足城市需求，实现农业增效、农民增收的新兴支柱产业，统一规划、制定标准、创新机制、规范管理，提高产业化市场化水平，提高集聚效应和规模效益，使上海郊区农业成为城市的百花园、后花园、御花园，使农村让城市更向往。

三要围绕农业供给侧结构性改革，加快形成新型农业产业体系。上海农业在新的转型发展中，要围绕供给侧结构性改革和发展“四新”农业的要求，加快形成六大新型产业体系：一是高效生态、优质特色农产品产加销一体化经营体系；二是立足国内外两个市场的科技创新推广体系；三是满足工业化城市化需要的生态循环、休闲旅游农业体系；四是立足长三角、辐射全国的农业社会化服务体系；五是以信息化、国际化为引领的互联网智慧农业体系；六是以家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体为载体的农业规模化组织化体系。

2.围绕拓展新业态，促进农业向新经济方向跨界经营

农业新业态的出现和发展，既是工业化、城市化、信息化的外部推动，也是现代农业在新的历史阶段的自我完善和发展。要紧紧抓住农业新型业态发展的牛鼻子，整合资源，充分发挥区位优势，全面培育农家乐、农产品加工、农村物业经济等新型业态，加快农村经济转型升级，促进农业增效、农民增收。努力把农业新型业态培育成为本市农村经济的新增长点、成为促进农民增收的新亮点。一要着力推进农业专业化、产业化。改变农业单纯局限于生产领域的传统思维方式，要延长农业的产业链，实现产加销一体化。要把农业产前、产中、产后的各个环节，都融入市场交换，全面提升上海农业产业化的水平，让农业在跨界经营中形成新产业新优势。二要推进农业与相关产业的融合发展。目前，比较成功的就是农业与旅游业的融合发展，形成了一、二、三产业融合发展的结合点，要继续发展完善农旅结合的新业态。同时上海要加快研究农业与医药产业的融合发展。上世纪90年代，欧美发达国家已经利用农产品的分子提炼，生产出了抗衰老、抗糖尿病、抗高血压等养生保健食品。2016年8月，中央召开了全国健康卫生大会。习近平总书记指出，没有全民的健康，就没有全面的小康。上海有条件要在全国率先开展健康农业、养生保健农业研究，实施农业与医疗、养生及科研机构的联合，为全民健康作出新贡献。农业还要与文化、教育、体育等上层建筑的产业相结合，形成更多的新业态。三是在经营方式上要通过互联网、大数据形成信息化智能化新业态。要主动适应“互联网+”的发展趋势，推动互联网技术在农业经营模式创新、精准生产、信息服务和农产品安全追溯体系建设方面的应用。“互联网+”开创了大众参与的“众筹”模式，对于我国农业现代化影响深远。一方面，“互联网+”促进专业化分工、提高组织化程度、降低交易成本、优化资源配置、提高劳动生产率等，正成为打破小农经济制约我国农业农村现代化枷锁的利器；另一方面，“互联网+”通过便利化、实时化、感知化、物联化、智能化等手段，为农地确权、农技推广、农村金融、农村管理等提供精确、动态、科学的全方位信息服务，正成为现代农业跨越式发展的新引擎。“互联网+农业”是一种革命性的“产业创新”，形成新产业、新业态，必将开启我国小农经济千年未有之大变局。在发展“四新”农业中，要全面建立农产品质量安全追溯系统，确保从田头到餐桌的农产品质量安全；要大力推广农业物联网，通过遥感技术和大数据，实时监测分析农业生产状况，减少农业自然风险和不良环境的影响，实现农业的标准化规范化生产；要大力发展农村电子商务，引导农民和农业合作组织，通过互联网，构建农产品网络销售系统，提高农产品的市场知晓度和竞争力。

3.围绕推进新科技，重点突破现代都市农业关键性技术

我们要抓住本市建设具有全球影响力的科技创新中心的战略机遇，打造孙桥现代农业、崇明生态农业和市农科院等现代农业科技创新平台，努力成为具有全球影响力的农业科技创新中心，成为上海科创中心的重要组成部分和承担国家农业科技创新战略任务的研发中心。重点聚焦农业生物技术、农业信息技术等领域，实施农业科技创新战略性项目和工程，加快推进新品种、新技术、新装备和新材料的转化和应用。大力发展现代种业，支持种源基地建设，扶持育繁推一体化种业企业创新发展。结合各区县实际，联合科研院所和高等院校等机构，成立区域性、专业性研发中心，加快推进农业实用技术研发和成果转化，促进农业科技产业化。

上海市农科院最近把10余项自主知识产权成果成功签订转化转让协议，转让金额达1400余万元，推动一批科技成果转化走上了“高速路”。据了解，到“十三五”末，上海都市现代农业科技创新中心力争实现自主创新能力和综合竞争力明显提升，培育一批具有国际影响力的农业科技创新平台和技术团队，获得一批原创性科技成果和关键技术产品。同时，构建都市农业科技成果转化平台，组建大生态与大健康等新学科领域，为上海都市现代农业发展提供强有力的科技支撑。

