农村集体产权制度改革政策的一点认识

■ 文 / 吴 彬

农村集体产权制度改革政策的一点认识

■ 文 / 吴 彬

农村集体经济一直是我国农业和农村经济发展的一项重要内容，也是构成我国公有制经济的重要组成部分。不过，需要指出的是，从20世纪90年代全国多数地区（尤其是东部沿海地区）全面推行乡镇集体企业改制转型以后，农村集体经济在一般意义上就主要表现为村级集体经济。可以说，农村集体经济在农村经济社会发展过程中发挥着巨大的作用，它既是保证农村基层组织正常运转和农村公共产品有效提供的物质基础，也是完善家庭承包经营体制、强化社会化服务、统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的重要保障。

然而，在新的历史条件下，尤其是在全面市场化和快速城市化的背景下，一方面，农村集体经济实力不断增强，资本积累日趋增加，集体经济收益分配稳步增长；另一方面，农村集体经济组织成员加速流动，集体经济结构和集体资产的表现形态发生了很大的变化，这使得现有农村集体经济组织制度越来越不适应新的发展形势，在集体资产所有权及其处置、组织成员资格界定、集体资产管理和经营等方面引发了一系列不容忽视的问题。

为此，2017年中央1号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》承续往年1号文件精神，单列一节，再次明确了深化农村集体产权制度改革的多项政策，这也是前不久印发的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的高度凝练，无疑为今后较长一个时期的农村集体产权制度改革明确了细致方向。

其一，在经济社会发展中，改革提供动力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基础。党的十八届四中全会强调，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。为此，对于农村集体产权制度改革而言，1号文件着重提出，要“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。在当前的各主要农村基层组织中，村党组织依据《党章》设立，村民委员会由《村民委员会组织法》进行调整，农民专业合作社由《农民专业合作社法》进行规范，而唯独农村集体经济组织的法律地位始终没有得到明确。

对于农村集体经济组织，当前主要集中于宪法、土地承包法、土地管理法、民法通则、物权法等法律法规有所提及，但相关条文并没有对“农村集体经济组织”的概念、涵义进行法律上的明确。地位不清、概念模糊、功能混乱等立法缺陷，导致农村集体经济组织在发展过程中缺乏有效的法律支撑和保障。因此，很难确保农村集体经济组织在法律框架内规范运行，必然出现与其他基层组织职能交叉不分，无法明晰各主体间权利义务，无法履行自身的独立财产权，也无法维护农村集体经济组织及其成员的其他合法权益。而随着农村富余劳动力的逐步转移，特别是城乡统筹发展成为现实的条件下，过去我国农村集体经济组织所承载的非经济职能和土地的社会保障功能已经有可能解脱，所以，应该创造条件，把握时机，加快有关农村集体经济组织的立法。与此同时，各地（尤其是农村集体经济较为发达的地区）也应尽快启动地方立法程序。在立法过程中，尤其要着重对农村集体经济组织成员资格的取得、丧失条件、确认主体及法律救济等方面作出明确规定。

其二，农村集体产权制度改革的基本目标是逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的新型农村集体产权制度。其中，“归属清晰、权能完整”是关键，为实现这一目标，应以推进农村集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向。1号文件强调，要“稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。”股份合作制是股份制、合作制和集体制三重基因重组下产生的一种混合经济组织形式，始于20世纪80年代我国部分地区（最早可能是广东南海），其既有别于传统的股份制，也有别于合作制，与传统的集体经济管理模式也存在一定差别。但需要承认，在我国农村集体所有制框架下，农村股份合作制是完善和改革以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的一种制度创新，是集体所有制的有效实现形式，社区股份合作社是其主要现实形态。

确实，不同于工商企业的股份制改造，农村集体经营性资产的股份合作制改革必须要体现成员集体所有和特有的社区性，因此，只能在农村集体经济组织内部进行。从正在开展的改革试点来看，股权管理绝大部分实行的是不随人口增减变动而调整的静态管理模式。这样的管理模式可以有效防止农村集体资产流失，集体资产被外来资本控制，影响农村社会稳定。从今年开始，有关部门将力争先用3年时间基本完成集体资产清产核资，再由点及面力争用5年左右时间基本完成将经营性资产股份量化工作。需要指出，应该根据不同地区的情况试点先行、分类推进。在经济发达、村集体资产较多的地区，应积极推进股份合作制改革，建立起现代经营管理制度，使集体组织成员能够按照股份分享集体资产经营的收益。而对于经济相对落后，集体资产较少甚至负债的地区，改革的重点则是还权赋能。

正如农业部部长韩长赋在解读《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神时指出的，只有群众公认了，这项改革才能健康进行，才能够保持农村的和谐稳定。因此，改革首先要充分尊重农民自愿选择，尊重农民和基层的自主性和创造性。推进农村股份合作，是对现有农村经营体制和集体资产管理体制的重大变革，以及收益分配格局的重新调整，涉及广大农民的切身利益。搞不搞股份合作、怎么搞股份合作制，都要充分尊重农民意愿和首创精神。集体资产清产结果、改制方案的确定、成员资格界定与劳龄核实、股份量化、企业章程制订及董事会、监事会人员等重大问题都要经由农民群众民主讨论、民主决策。尤其是在集体经济组织成员资格界定上，必须做细、做实工作，妥善处理农嫁女、农转非、外来户等新衍生人口问题。

其三，农民集体所有的土地是农民的财产，无论农村集体经济组织转制与否，都不能将集体土地转为国有土地。要警惕以产权制度改革之名，行改变集体土地所有权属性、流失集体资产之实。对此，1号文件大加着墨，指出要继续落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，以此落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。同时，在当前休闲农业、乡村旅游等新业态用地需求日益旺盛的背景下，文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。当然，文件也明确规定，这些村庄整治、宅基地整理节约出来的集体建设用地，严禁违规违法开发房地产或建私人会所。

文件还强调，要认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。因此，在改革进程中，要充分运用集体土地及土地衍生产业的价值发掘。要在不改变土地所有权性质的前提下，着力盘活集体土地资源，用好村级留用地，这是发展壮大农村集体经济的有效途径，也是最为现实的选择。

最后，在农村集体产权制度改革的过程中，还要规范政府组织引导，完善配套政策。为此，1号文件指出，要“研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策”。农村集体经济（尤其是经过股份合作制改造之后）具有合作经济性质，应当享受类似于农民专业合作社的税收优惠政策，或者采取先征后返/奖的方式予以支持。总之，农村集体产权制度改革是一项还权于民、还利于民的工作，意味着对广大农民群众的合法权益的尊重和维护，意味着为农村集体资产重构一个相对合理的初始产权，意味着对各级政府的执政能力、执政方式和社会公信力的集中考验。如果改革工作顺利、成功，将对我国农村工作的制度环境有一个很好的改善，也将成为真正意义上农民向市民转化的一个发端。

（作者单位：杭州电子科技大学人文与法学院）