支持合作社成为建管主体提高财政支农政策效能

■ 文 / 张照新

支持合作社成为建管主体提高财政支农政策效能

■ 文 / 张照新

2017年中央1号文件明确要求：对各级财政支持的各类小型项目，优先安排农村集体经济组织、农民合作组织等作为建设管护主体，强化农民参与和全程监督。这是国家涉农项目优化支持合作社这一政策导向的细化，是合作社支持政策体系的进一步完善，对于推动合作社健康发展，充分发挥财政支农政策，推动我国农业转型升级具有重要意义。

一、让合作社优先承担小型财政项目，既是合作社支持政策体系的完善，也是财政支农政策自身的优化

强化农民合作社支持政策，让合作社承担小型财政项目，是增强合作社服务功能，促进合作社健康持续发展，发挥其在农业供给侧结构性改革中的作用的重要举措，也是新时期财政支农政策完善和创新，更好发挥自身支撑作用的客观要求。

（一）让合作社承担小型财政项目，有利于增强合作社服务功能

大多数合作社，特别是农民自发组成的合作社，经济实力很弱，经营管理和市场开拓能力不足，单纯靠为农户提供服务难以生存，不得不把很大的精力放在合作社自有生产经营方面，通过自身的生产经营赚取部分利润维持运转并为成员提供服务，这也导致了合作社发展中存在的“重经营、轻服务”的现象，影响了合作社服务功能的发挥。

让合作社承担小型财政项目，特别承担农业农村基础设施的管护职责，既为合作社拓展了自身服务功能，同时也为合作社生存拓展了空间。由于农业农村基础设施管护由财政提供经费支持，避免了合作社向成员收费的难题，有利于那些在发展初期的合作社持续发展。同时，由于承担小型财政项目有一定的利润空间，也为合作社专注为农户提供服务创造了环境和条件。因此，让合作社承担小型财政项目，将有利于合作社改变现存的“重经营、轻服务”的倾向，更加注重服务功能，发挥自身带动农户发展的作用。

（二）让合作社承担小型财政项目，有利于完善合作社支持政策体系

国家一向重视和支持农民合作社发展，不断加大对合作社的支持力度。在设立合作社发展专项资金的同时，中央也积极推动各项财政涉农项目向合作社倾斜。在中央政策的推动下，众多支农项目相继修改相关管理办法，把合作社纳入支持范围，部分资金和项目甚至明确提出优先让合作社作为承担主体。但从实践看，由于合作社实力相对较弱，在项目设计、项目申报等方面能力偏弱，加上政策条款不够明确，导致合作社在获取财政涉农项目上仍然处于不利地位。

2017年中央1号文件提出让合作社承担小型财政项目，正是基于合作社自身的特点，对于财政支农项目支持合作社发展的一个细化。我国财政支农项目众多，在合作社自身资金、技术实力较弱的情况，让合作社在所有项目中都作为实施主体是不现实的，也难以落实。在这种状况下，提出让合作社承担小型财政项目，切合了合作社自身特点，为落实财政项目支持合作社这一政策指明了方向，必将推动政策的贯彻落实，进一步强化对合作社支持政策。

（三）让合作社承担小型财政项目，有利于增强财政支农政策的精准性和指向性

以往的很多财政支农政策，特别是涉及众多传统小规模农户的财政支农项目，尽管政策目标是引导农民生产经营行为，但由于把补贴发放与农民生产行为相挂钩的成本过高，项目只能简化操作，以普惠的形式发放，导致项目实施效果大打折扣。如原来对种粮农民的直接补贴政策，尽管其目标是促进农民发展粮食生产，由于核实众多农户种粮面积难度大成本高，导致补贴只能按照二轮承包面积或者计税面积发放，无法真正与农民种粮行为挂钩。随着我国农业发展进入新阶段，推动农业转型升级，促进农业绿色发展，提升农业竞争力成为财政支农政策的主要目标。如何提升财政支农项目的精准性、指向性成为财政支农项目面临的重要课题。2014年中央1号文件明确提出：提高补贴精准性、指向性。2015年中央1号文件提出：提高补贴政策效能。2017年中央1号文件再次要求：进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性。这就要求，财政补贴项目、财政支农项目，要更与农民生产行为相挂钩，真正发挥财政项目在引导农民生产方面的作用，实现推动农业转方式调结构的目的。

