推行权力清单制度背景下公安权力事项分类问题探讨

袁周斌

湖北警官学院，湖北 武汉 430035

推行权力清单制度背景下公安权力事项分类问题探讨

袁周斌

湖北警官学院，湖北 武汉 430035

建立和推行权力清单制度是我国目前法治公安建设实践中的一个热点问题。对公安权力事项进行科学的分类是制定公安权力清单的重要环节。目前已出台的各地公安权力清单中的权力事项分类普遍存在划分标准不统一、地区差异较大等问题，在一定程度上消解了权力清单制度的应有功效。亟需全面梳理公安机关法定职权、科学划分公安行政权力，确保公安权力清单内容的科学性，充分发挥权力清单制度的生命力。

公安机关；权力清单；权力事项；科学分类

近几年来，各地方政府及其工作部门按照中央的部署要求，积极建立和推行权力清单制度，正以法治的思维和方式推进政府职能转变。作为政府重要组成部门和执法机关之一的公安机关亦不例外。2015年3月，公安部印发的《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》明确规定公安机关“要建立权力清单制度”。目前，全国各级各地公安机关均积极建立和推行权力清单制度，并取得了初步的成果。但毋庸讳言，地方公安机关在权力清单制度实践中仍面临着诸多困境，尤其是已出台的各地公安权力清单中的权力事项分类普遍存在划分标准不统一、地区差异较大等问题，在一定程度上消解了权力清单制度的应有功效。本文拟通过对已公布的若干地方公安机关权力清单进行实证研究，分析公安权力事项分类在清单制定实践中存在的问题，并探寻公安权力事项分类的合理路径。

一、推行权力清单制度背景下公安权力事项分类的意义

(一)有利于明确公安机关的法定职权和职责

公安机关的权责不清晰问题是公安工作各种矛盾的综合反映。长期以来，公安机关职责被过度放大或缩小，职权职责不清甚至异化，正是当前警力配置不合理，警务效能不高的根本原因。推行公安权力清单制度，对公安职权及其具体事项进行科学的分类，使公安机关做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，把该负的责任负起来，将该管的管住管好，有利于促进公安机关全面正确行使职权和履行职责。

(二)有利于规范公安机关执法用权

推行公安权力清单制度，按照职权法定原则，对公安机关依法享有的权力进行全面梳理，并进行合理的分类，详细规定公安机关应该干什么，不能干什么，到底怎么干，等等。让公安机关的职权和职责公开透明，有助于消除公安执法实践中权力运行中的暗箱操作、权力寻租和灰色地带，有助于规范公安执法用权，进而维护公安机关执法的权威性和公正性。

(三)有利于增强执法民警的法治责任意识

权力意味着责任，权力越多，责任越大，权力越清楚，责任也就越明晰。通过制定公安权力清单，科学划分公安权力事项，集中把公安机关的法定权力及其具体事项向社会公布，一方面，可以提示公安机关执法民警自觉学法、知法、用法，养成正确行使权力、依法履行职责的习惯；另一方面，可以借助网络的普及和群众的监督，倒逼公安机关执法民警更加认真负责开展工作，有效提升民警工作责任意识。

(四)有利于促进全面建设法治公安

公安改革是法治中国建设和公安工作科学发展的不竭动力，而建设法治公安是深化公安改革的重要载体和必然要求。全面建设法治公安，要确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。而推行权力清单制度，科学划分公安权力及其具体事项，通过清单公开的形式锁定公安法定权力的边界、流程及责任，正是深化公安执法规范化建设、全面建设法治公安的重要举措。

