对地方政府PPP融资模式的法律问题的分析

高 飞

陕西益图律师事务所，陕西 西安 710061

对地方政府PPP融资模式的法律问题的分析

高 飞

陕西益图律师事务所，陕西 西安 710061

PPP融资模式指的是公共私营合作制度。地方政府融资对于金融危机时保持经济的发展等方面有着积极的作用，地方政府融资过程中存在财务不透明等一系列的问题，对地方政府的负债情况和偿还能力都有着一定的影响，本文对地方政府融资模式中法律问题进行分析，并提出对策作为参考。

地方政府；PPP融资模式；法律问题

一、引言

地方政府PPP融资模式一般是使用地方政府融资平台，通过各级地方政府出资设立，运用一些方法筹集资金，用于地方建设，提供公共产品的企业。由于我国的PPP融资模式使用的较晚，所以有各种各样的问题，本文提出地方政府PPP融资模式中的法律问题，做出相应的对策。

二、地方政府PPP融资模式中存在的法律问题

(一)民事责任的单独承担

在地方政府PPP融资模式中对于独立承担债务的责任难以落实。有的非营利的融资平台，没有足够的收入，只能由政府承担偿还责任。

(二)固定资产处置

在许多地方政府融资中出资的资产为非货币资产，对于固定资产的变现极为困难，企业注册资金多为固定资产使得债权人利益的保障受到阻碍，而且地方政府融资平台持有财产权和行政权，对于固定资产的转让十分困难，而且在一定条件下使得合同无法履行，使债权人的权益受到影响[1]。

(三)法人治理

政府融资对企业的经营管理起着主导的作用，虽然法人的主体资格没有问题，但是政府的有关部门是实际的企业控制者，公司的法人治理结构不健全，使得企业的经营管理不能按照市场经济的发展进行操作。

(四)项目手续不全

在项目建设中，必须含有严格的项目审批文件等一系列合法手续，在地方政府融资平台的建设项目中部分项目手续不全，存在边建设、边上报审批的现象。

(五)担保无依据

大部分地方政府只是在土地使用上对企业保证担保，其他的只是信用贷款，商业银行要求政府以政府信用出具文件，以政府为底线，但是因为国家法律规定，政府不能为银行贷款提供担保，使得出具的文件没有法律上的约束力，担保没有法律依据。

三、解决法律问题的措施

(一)制定地方融资法律

应试教育下，学生除了课本的阅读外，阅读更多是的工具书和教辅资料，课外阅读行为是针对考试而产生的，这大大降低了学生阅读的兴趣。且阅读行为是以考试为目的，让学生产生了不愿阅读其他的书籍的想法，长此以往，学生的阅读积极性减弱，阅读量无法增加。学生的阅读量少，不仅影响了学生对知识领域的开辟，还直接导致了知识储备的贫瘠，影响个人在学习上的发展，阅读能力无法得到提升。

地方政府对融资推出新的法律条文，减少来源于法律规定不完善引起的风险，积极的通过立法来对地方政府融资的相关的事项进行解释，并对权利质押的制度进行完善，避免因为地方政府和司法部门对于质押的资产权利为行政权等问题使得合同无法进行的情况发生。

(二)对合同进行审核

质押合同包括了法律规定的各种文件，齐全的权利证书，并且相关部门要出具出质人在使用权利作为质押担保的正式文件，而且对质押合同要进行备案登记，减少第三人对权利进行分割的情况发生，还要办理公证，证实权利质押合同的合法性，能够对保障银行等金融机构的债权起到一定的作用。

(三)健全法人治理结构

在企业中，企业股东要认真的从股东的角度履行职责，董事会要建立相关制度并进行人员的调整，使企业正常运行，政府有关部门减少对企业的影响。综合地方政府融资平台的实际情况，在确保地方政府融资平台具有正常运营能力的前提下，防止“皮包”融资公司贷款。健全法人治理结构，加强对市场运作和资本的运用，保证融资平台能够平稳运行[2]。

(四)掌握资金运用动态

地方政府融资平台在贷款发放之后要对贷款合同中内容的履行和资金的使用动态进行跟踪式的掌握，搜集和掌握质押物产生的收益等，对于债务到期未还的情况要尽快的采取措施，防范风险。掌握资金的使用动态对于地方融资平台中可能遇到的风险避免了矫枉过正的存在，避免了融资平台在正常运营的过程中资金链断裂使得风险加大的情况。

(五)完善风险防范措施

完善风险防范措施主要针对的是质押担保的实现，地方融资平台使用专用的银行账户，出质人在收费等过程中都是用专用的银行账户，在使用单笔资金超过一定金额时，要征得银行的同意才能使用。地方政府在与借款人签订协议时要在其中约定政府的受益权可以转让给银行，作为还款的补充措施，有助于银行动产质权和权利质权的实现。

(六)地方政府融资责任划分清晰

在地方政府融资平台的贷款行为中，要求地方政府对于债务的规模和财产的数量相匹配，期限要求与政府的任职期限相匹配，在地方政府不能有效清偿债务的情况下，实施地方财政破产并且追究主要领导的责任，对信贷资金要严格的审查，并且通过完善政府融资责任制度，对地方政府进行强有力的约束，推动金融的发展。

四、结论

对于地方政府公共私营合作融资模式，要制定融资法律并且完善法人的结构，融资中的合同严格审查掌握资金的动态及责任划分，对地方政府PPP融资模式中存在的法律问题能够有效的解决，推动地方经济的发展。

[1]杨正荣.地方政府融资平台设立和运行中的法律问题探析[J].甘肃金融，2010，12：17-19.

[2]吴沛强.PPP项目融资模式的法律问题研究[J].管理现代化，2009，05：6-8.

D

A

2095-4379-(2017)25-0185-01

高飞(1980-)，男，陕西西安人，陕西益图律师事务所，主任，研究方向：法律诉讼。