宅基地使用权探析

刘晓峰　刘凡　宋学林

宅基地使用权是指农村集体经济组织成员（村民 ）在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。

一、我国农村宅基地使用权概述

宅基地使用权制度是我国特有的一种用益物权制度，我国农村土地制度经历了农民私人所有制和农村集体经济组织集体所有制两个阶段，农村的宅基地也经历了从农民私人所有到集体所有的历史性变化。

农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造住宅的权利，它是农民维持其生产、生活的一项重要权利。主要有以下几个特征：

1.宅基地使用权主体的特定性。

在我国，农村宅基地仅限于本集体经济组织内部成员享有使用权，该集体经济组织成员申请宅基地只可以向本集体经济组织提出。

2.宅基地使用权取得的无偿性。

《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”农民申请宅基地使用权，需要经过乡、镇人民政府审核，由县级人民政府批准。农村宅基地使用权的取得，原则上是无偿的。这充分体现了农村宅基地使用权的福利性，即保障农村村民“居者有其屋”。

3.村民一户只能拥有一处宅基地。

《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

4.宅基地使用权转让的范围特定。

国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员，我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”由此，我国法律将农村宅基地使用权转让限定于本集体经济组织内部。

二、我国现行宅基地使用权流转制度存在的问题

1.现行宅基地使用权流转制度并不能做到“地尽其用”。

实际上，严格限制宅基地使用权的流转并不能有效地保护耕地。农民超占宅基地建房，未经批准任意在承包地上建房，建了新房也不退老房，一些富裕的农民在城市购置商品房，已拥有宅基地的子女继承父辈的房产，一些乡村干部利用职权多占多批等，这些问题都导致宅基地闲置、浪费严重。

2.现行宅基地使用权流转制度并不能长期承担社会保障。

国家限制农村宅基地使用权的流转固然有利于加强农村的住房保障，但在市场经济条件下，基于市场经济的开放性和流通性，农村土地对农民的基础性作用大大削弱。一方面，随着城市化进程的加快，农民大量涌入城市，严格限制宅基地使用权的流转，虽然能够保证“居者有其屋”，但将农民紧紧束缚在农村之中，直接影响农民身份转换，无疑会使我国的城乡二元结构继续下去，无法真正解放农村生产力，不利于农村经济的发展。

3.现行宅基地使用权流转制度造成“隐形市场”的存在，不利于市场化。

随着我国部分农民的率先富裕起来，发达地区城中村部分富裕农民已经基本摆脱社会保障制度的束缚，他们在保障自身基本居住条件后，有能力在空余的土地上建造房屋对外出售，形成了一定的宅基地隐形市场。“隐形市场”的存在增加了当事人的交易成本和风险，不利于交易双方合法权益的保护。

三、完善我国宅基地使用权流转制度的建议

1.完善宅基地使用权登记制度。

我国《物权法 》第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”由于我国对宅基地使用权实行的是登记生效制度，并且未区分城市和农村，应是城乡一体化登记制度。十八大后，我国将逐步实施不动产统一登记制度，只有登记确权才可以有效保障不动产所有人的权利。

2.兼顾宅基地使用权的用益物权性和成员权的属性。

农村社会保障体系不健全，宅基地使用权具有成员权的属性，因此宅基地使用权流转受到严格控制，阻碍了宅基地的使用价值和交换价值的完全实现，削弱了宅基地使用权的物权效能，进而造成宅基地闲置、浪费严重，“隐形市场”现象存在，农民融资存在困难。可转让性是财产权的基本特征，流转已成为现代物权发展的必然趋势。只有允许宅基地使用权流转，才能将资源流向有效的利用主体，实现资源的最优配置。因此，可以探索农民宅基地使用权流转的新途径，用市场化手段去调节市场交易，兼顾公平。

3.逐步放宽宅基地使用权的流转。

宅基地使用权的流转，应当允许本集体组织内外的人皆可承租，同时开放宅基地使用权的抵押和转让市场。宅基地使用权可以用于抵押，但在抵押权实现时，须遵循宅基地使用权转让的规定，应当允许农民将宅基地使用权抵押、出租以获得相应的增值收益。