国外农业人口转移经验及对河南的启示

摘 要：美国、日本和韩国在农业人口转移方面进行了探索，在“工业化、城镇化和农业现代化”协调发展、农业人口培训、农业和农村投入以及城乡均等社会保障制度方面给河南省提供了宝贵的经验，对河南省农业人口转移具有重要的借鉴意义。结合河南省实际情况，提出了河南省农业人口有序转移的措施及保障建议。

关键词：农业人口转移；河南省；国外经验

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.016

按照《建设纲要》规划的发展目标，河南省城镇化水平达到全国平均水平，将新增城镇人口1500万。作为人口大省的河南省农业人口转移任务重，农业人口该如何转移，因此有必要深化对农业人口转移的认识，以国外的视野审视世界范围内农业人口转移问题的典型经验，使河南省农业人口有序转移。

1 国外农业人口转移实践经验

1.1 “工业化、城镇化和农业现代化”协调发展是国外农业人口顺利转移的前提

从国外农业人口转移经验来，国外农业人口顺利转移的前提是“三化”协调发展，如美国工业革命推动生产方式变革，不断推进产业中，人口向城市集中；在城市化过程中，农业人口转移带来农业土地集中，加上农业技术进步，农业现代化水平提高，最终在“三化”协调发展中实现农业人口顺利转移。在1995-1973年，日本工业飞速发展，吸引农业人口向城镇转移；实现了工业化此后，日本积极调整产业结构，加大农业投入，“三化”协调发展，有效引导农业人口顺利转移。韩国优先发展工业，带动城镇化，大力发展农业与农村，“三化”协调发展引导农业人口顺利转移。拉美农业人口转移的悲剧的原因是因为“三化”发展不协调，因此“三化”协调发展是国外农业人口顺利转移的前提。

1.2 重视农业人口培训是国外农业人口顺利转移的支持

国外农业人口转移中都非常重视职业培训。美国的农民职业教育与培训政策经验表明，通过法律和财政投入加强农民职业培训，是促进农民有效就业的有效途径；日本通过法律法规和政策强制农民培训，如1947年制订的《职业安定法》。日本通过保护农民合法权益方面建立和完善相关的法律法规和政策强化职业培训，如《职业安定法》、《社会教育法》、《产业教育振兴法》、《青年振兴法》等一系列法规政策，并且日本政府资助青年农民培训，从而使农村职业技术教育正规化、制度化。韩国政府普及农村教育，各村也分别建造了农村会馆、农业技术培训班等相应的农业人口培训机构。并且韩国农民职业教育与培训政策目标呈现多元化，政府主导的农民组织与其培训政策不仅为了提高就业率，更注重农业后继者培养和农民精神教育。农业转移人口培训为美、日、韩三国工业化发展提供人才资源供给支持，实现农业人口顺利转移。

1.3 加大农业和农村投入是国外农业人口顺利转移的关键

美国为支持农业，对农业采取财政补贴、价格支持、农业资源保育、农业保险；并大力支持高科技农业和投资农村基础设施建设。其中，20世纪30-60年代，政府农业投资累计达88亿美元；2000年，美国政府投入农民的直接脱钩收入补贴就超过了100亿美元。20世纪50年代，日本对农业的投资已占到国民经济投入的20%左右，日本政府一直增加对农业投入，到了2000年，日本对农业的补贴已经达到国内生产总值的1.4%，超过同期农业增加值1.1%的水平。韩国政府在新村运动上投资了20亿美元；1991年，韩国对“农业与渔业结构调整计划”投入550亿美元；韩国2003年-2013年在农村和农业上投入119万亿韩元。

1.4 城乡均等社会保障制度是国外农业人口顺利转移的保障

为实现农业转移人口有序转移，政府应向城市市民提供均等化的社会保障制度，增加农业转移人口城市化的意愿和能力。在医疗、养老等社会保障方面，美国为解决农业转移人口的医疗、养老问题，美国政府特意制定了《社会保障法》；日本的“全体国民均保险”的社会保障体系。日本颁布与实施了新“国民健康保险法”、“国民养老金法”。到上世纪60年代，日本建立并普及了以农村公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系。在住房方面，美国为保障农业人员人口生活保障，美国多个州提供经济公寓的法律。在人口管理方面，美国政府制定了较完善的人口管理制度和自由的人口流动制度，以保障农业人员人口能自由公平在城市找到工作，并且自由流动。

