善意行政第三人信赖利益应予以保护——泰安保洁XX有限公司诉某某市人民政府、第三人赵某土地行政登记纠纷一案

杜 伟

山东泰山蓝天律师事务所，山东 泰安 271000

善意行政第三人信赖利益应予以保护
——泰安保洁XX有限公司诉某某市人民政府、第三人赵某土地行政登记纠纷一案

杜 伟

山东泰山蓝天律师事务所，山东 泰安 271000

《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中均没有涉及善意第三人的规定，但善意行政第三人的信赖利益在行政诉讼中应当予以保护，即在行政案件审理中对善意取得应予以保护。

原告主体资格；善意第三人；善意取得；信赖利益

一、案情介绍

2010年9月30日，泰安保洁XX有限责任公司(以下简称保洁公司)委托泰安市某拍卖行通过拍卖的方式将位于高新区北天门大街的工业用地一宗进行拍卖，第三人赵某通过竞买的方式取得。2011年1月26日，某某市人民政府为第三人赵某颁发了泰土国用(2011)第K-000X号国有土地使用证。后于2011年3月1日，地税局通知保洁公司缴纳土地增值税税款，保洁公司认为该税款按照委托拍卖合同的约定，应当由买受人承担，保洁公司为免交土地增值税，向泰安市中级人民法院提起诉讼，以某某市人民政府在没有完税凭证前提下颁发土地证程序违法为由，请求撤销泰土国用(2011)第K-000X号国有土地使用权证。

二、案件过程

(一)案件争议焦点的分析

本案的争议焦点为保洁公司是否具有行政诉讼原告主体资格，泰土国用(2011)第K-000X号国有土地使用权证的撤销是否损害社会公共利益，即善意行政第三人的信赖利益是否应予以保护。

根据调阅的证据材料显示，保洁公司曾于2011年3月16日向法院提起诉泰安市某拍卖行有限公司拍卖合同纠纷一案，经泰安市中级人民法院(2011)泰商初字第12号民事判决书判决确认土地增值税系保洁公司销售房地产后取得的收入应缴纳的税费而并非拍卖合同约定的过户税费，因此土地增值税纳税义务人为保洁公司，并经(2011)鲁商终字第111号民事判决书维持原判。保洁公司作为土地增值税纳税义务人企图以某某市人民政府颁证程序存在瑕疵，通过撤销泰土国用(2011)第K-000X号国有土地使用权证，达到免交土地增值税的目的。同时我方发现泰土国用(2011)第K-000X号国有土地使用权证上存有第三人抵押登记及多达12次查封，涉及众多第三人的利益，于是向法院提出追加众多相关第三人为本案第三人参加诉讼，法院经审查同意追加了至2013年1月31日止的现有相关第三人参加诉讼。我方人向法院提出，本案土地增值税的纳税义务人为原告，即使本案土地证颁证存在程序瑕疵，撤销土地证会严重损害社会公共利益，因此不应当予以撤销。

(二)一审泰安市中级人民法院审理经过

根据案件争议焦点的分析，在一审泰安市中级人民法院庭审过程中，我方提出以下答辩意见：1.保洁公司是土地增值税的纳税义务人，某某市人民政府通过催促保洁公司缴纳欠缴的税款可以补救违法行为所产生的后果。2.在某某市人民政府向第三人赵某颁发了土地证后，第三人赵某与第三人宁阳农信社签订了借款抵押合同，在该宗土地使用权上设定了他项权，并办理了抵押登记，国土管理部门向第三人宁阳农信颁发了抵押他项权证书，第三人宁阳农信对该项物权系善意取得，如果土地证被撤销，将危及第三人宁阳农信的他项权，损害宁阳农信的利益。3.保洁公司与赵某共同办理了涉案土地的房产过户，第三人赵某依法取得了该宗土地上的房屋所有权，如果撤销该宗土地的土地证，将对善意第三人的另外一项物权登记造成损害。4.保洁公司和被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，该具体行政行为不损害保洁公司任何经济权益，保洁公司不具备诉讼主体资格。泰安市中级人民法院经审理认为被诉的国有土地使用权证是保洁公司原持有的泰土国用(2007)第K-0051号国有土地使用权证变更而来，保洁公司系涉案土地的原使用权人，其认为被诉登记行为影响了其在委托拍卖涉案土地、房产时保留的权利，因而提起本案诉讼，符合法律规定，应认定其具备原告主体资格。根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第十二条规定，纳税人未缴纳土地增值税的，土地管理部门、房产管理部门不得为其办理有关权属变更手续。被告某某市人民政府向第三人颁发国有土地使用权证主要证据不足，但撤销该证，善意第三人宁阳农信的抵押权将无法实现，且将会使原告与第三人赵某因交易而欠缴的税费处于不确定状态，造成国家利益的重大损失。被诉登记行为违反了先税后证的规定应被确认为违法，(2011)泰商初字第12号判决书及(2011)鲁商终字第111号民事判决书已明确土地增值税的纳税义务人，被告某某市人民政府可以通过催促纳税义务人缴纳所欠缴的税款来补救其违法行为所产生的后果。据此，一审法院判决确认被告某某市人民政府为第三人赵某所颁发的泰土国用(2011)第K-000X号国有土地使用权证违法，并责令被告某某市人民政府采取相应的补救措施。

