基于农村脱贫发展对土壤污染防治的法律创新机制研究

毛 媛

郑州大学法学院，河南 郑州 450001

基于农村脱贫发展对土壤污染防治的法律创新机制研究

毛 媛

郑州大学法学院，河南 郑州 450001

土壤是生态环境的重要组成部分并对所有生物生存发展起着基础性的保障作用，作为农业生产与需求大国的中国来说，还具有农业经济范畴的功能。但中国农村当前的土壤污染事故频发，对农村社会经济发展造成阻碍制约。对此，加大对土壤的治理，创新我国土壤环境污染制度与立法已迫在眉睫。本文即基于我国农村的社会发展进行土壤污染的环境立法研究，并借鉴国外相关土壤治理的立法经验，针对中国实际现状提出创新性制度建议，致力于农村的脱贫致富。

土壤污染；农村脱贫；立法制度创新

一、引言：认真研判农村土壤环境问题

(一)当前我国土壤生态现状

当前，我国的土壤污染源主要有化肥、农药、废水、汽车尾气及矿山开采、冶炼、化工等，相比较于大气污染与水污染，其具有隐蔽性、滞后性、地域性、治理难等特点。我国农村土壤环境呈现出“脏乱差、无序、繁杂、薄弱”等特征，不仅阻碍农村经济的繁荣发展，而且严重危及着人们的身心健康。土壤作为生态环境的重要元素，对农村的发展有着基础性、制约性、关键性地位，同时也是脱贫攻坚政策顺利实施的影响因素。

(二)土壤污染引发恶性循环

土壤是国家尤其是农村生产的物质基础，土壤污染具有的特点很容易被污染者所忽视，长期周而复始的生态破坏90%均将终局性的回归于土壤，导致生态链的失衡、土壤的生产能力下降、粮食污染、大气污染、水资源短缺等负面影响。以上的生态恶化影响将直接或间接影响农村社会的经济发展，也会因此恶化导致环境的损害成本(健康成本、生产成本、环境质量的丧失或舒适成本)呈增加趋势，不利于生产的扩大。

二、土壤优劣与农村发展之息息相关

(一)农村扶贫政策的进路

我国作为农业大国，“三农”问题得到了党和国家的高度重视，由于我国农村不同地质差异、人口分布、历史、交通、文化等原因，发展水平参差不齐，过往主要以政府主导型的扶贫模式逐渐演化为行业扶贫、专项扶贫、定点扶贫、产业扶贫、参与式扶贫、精准扶贫等多种扶贫创新模式。继十八大以来中共中央及国务院相继颁发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、《建立精准扶贫工作机制实施方案》、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战略的决定》等政策及国家发改委发布的《全国“十三五”异地扶贫搬迁规划》等举措全方位的将脱贫发展作为一种新型的改革发展方向，这对农村脱贫致富与社会发展形成了良好的环境氛围。

(二)环境与农村经济要协同发展

随着十八大的召开，我国将生态作为“五位一体”之一与经济规划为统一体进行国家建设体现了生态的问题已得到重视且对其的关注度大幅提升。在2015年中央出台的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中提出了“繁荣农村，必须坚持不懈推进社会主义新农村建设”与“加强农业生态治理”、“鼓励各地从实际出发开展美丽乡村创建示范”的战略任务。美国著名经济学家Grossman 和 Krueger 首次提出了“EKC”假说①——库兹涅茨曲线(Environmental Kuznets Curve，EKC)，阐明了经济发展与环境质量之间存在有一种“倒U型”关系的问题，因环境的污染将会导致土地生产力的减弱甚至丧失，为保持土地最大化生产能力而必要进行的昂贵治污费用，国家、社会与农民最佳的选择必然是进行事前的污染预防，以最小投入获得最大化的收益，污染防治的同时又进行了最利益的生产发展，在经济的不断增长时环境破坏作用的影响逐渐减小。根据以上理论，结合中国农村经济社会发展问题，土壤污染治理的重要性显而易见了。

三、土壤污染防治立法之构建与完善

(一)国外相关立法经验

土壤污染已经成为困扰世界性的治理问题，同时对世界各国的基础性经济发展造成了负面影响。对此世界各国都进行了各种立法防范。一些国家率先利用先进的技术与严格的法规进行生态治理，积累的大量经验值得我们学习与借鉴。

