农民市民化背景下的宅基地使用权流转之探析

傅 明

南昌大学法学院，江西 南昌 330031

农民市民化背景下的宅基地使用权流转之探析

傅 明*

南昌大学法学院，江西 南昌 330031

新型城镇化是坚持以人为核心的发展模式，加快农业转移人口市民化是推进城镇化的重中之重。而农民市民化的关键是如何妥善地处置和保障农民土地财产权。因此迫切需要通过完善农村宅基地确权制度，改革宅基地使用权的原始取得、流转主体及使用期限，构建宅基地使用权有偿退出机制来实现自由流转。

农民市民化；土地财产权；宅基地使用权；自由流转

一、农民市民化背后的土地困境

《十三五规划纲要》首次提出在推进新型城镇化过程中要坚持以人的城镇化为核心，加快农业转移人口市民化。根据《国家新型城镇化报告2015》的数据显示，截止2015年底我国常住人口城镇化率达到56.1%，户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者相差达16.2%。户籍人口城镇化率较低的原因除了户籍改革及其配套政策滞后之外，农民工本身进城落户的意愿也不高。关键因素是农民进城落户的相关权益保障机制不健全，而土地财产权则是农民最为核心的权益，换言之也就是农民进城落户后土地财产权如何处置和保障的问题。从农民到市民身份的转变，这也就意味着宅基地使用权的退出，即所谓的“弃地进城”。在农村土地升值凸显的背景下，让一个理性农民主动放弃宅基地使用权的可能性微乎其微，因而我国农业人口转移市民化的步伐一直在蹒跚中前行。宅基地使用权的限制流转使得农民无法以土地财产权利参与到城市化进程中，难以获得进城落户的资金积累，阻碍了农民市民化的进程。改革现有的农村宅基地管理制度，放开宅基地使用权的流转已经刻不容缓。

二、完善农村宅基地确权制度

农村宅基地确权制度就是一种典型的公示制度，通过土地确权使农村宅基地产权清晰、权责明确，这是宅基地使用权流转的前提条件与基础。也惟有权属清晰才能保障流转的交易安全，降低交易风险，实现资源的优化配置。

宅基地使用权的权属清晰主要包括两个方面，主体明确和面积明确。主体明确就是确定宅基地使用权的使用主体。对于本集体经济组织成员的认定不能以户籍标准一概而论，还应该实质审查其是否与集体经济组织形成权利义务关系，从而排除某些因利益驱动迁移至农村的“空挂户”。面积明确关系到宅基地使用权人行使权利的边界。针对实践中出现的一户多宅、面积超标、未经批准占用宅基地等问题，在宅基地确权中应该寻求现实与政策间的平衡点，不能一概否认宅基地占有的历史性和现实性。权衡考虑的办法是将符合政策规定面积的宅基地确认为“批准农村宅基地”，其他多余面积的宅基地确认为“其他农村宅基地”。

三、宅基地使用权流转的具体建议

宅基地使用权流转制度内容复杂、涉及面广，就其核心部分主要集中于宅基地使用权的原始取得、流转主体、使用期限等方面。

其一，原始取得。宅基地使用权的原始取得是其流转的逻辑起点和前提，原始取得具有明显的身份性和无偿性特征。在经济社会转型时期，对于是否仍要坚持原始取得的身份性要件，笔者认为在基于现实和历史因素是必要的。至于原始取得的无偿性，笔者认为无偿取得确实存在一些弊端，对此要区分不同情况：首先，对于符合规定标准面积的宅基地申请，必须坚持无偿的原始取得。其次，对于在实践中占有的超出规定标准面积的宅基地，因长期处于农民有效占有的状态下，应允许农民向集体经济组织补缴宅基地使用费。再之，对于无偿原始取得的宅基地使用权进行流转，就表明其已经从福利保障领域进入资产流通领域，应重新缴纳宅基地使用费。

其二，流转主体。现阶段宅基地使用权被限定在本集体经济组织成员之间进行流转。对于流出主体来说，要考虑其具有稳定的非农收入来源和其他长期稳定居住的场所，避免出现因流转而导致使用权人流离失所。对于流入主体来说，应该取消地域和身份限制，不能仅限于本集体经济组织成员，应允许城市居民和外地农民平等的参与到宅基地使用权流转的市场中，适用同样的法律并提供同等的保护。

其三，使用期限。宅基地使用权在物权框架内是作为用益物权而存在，用益物权是典型的他物权，而他物权又是有期限的权利。然而在现行法律的规定下，宅基地使用权的确是无期限性的。无期限使用让农民在观念上把宅基地当做永久的私产，尽可能多占宅基地并且代代相传。因此变无期限使用制度为固定有期限使用制度势在必行。对于固定期限设置是约定还是法定，期限多长。笔者认为“在同地同权原则下，使用期限以法定为宜”。对于期限多长，可以参照城市住宅建设用地使用权的规定，自农民申请宅基地获得批准之日起，70年到期，届满后自动续期。当然关于自动续期是否有偿、续期期限、续期次数等具体问题还需进一步完善。

四、构建宅基地使用权的有偿退出机制

构建宅基地使用权有偿退出机制，以维护农民利益为出发点，鼓励和引导农民自愿退出宅基地，做到农民退出自愿、退出补偿合理、退出保障机制完善。宅基地退出补偿“既要考虑地域差异又要兼顾公平”。对远郊农村和近郊农村因地理位置而导致的地价差异，要因地制宜制定不同的退出补偿方案。对宅基地上的房屋及附着物，需结合用途、装修情况等实际因素独立评估补偿价格。至于补偿的形式也应多元化，既可以选择一次性补偿，也可以选择将宅基地使用权入股到农村建设用地市场获得长期受益分配权。退出保障机制的建立就是要通过相关配套政策使退地农民消除后顾之忧以实现安居乐业。一是改善就业环境并提供充分就业机会，提高退地农民的收入；二是为退地农民解决养老、医疗、教育、住房待遇；三是适当给予退地农民安置费，以解决过渡期间的安置、搬家费用。

[1]郭晓鸣.让农民带着“土地财产权”进城.农业经济问题，2013(7).

[2]喻文莉.转型期宅基地使用权流转之法理分析.中国土地科学，2013(2).

[3]韩德远.探索进城落户农民宅基地有偿退出机制.人民论坛，2015(4).

傅明，南昌大学法学院，民商法学硕士研究生。

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