2 借鉴国外农业人口转移的经验，促进河南农业人口有序转移措施

2.1 创新土地流转模式，保障农业转移人口利益

农村劳动力与土地流转不一致的根本原因是农业转移人口的土地资产不能随人口转移而导致的城市移民安置问题。为保障农业人口顺利转移可以解决河南滑县土地流转模式，其确保农业人口愿意离开土地转移到城镇，但是依然享受土地带来的收益，甚至于超过以前土地带来的收益，值得在河南推广。农业人口与土地资源转移的关键是要推进农村土地管理制度改革。在承包耕地上，在维护农民土地承包经营权和国家耕地红线的前提下，完成农村土地确权工作，并建立农村耕地交易平台，使土地在确权的基础上进行流转交易。在住宅基地上，建立农民宅基地和房屋的财产评估、抵押、担保、转让等制度，允许其在一定交易平台上进行交易。除了推进农村土地管理制度改革外，还应不断创新土地经营模式，提高土地收益，如托管经营、土地入股、联合经营、“工商资本+农村集体经济组织+土地入股+新型经营主体”等新型经营模式，推动河南省农业产业化经营水平不断提升。

2.2 激发大众创业万众创新活力，创造农业转移人口就业岗位

营造创新创业的文化氛围。传统的“学而优则仕”下读书的目的在于“做官”，而不是创业，相对于广东、浙江而言，这种传统观念在中原大地河南显得更为突出。随着经济新常态、互联网+、分享经济等出现，国内大公司纷纷进行内外部革新，以适应外部环境变化，以期取得竞争优势，为此，各个企业纷纷进行组织结构改革，变传统金字塔结构为扁平化结构，如海尔、腾讯、巨人等。在扁平化组织结构中管理层职位变得较少，且企业实行内部创业，需要更多内部创客，因此在现代社会人们奋斗的目标既是“学而优则仕”，更是“学而优则创”。

同时，构建政策环境平台，支持创业。政府要打造利于创业的政策环境，因地、因人地为创业人员创立企业并发展壮大企业提供诸各种资金、人才等支持，鼓励所有在河南工作人才以及河南籍人才来河南创业，甚至创造条件吸引国内外资本来豫创业，创造出更多农业转移人口就业岗位，推动农业人口有序转移。

2.3 助力小微企业发展，吸纳农业转移人口就业

2.3.1 依托河南省高校转型发展的科技型小微企业发展路径

美国创新创业的经验显示依托高校人才创立和发展科技型小微企业是可行路径。相对于我国经济发达地区，河南省引进优秀人才存在困难，且河南高校培养的人才流失严重，如何引导和激活河南省高校聚集的优秀的教师和学生这一人才资源通过创业平台带动科技型小微企业发展是需要解决的重要问题。河南省高校分布于河南省的各个地市，门类齐全，可以很好地服务于各地中小微企业发展。因此依托地方本科院校转型发展的小微企业路径是建立开放的企业-高校生态环境，让教师、学生参与小微企业运营，激活高校优秀教师和学生人才，助力科技型小微企业，创立、发展和壮大科技型小微企业。

2.3.2 依托“互联网+”的小微企业发展路径

依托于“互联网+”，河南省小微企业可以跳出区域人才和区域资金的限制，依托于互联网“众筹”平台及互联网人才库，让全世界为河南省小微企业提供资金和人才资源库。用“互联网+管理”助力企业智慧发展，通过现代化网络数据、智能系统等控制成本，并提高效率，帮助小微企业发展壮大，更多地吸收农业转移人才就业。

除此之外，还有依托各地产业园区发展小微企业，吸纳农业转移人口就业。

2.4 积极推进农业供给侧改革，促进现代农业发展

河南省农业供给侧改革问题主要表现为传统的农业生产方式：一是表现为以农户为单位的家庭经营，“高成本、低效率、粗加工”；二是忽视市场需求，要么生产以自给为主，要么供需不对接，无法从根本上提高收入，需要政府通过扶持政策维持经营。因此为进一步深挖农业潜力，提高农业效益，提高农业收入，应调整农业产业结构，转变经营方式。