英国是早期工业发展国家，对开采煤炭、铁矿、铜矿等拥有300年以上历史所造成的严重土壤污染是利用各种科学技术进行治理的，20世纪中叶开始，英国也陆续开始制定相关的污染控制和管理的法律法规，并对修复技术有物理、化学、生物、等土壤改良剂和场地污染修复方面有非常规范的研究。

日本在土壤污染防治方面是进行有针对性的立法，1970年出台了《农业用地土壤污染防治法》适用于农村土壤表层，2002年公布针了针对“城市型”土壤污染的《土壤污染对策法》，同年12月26日还公布了《土壤污染防治法实施细则》。其中《农业用地土壤污染防治法》的主要目的是为了消除和防治农业用地被特定有害物质污染以及对污染农用地的合理使用，《土壤污染对策法》的立法目主要是对特定有害物质进行确定，进而实行相应对策以保护公众健康、防治侵害。主要内容有污染状况调查、消除污染措施的相关规定、变更土地形式、划定受污染区域、和土地使用计划的相关规定、委派调查机构等相关规定等。

(二)我国对国外经验的借鉴

基于当前我国的土壤污染现状与农村因深受土壤污染而导致经济增长缓慢的现状，我国亟需一部土壤防治法来缓解改善问题的存在。以下主要从立法原则、健全法规标准、实施风险防控、开展治理修复、严格考核追责等方面对土壤污染立法构建与完善提供建议。

1.土壤污染立法基本原则

土壤污染防治立法所遵循的基本原则是贯穿其法律的灵魂，依据现各国对土壤污染治理的规定，我国原则应当有保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者付费、污染担责、土壤风险评估与管控、协调整体性等。其中要加强未污染土壤保护优先原则的规定，对于拟开发为农用地的用地，必须经过严格的测评评估；对工矿、农业、生活等方面入手减少源头污染实行预防原则；污染者付费原则是“谁污染谁治理”基本原则的体现，此外还有受益者付费以及第三方治理原则等顺应时代发展的延伸原则；多元化治理原则主要通过物理、化学、生态等多元修复方法进行治理。

2.健全土壤法规标准

土壤环境质量标准是评价土壤环境质量优劣的基本尺度和依据，而我国现阶段就缺乏满足环保要求的土壤环境质量标准。我国1995年就颁布施行了《土壤环境质量标准》，但经济的高速发展已使时隔多年的标准难以适应新问题的解决。目前我国相关的土壤农用标准有《农田灌溉水质标准》、《土壤环境质量标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《农用污水水质标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《化肥使用环境安全技术导则》、《农药使用环境安全技术导则》等，但其规定不系统，与国际标准相差甚远，应制定更新土壤环境质量标准是防治土壤污染保护生态环境与农林生产，顺应时代发展的要求。

3.实施风险防控

实施土壤污染风险防控也即加强农村污染源的监管防控工作，从农业生产、农村生活污染、农村工业污染等源头进行风险防控。农业生产主要是化肥、农药、薄膜、秸秆焚烧的不合理使用破坏了土壤酸碱结构；生活污染主要来自生活污水的排放、畜禽养殖污染与固体废弃物的倾倒；工业污染呈现城市向农村转移的趋势，农村大量的开矿、挖河、毁田、围湖造田、毁林开荒等行为使得土壤生态、食品安全以及人体健康受到威胁。各级政府要在自己的管辖范围内竭尽所能进行资金、政策等支持，将土壤及生态环境的安全风险防控在安全的范围内。

4.开展修复治理

对于土壤的修复与治理，我们从制定修复规划、有序开展治理修复重点，强化治理与修复监管、监督目标任务的落实等方面进行法律治理。受到破坏的土壤应当及时开展修复工程，以环保部牵头，各省市区优先对影响农产品生产及危害人体健康的突出问题进行规划治理，在拟建设居住、医疗、养老等项目地区以及江西、湖南、广东、四川、贵州、云南等省份污染耕地集中区域优先开展治理修复工作，同时防止因修复工程造成二次污染。

5.严格考核追责

在以府为主导的管理体制下实行“国家统筹、省负总责、市县落实”的基本原则，在环境保护部、国家发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、农业部等部门的带动下探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制，构建完善的激励政策，推动检察机关对污染土壤的行为以及具有土壤防治职责的行政机关因不作为使相关权益受损的行为以公诉人的身份提起公益诉讼。同时将土壤环境治理目标纳入行政机关的考核绩效。