4.围绕形成新模式，大力培育发展新型农业经营主体

培育壮大新型农业经营主体，深入推进农业发展方式转变,大力发展优质安全农产品,努力走出一条“生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路”。首先,要支持发展农业经营大户,培育家庭经营农场。随着农业市场经济体制的不断健全和完善,特别是在推进农业经营结构调整过程中,一些掌握农业生产技术且能适应市场变化规律、具备一定农业经营管理经验的农户,实现了技术、资金、信息等发展要素的初步积累。其次,要大力发展各种类型的农业专业或综合合作社。深入开展以“生产标准化、管理规范化、经营集约化、社员技能化、产品品牌化”为目标的农民专业合作社创建活动,提高农民专业合作社运行质量。

建议在本市范围内可选几个乡镇试点，建立“四新”农业实践区——“农业综合体”。该区域内以农业为主导，融合工业、旅游、创意、地产、会展、博览、文化、商贸、娱乐等三个以上产业的相关产业与支持产业，形成多功能、复合型、创新性产业经济结合体。逐步形成“产业互联网+产业基地+产业人才+产业基金+产业金融+产业联盟”模式，融合“生产、生活、生态”功能，集农业全产业链目标的整合、农业科技体系的支撑、现代农业经营体系的优化、多种类型农业园区的结合和一、二、三产业各领域全面拓展的新型复合载体，是一种新型的现代农业发展模式，是“六次产业”创新理念的一种新体现。

（二）发展“四新”农业的有关建议

1.凝聚各方力量,加快上海农业科技创新中心的建设

上海现代农业各类科技创新中心就有四个，分布在市农科院和浦东孙桥、金山区、崇明区各层面。上海市的农业总量本来就不大，区域面积狭小，农业科技创新中心再层层分设，势必造成投入重复，力量分散，各自为政。建议要加快上海农业科技创新中心的体系建设，在市级层面把四个中心有效组合起来，打农业新技术研究、开发、攻关、推广的组合拳，集中力量打歼灭战，有利于更快出成果。

2.推进“三权分置”,建设适应现代农业需要的经营主体

实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径，同时，也为发展“四新”农业创造了有利条件。因此，上海在原有土地流转的基础上，要借鉴外地经验，结合本市实际，进一步探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制；总结松江区农户将土地经营权流转给村集体，统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制；探索农户承包权不变、协商交换经营权，小块并大块，实行“大户连片”耕种制；探索以土地经营权入股合作社、农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“合股共营制”；探索土地经营权主体不变，农户通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营的“土地托管”等，要因地制宜寻找“三权分置”的有效实现形式。通过土地经营权流转或共享，形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式，为发展“四新”农业提供有力的支撑。同时，要根据上海城镇化和农民市民化的快速发展情况，努力探索农村承包地、宅基地、集体建设用地资本化、证券化、工商化的新途径，为农民增收、农村财富积累创造新的经验。

3.加大政策扶持,助推“四新”农业的快速健康发展

政策扶持是发展”四新“农业的重要保证。上海各级政府要围绕“四新”农业的发展，研究制定有关扶持政策。在本课题调研中，基层干部和有关部门强力呼吁：一要切实解决农业设施用地问题。本市对农业设施用地曾经发过文件，但由于有的地方已经超标，因此停止了申报审批。基层干部和农业企业等要求，要科学规划、合理使用农业设施建设用地。土地管理部门一方面要加快清理过去违规无证用地，另一方面要对发展“四新”农业的设施用地予以支持松绑，使各种项目用地落到实处。二要切实调整国民收入分配格局和财政支出结构，大幅度增加有利于“四新”农业发展的资金投入比重。特别对研发农业新技术的民营企业，要主动关心，在项目立项、资金支持上予以鼓励。三是根据需要适时建立其它主要农产品的生产补贴制度和农业生产资料市场价格的补贴制度。

4.培育新型职业农民,确保“四新”农业可持续发展

聚焦重点领域，实施国家和本市人才计划，壮大四新“农业”领军人才队伍。培育创新创业文化，建设创新创业服务平台，健全市场化的人才引进机制，营造人尽其才、才尽其用的制度环境，更好地靠事业成就人，靠机制吸引人，靠环境留住人，让各类人才愿意来圆上海农业现代化之梦。开展“四新”农业人才实训基地建设。联合开展实训基地建设工作，建设以政府引导、龙头企业合作社企参与为主的产学研合作的“四新”农业重点领域人才培养实训基地，为“四新”农业提供人才资源。

5.深入调查研究,加大“四新”农业的研究宣传力度

积极开展“四新”农业规划与研究，推动创投机构与“四新”农业企业对接。组织创投机构与“四新”农业项目对接交流，加强跟踪和服务力度。开展集中宣传，通过电台、电视台、报刊杂志等媒体对“四新”农业进行主题宣传，设置“四新”农业专题栏目，加强“四新”农业案例等相关信息的共享。加强典型案例宣传，积极开展应用示范，总结一批典型，引领区域经济转型发展。通过媒体对“四新”农业的宣传，增强“四新”农业在全社会的知晓度和影响力。□