2.4.1 结合河南省农业优势，做大做强农业企业

河南省应逐渐建立以农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场为重点的新型农业经营主体。并且随着农业产业发展带动企业壮大，形成企业发展推动产业振兴的良性循环。同时河南省应集中人力、财力重点支持拟上市、高成长性、科技能力强的农业龙头企业，促进农业龙头企业上市，农业企业上市一方面是吸引国内外大额资金进入河南省，加快企业发展，形成良性循环；另一方面可以带动上市农业企业关联企业发展。山东省在这方面是值得借鉴的。如山东各个地方集中优势推动企业上市，由上市公司带动农业人口转移，如山东邹平的三星和西王集团，利用本地玉米优势集中发展玉米油，将其做大做强；山东临沂的肥料生产企业，如金正大、史丹利；并且山东还着力投入大量资金用于农业发展，如2015年，山东省设立了省农牧业产业基金，基金总规模15亿元，首期规模6.5亿元，主要投资山东境内的现代农业、现代畜牧业及相关产业拟上市或具有高成长性的未上市企业。

2.4.2 打造河南农业品牌，提升河南农业产品的竞争力

农业企业，尤其是农业龙头企业应转变经营理念，注重科技、质量、品牌、管理等方面的提升，以增强河南省农业企业竞争能力。政府应从农业产业化财政资金列支部分资金实施农产品加工技术服务平台项目，同时政府农业主管部门应积极举办农产品加工科技创新与推广活动，启动了科企对接网络服务平台，为农产品加工企业和科研院校提供技术对接支持。

2.4.3 发挥农业企业的辐射带动能力，拓展农业价值产业链

近年来，随着新型经营主体的快速发展，各类经营主体之间的利益连接关系由单纯的带动或依附，逐步转向相互融合、共赢发展。对此，河南省应以资本经营和优势产品为纽带，推进所有形式的合作；通过农业企业的辐射带动，将带动农户增收，吸纳农业转移人口。同时，河南省农业企业应进一步拓展农业价值链，不能仅停留于扩大规模，还应深挖农业价值，拓展农业价值链。

2.5 提高农业人口就业能力，完善面向农民的职业培训与服务体系

根据美国、日本、韩国等国经验，提高农业人口就业能力，对工业化、农业现代化和城镇化起到至关重要作用。提高农业人口就业能力首先需要提升农村剩余劳动力的素质。除了九年义务教育外，还应此基础上发展免费的职业教育和成人教育，并且引导农业人口接受职业和成人教育，农业人口素质提升将为工业化人才需求提供支持。其次，应将农业转移人口全部纳入职业培训范围，大规模开展职业培训。河南省可以根据目前农业人口就业意愿和河南省内产业发展方向，采取多种形式的就业技能培训、岗位技能提升培训以及创业培训。另外还可充分河南省中等职业技术学校、高等职业技术学校和地方本科院校为传统农业转移人口培训方式，也可以利用目前手机普及，以互联网形式进行农业转移人口培训。

3 促进河南农业人口有序转移保障

为促进河南农业人口有序转移，应保障农业转移人口享有均等化公共服务。

3.1 改革户籍身份制度

给农民以真正的市民待遇给农民以城市市民的同等地位，赋予城乡居民同等的权利，消除人与人的差别，获得同等的受教育、工作、择业、社会福利等权利。

3.2 保障进城农业转移人口子女入学

农业人口转移地区应事先统筹规划，根据农业转移人口数量安排中小学数量，以满足农业转移人口入城后的子女教育。同时农业转移人口的子女应统筹安排就近就学，并享受免费九年义务教育针对城市普通居民子女统一规定的免费政策。

3.3 健全完善农业转移人口社会保险制度

将新征地农民采用各种方式纳入城镇基本养老、医疗保险，将农民工保险待遇扩大与城镇职工同等。在国家没有农民养老保险制度安排的情况下，充分运用各种筹资方式，探索各种形式的农业转移人口养老保险制度。

3.4 加大农村公共服务投入机制改革

充分有效利用国家对农村公共服务投入资金外，河南省除了在财力允许范围内加大投资农村外，还可以农村公共服务投入可以采取PPP模式，引入民间资本运作，充分挖掘农村的优势，有效整合各种资源，实现公共服务优化。

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