(三)二审山东省高级人民法院审理经过

保洁公司不服泰安市中级人民法院一审行政判决，上诉至山东省高级人民法院，上诉认为原审判决认定事实不清，适用法律错误：1.某某市人民政府为第三人赵某颁发国有土地使用权证的行为，严重违反《土地增值税暂行条例》，严重违反法定程序，应当判决撤销并判决某某市人民政府重新作出具体行政行为。2.原审判决认定“善意第三人宁阳农信的抵押权将无法实现，且将会使原告与第三人赵某因交易所欠缴的税款处于不确定状态，造成国家利益的重大损失”违背法律规定，该抵押问题属于民事法律关系，行政诉讼法中没有保护善意第三人的规定，原审法院无权认定。3.原审法院认定“被告某某市人民政府可以通过催促纳税义务人缴纳所欠缴的税款来补救其违法行为所产生的后果”错误，市政府在上诉人与赵某的交易中没有主体地位，也不是法定征税机关，原审法院判决其催促补缴税款没有法律依据。我方根据上诉人的上诉，提出答辩意见认为：土地证被撤销会影响金融秩序的安全性与稳定性、司法的权威性与严肃性，造成国家利益及其他善意第三人信赖利益的重大损失，严重损害社会公共利益。保洁公司是土地增值税的纳税义务人，某某市人民政府通过催促保洁公司缴纳欠缴的税款可以补救违法行为所产生的后果。保洁公司没有履行法定的纳税义务，不应让善意第三人承担不利后果。

山东省高级人民法院依据各方当事人提交的证据经审查认定，本案中某某市人民政府在收到第三人赵某的土地登记申请后，未尽到谨慎审查义务，在申请人未提供土地增值税完税凭证的情况下，为其办理土地使用权转移登记，颁发了被诉国有土地使用权证，颁证行为依据不足。该税款的应缴义务人已经由生效的(2011)鲁商终字第111号民事判决书予以确认，撤销被诉国有土地使用权证将会使应缴税款处于不确定状态，给公共利益造成重大损失。另外赵某取得国有土地使用权证后，与被上诉人宁阳农信签订个人借款合同和最高额抵押登记合同，泰安市国土资源局作了抵押登记并向宁阳农信颁发了土地他项权证，如果撤销被诉国有土地使用权证亦会使宁阳农信的抵押权无法实现。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》中并没有善意第三人的规定，但是《房屋登记办法》、《最高人民法院关于房屋登记若干问题的规定》具有保护善意取得的条款，因此行政案件审理对善意取得予以保护并无不当。市政府虽非法定征税机关，但是原审法院判决责令采取相应的措施较为宽泛，市政府可以通过其他途径采取补救措施。

三、案件结果

2013年4月28日，山东省泰安市中级人民法院作出(2012)泰行初字第30号行政判决书，判决如下：一、确认被告某某市人民政府为第三人赵某所颁发的泰土国用(2011)第K-000X号国有土地使用权证违法；二、责令被告某某市人民政府采取相应的补救措施。2013年8月8日，山东省高级人民法院作出(2013)鲁行终字第100号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。

四、评析

本案涉及的核心问题是善意行政第三人的信赖利益在行政诉讼中是否应予以保护，即是否适用善意取得制度。《中华人民共和国行政诉讼法》在2014年修改前和修改后及2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中均没有涉及善意第三人的规定，因此该问题仍然是行政司法实务中的热点问题。行政诉讼法虽然未作出规定，但《中华人民共和国物权法》、《房屋登记办法》、《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪问题应如何处理的答复》、《最高人民法院关于房屋登记若干问题的规定》均已经规定有对善意第三人信赖利益的保护条款。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：(一)受让人受让该不动产或者动产时是善意的；(二)以合理的价格转让；(三)转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。《物权法》从基本法律层面对善意取得不动产的善意第三人的信赖利益保护作出规定。从部门规章看，2008年建设部出台的《房屋登记办法》第八十一条规定，司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。《房屋登记办法》从行政规章上明确了善意行政第三人的信赖利益应当受到保护。2008年《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪问题应如何处理的答复》([2008]行他字第15号)明确规定，第三人购买的房屋属于善意取得，房屋管理机关未尽审慎审查职责的，依据物权法第一百零六条等有关法律的规定，第三人的合法权益应当予以保护，人民法院可以判决确认被诉具体行政行为违法。2010年发布的《最高人民法院关于房屋登记若干问题的规定》第五条第二款规定，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。最高人民法院批复和司法解释从特定角度也明确了善意行政第三人的信赖利益应受到保护。

本案中涉及的另外一个亮点问题是人民法院对土地增值税性质的确认，即土地增值税系销售房地产后取得的收入应缴纳的税费，而非销售合同约定的过户税费。

[1]姜明安，主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015.

[2]傅江浩.行政信赖保护原则浅析[J].理论月刊，2010(2).

[3]王贵松.行政信赖保护论[M].济南：山东人民出版社，2007.

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2095-4379-(2017)25-0178-02

杜伟，男，汉族，山东泰山蓝天律师事务所，中级律师。