二、公安权力事项分类在实践中存在的问题

对公安权力事项进行科学的分类是制定公安权力清单的重要环节。针对公安权力清单中对公安权力事项的分类是否科学、合理的问题，本文以下列两类公安权力清单作为研究样本，一是省、自治区、直辖市公安厅(局)的权力清单；二是省会城市(省、自治区政府所在地的市)公安局的权力清单。作此选择的理由如下：第一，省、自治区、直辖市公安厅(局)在权力清单制度设计与推行实践过程中具有特殊地位，其对上需要执行国务院、公安部有关权力清单制度的指导意见，对下需要监督和指导下级公安机关的权力清单制度建设，故对其自身的权力清单有研究的必要性。第二，省会城市公安局在我国地方基层公安机关的警务改革和制度建设实践中历来具有代表性，因而也有必要将其权力清单作为研究样本。第三，上述两类公安权力清单除西藏拉萨尚未公布公安权力清单之外，其他均已公布于各省、自治区、直辖市政府和省会城市政府的门户网站或者公布于政府法制办公室门户网站、公安机关门户网站等，故对其进行研究具有可行性。通过对已公布的上述两类公安权力清单进行考察、统计和分析，可以发现，在公安权力清单中对公安权力事项的分类普遍存在如下问题。

(一)公安法定职权的梳理不全面

全面梳理公安法定职权是对公安权力事项进行科学分类的前提。根据2015年中共中央、国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)的明确要求，地方各级政府工作部门应当对行使的直接面对公民、法人和其他组织的各项权力，分门别类进行全面彻底的梳理，并逐项列明设定依据，汇总形成该部门的法定职权目录。因此，对法定职权的梳理是否全面彻底，是判断权力清单构成内容是否科学的首要因素。就公安机关而言，根据我国《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民警察法》等法律的规定，法定的公安权力应包括公安行政职权和公安刑事职权两大类。据此，对公安法定权力的全面彻底梳理，不仅应梳理各项公安行政权力，还应梳理公安机关依法享有的刑事司法权力。然而，从已公布的上述两类公安权力清单来看，对公安法定权力的梳理并不全面，其表现在两个层次：首先，普遍存在只梳理公安行政权力而未涉及其刑事权力的问题。目前仅有极少数公安权力清单对刑事权力作了梳理，例如上海市公安局在列出“行政权力清单”的同时，还明确列出了“刑事权力事项清单”；杭州市公安局的权力(职责)清单中既包含了其行政权力(职责)，又包含了其刑事权力(职责)。在此问题上，上海市公安局和杭州市公安局可谓走在了全国公安机关的前列。其次，对于公安行政权力的梳理，上述两类公安权力清单的梳理对象一般都局限于行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政检查权、行政确认权等公安行政执法权力，而对行政执法权之外的公安行政规范性文件制定权、行政复议权等均“置之度外”。

(二)公安行政权力事项的分类标准不统一

根据《指导意见》的有关规定，在制定政府权力清单时，可将行政权力划分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政奖励、行政确认、行政裁决和其他类别共计10类(9+X)。然而，考察上述两类公安权力清单可以发现，各地对公安行政权力的划分标准并不统一。大多数地方的公安权力清单在采纳《指导意见》规定的“9+X”的基础上，结合地方实际，对公安行政权力的归类有所增减，并在行政权力的类型命名和事项范围方面均存在差异。

首先，在减少行政权力类别方面，各地公安权力清单中均未列出行政裁决这一权力类型，同时各自又删减了其他一些权力类型。在此以省级公安权力清单为例予以说明：例如，北京市公安局权力清单在《指导意见》规定的“9+X”基础上删减掉了行政裁决和行政给付；又如，陕西省公安厅权力清单在“9+X”基础上删减掉了行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政裁决等5类，进而将公安行政权力划分为行政许可、行政处罚、行政确认、行政奖励和其他类别共计5类(4+X)；再如，新疆维吾尔自治区公安厅权力清单只保留了行政许可、行政处罚和其他类别共计3类(2+X)，即在“9+X”基础上删减掉了7类。此外，省会城市公安权力清单亦呈现出与上述相同的问题。