四、创新相关法律机制研究

结合当代农村发展治理的现代化需求，在土壤防治立法的过程中对相关的制度实践进行了创新研究，通过科技、生态旅游、保护地信托制度、土壤防治保险基金的设立等创新点，力争运用市场作用在解决土壤问题以及农村的社会发展方面有所收获。

(一)科技发展强农市场

加快农村现代化发展，增强农户运用科学技术的能力和水平，促进农业体制机制与科研创新，加快农业结构调整，强化技术装备、机械化、信息化水平的支撑与运用，对耕地实行轮耕制度给农田一个缓和的自净周期，有条件的地方实行集约化机械化生产，并可减少对农用地破坏的同时为农民创收。同时适当的开展农产品加工业、农业电子商务、休闲生态农业等新业态。国家与国务院、教育部、中科院、自然科学基金会等部门应号召全国科技工作者积极投身科技扶贫事业，在农村地区定期进行有效的现代化科技授课，提高农民的现代化技术运用掌握能力，自主研发农业市场优质优价的品牌产品，扩展科研创新下农业品牌的市场份额，有针对性的对区域性产品进行生态种植、科学管理、规模生产，改变仅依靠政府补贴农业生产的单一发展模式，提升农民市场地位，努力实现“一县一业”、“一乡一品”示范点，拓宽农民增收途径，在科学带领下强大农民群体，为小康社会的“三农问题”提供更好的解决方案。

(二)建立生态旅游扶贫村

理论上讲，保护地与难以与其他土地用途竞争的一个重要原因是保护地利益的外部性特征，基于对土地的环境保护，农村可以利用自己的优势将外部性的利益内部化，实现土地生态的经济利益价值。以维多利亚的爱得阿都·阿瓦罗保护区(Eduardo Avaroa Reserve)为例，对于长期的旅游游客影响可以采用游客费制度进行资金的回笼以较少游客的相关威胁，既扩展了生态保护的资金来源，又可以进一步进行生态的维护。为了贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，国家旅游局联合多部门共同制定并颁发了《乡村旅游扶贫工程行动计划》，在全国范围内列出了重点扶贫村发展生态旅游，这对于农村的土壤环境保护与生态的现代化发展无疑是重大举措。

(三)设置土壤污染防治基金制度

欧美、日本等发达国家在污染治理的基金制度的设立方面比较成熟，且由于我国目前面临的严峻的治污现状，因此需要适时的设立土壤污染防治的基金制度来拯救治污资金的暂时性缺失。我国实行“谁污染，谁治理”的责任原则，基金制度的设立并非是对基本原则的突破，只是暂时性的由于无法得知污染者及其不能及时治污的情形时先由基金作为垫付承担者，同时又获得向污染者追偿的权利。因此，基金制度的设立能够更及时的防控污染的扩散。在基金的来源方面，我们可以比照相关发达国家的经验，对高污染的企业征收高额的税收费用，结合政府的财政补贴收入，按比例共同组成基金的资金来源。

五、结语

巴比尔(Barbier，1997)曾指出，发展中国家贫困农户拥有的主要资产通常只是土地和非技术型劳动力，很少的人力或实物资本。我国正面临全面建设小康社会的转型时期，国家目前大量的农村现代化扶贫政策也使得“三农”问题的解决进入关键点，土壤污染防治的立法问题有待进一步的完善。基于农村土壤污染防治工作与农村现代化脱贫发展的现实问题，我们应当兼容的顾及到立法中环境与经济的协同性，创新法律制度，使得农村土壤环境问题解决的过程中提升经济的发展能力。

[ 注 释 ]

①Grossman G，Krueger A B.Environmental impacts of a North American free trade agreement[R].National Bureau Economic Research Working Paper.Cambridge MA，1991.

[1]田义文，吉普辉.土壤污染防治立法的自然基础与基本原则[J].陕西农业科学，2016.8.

[2]肖青.村寨生态文明建设研究[M].北京：科学出版社，2014.

[3]文雯.防治土壤污染需要创新商业模式[N].中国环境报，2016-04-11.

[4]陈启明.生态文明视野下的农村环境问题探析[J].农村经济，2009.09.

[5]邱秋.日本、韩国的土壤污染防治法及其对我国的借鉴[J].生态与农村环境学报，2008.01.

[6]李其林，刘光德，王显军.新农村建设环境经济协调发展的思考[J].生态经济，2009.04.

D

A

2095-4379-(2017)25-0089-03

毛媛(1992-)，女，汉族，河南安阳人，郑州大学法学院，硕士研究生在读，环境与资源保护法专业。