让农民合作社承担财政项目，发挥其在组织引导农民转变生产行为方面的作用，是财政涉农项目提升自身精准性和指向性的现实选择和创新方向。农民合作社承担小型财政项目，由合作社组织农户调整生产经营行为，避免政府部门直接面对众多小农户，降低了政策操作成本，同时又可以发挥政策对于农民生产行为的引导作用，大幅度提高政策效能。如2016年实施的农业休耕轮作试点项目中，部分地方就以合作社作为承担主体，由合作社组织农民开展休耕计划，种植绿肥、豆类等培肥地力的作物，为该试点项目顺利开展奠定了基础。

（四）让合作社承担小型财政项目可以显著提高农民群众参与水平

让合作社承担财政支农项目，可以提高农民群众参与水平。由于大多数财政支农项目与农民生产生活息息相关，特别是小型财政项目，大多数是农业设施或者生产类项目。以合作社为载体，组织农民承担财政项目建设，一方面作为农民的组织，在参与项目建设中，可以发挥农民在项目决策和管理中的作用，让项目建设与农民需求更加切合，从而提高财政项目的效果；另一方面，也能够让农民参与项目，农民充分了解项目和政策，可以实现农民对整个项目的监督，从而构建更加有效的财政项目建设机制。

二、推动合作社优先承担小型财政项目政策落实的建议

（一）明确界定小型财政项目的范围和边界

我国财政支农项目众多，涵盖了农业农村基础设施建设、农业生产、农产品加工和流通以及农村公益事业等内容，投资额也从几万元到上亿元不等。不同类别的项目，建设方式也有很大差异，有些是完全的财政投入，有些则属于对社会资本的引导性补助。要落实合作社承担小型财政项目这一政策，首先明确哪些小型项目应当由合作社优先承担。从现实看，由财政投资的农业生产设施建设、土壤修复、农业生产结构调整类项目，以及各类农业设施的管护项目，纳入合作社优先承担的范围。其次，要界定小型财政项目的标准，即投资金额范围。当然，对于不同类别的项目，不同地区，金额边界可以有所区别，应由各类项目管理部门进行研究制定。

（二）修改各类专项资金管理办法

目前各类财政支农项目都逐步出台了相关的管理细则，对于投资方式、承担主体有相对成型的制度。让合作社作为优先承担主体，其投资方式、资金管理都应该进行相应的修改。因此，应在确定小型财政项目范围和边界的基础上，积极推动各类财政支农项目的管理部门修改原有的管理办法，真正落实让合作社优先承担这一政策。基于合作社发展在各地已经普及的现状，建议小型农业基础设施建设、管护类以及农业轮作休耕类的财政项目，应直接明确把合作社作为承担主体。同时修订财政项目的管理制度、资金管理办法，适应合作社的特点，从而让合作社优先承担这一政策真正贯彻落实。

（三）建立承担小型财政项目的农民合作社门槛制度

为了防止不规范的合作社利用承担财政项目为个别牟利，应建立门槛制度。2013年中央1号文件提出：实行部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录，把示范社作为政策扶持重点。按照中央的要求，目前已经形成了包括国家、省级、市级等各级示范社，成为合作社规范发展的代表。应把各级示范社作为主体承担小型财政项目，推动这些示范社增强服务功能。

（四）完善合作社承担财政项目的管理和收益分配制度

一方面，推动合作社制定项目管理及设施管护的相关制度，以更好地承担财政项目。另一方面，完善财政项目收益分配办法，让财政项目惠及所有的合作社成员。应按照《农民专业合作社法》的要求，把财政资金投资形成的资产，作股量化到每个成员名下，作为成员享受收益的凭证。新疆伊犁州和平水稻合作社就是一个典型。2015年合作社获得初加工项目支持，购买了稻米加工设备。该社把财政支持的部分量化到全体成员的名下，并按照每个人的股份把加工费收益向每个成员分红。虽然每户每年收入仅有几十元，但的确体现了财政资金让农民成员受益的政策导向。

（作者系农业部农村经济研究中心研究员）