其次，在增加行政权力类别方面，各地公安权力清单也是差异纷呈。例如，青海省公安厅权力清单在“9+X”基础上增加了一类行政权力即行政收费(含权力事项73项)；长沙市公安局权力清单在“9+X”基础上增加了两类行政权力，即行政征用(含权力事项1项)和行政备案(含权力事项16项)；广州市公安局权力清单在“9+X”基础上增加了行政指导(含权力事项23项)。又如，湖南省、石家庄市、长春市、济南市的公安权力清单均在“9+X”基础上删减掉了行政检查，同时增加了行政监督；而在兰州市、哈尔滨市、呼和浩特市的公安权力清单中均将“行政检查”修改为了“行政监督检查”。再如，太原市公安局权力清单在“9+X”基础上将“行政征收”修改为了“行政征收征用”。此外，在省级公安权力清单中，有北京、上海、重庆、安徽、青海、宁夏等5地，均在“9+X”基础上用“行政审批”代替了“行政许可”。

再次，对于“9+X”中的“X”即“其他类别”的行政权力究竟应包括哪些权力类型和事项，目前尚无统一的标准，因此各地公安权力清单中归入“其他类别”的行政权力事项存在着明显差别。例如，在南昌市公安局权力清单中将“其他类别”的行政权力(含权力事项51项)进一步细分为：备案(含权力事项17项)、审核转报(含权力事项1项)、行政监督检查(含权力事项20项)、年检(含权力事项4项)、行政调解(含权力事项2项)、其他审批权(含权力事项4项)、其他(含权力事项3项)；而其他绝大多数地方的公安权力清单中均未对“其他类别”的行政权力作进一步的类型细分，只是分别在“其他类别”中逐条列出数目不等的行政权力事项。例如，北京市公安局权力清单中“其他类别”列出了权力事项75项；哈尔滨市公安局权力清单中“其他类别”则含权力事项141项。显然，“其他类别”所包含的权力事项数目在上述两类公安权力清单中占有相当高的比例，如此就使得公安权力清单难免有过于粗略之嫌，而且一些涉及责任大、风险高的行政权力事项往往被归于“其他类别”中隐蔽难见，这与法定权力清单化的初衷背道而驰。

除上述情形之外，还有少数地方的公安权力清单并未参照《指导意见》规定的“9+X”分类方式对公安行政权力进行划分。例如，河北、福建、黑龙江三地的省级公安权力清单中均只列出了行政审批这一权力类型。又如，杭州市公安局将权力清单与责任清单合二为一，进而划分为“部门职责”、“与相关部门的职责边界”、“事中事后监管制度”以及“公共服务事项”四个模块，并在每个模块中再分别罗列相关的具体公安职权或职责。此种做法可谓独树一帜，但杭州市将权力清单与责任清单合二为一，即没有单独编制责任清单，不免有重权力、轻责任之嫌。

三、公安权力事项分类的合理路径

确保公安权力清单内容具有科学性、合理性的关键因素是全面梳理、准确划分公安机关的法定权力。围绕公安法定权力事项分类这一核心要素，全面优化公安权力清单的构成内容，是公安机关推行和完善权力清单制度的重要基础和关键环节。

(一)健全完善公安法律规范

应全面清理公安法律、法规、规章和行政规范性文件，严格规范各项公安权力的来源和依据。在深入研判全面深化公安改革新形势的基础上，将不再符合改革形势、不再适应发展规律的公安法律、法规、规章通过法定程序进行修订或废止；对需要加强公安监管而当前立法有所缺失的领域，则尽快启动立法程序，以立法的及时跟进，确保公安权力清单的统一性、权威性和公信力。同时，鉴于列入权力清单中的公安权力均应以法律、法规和规章作为依据，故还应对实践中大量存在且可能作为公安权力行使依据的行政规范性文件进行全面的清理，加大对公安行政规范性文件的合法性审查力度，并明确各级公安机关制定行政规范性文件的权限，从法律制度层面明晰公安权力的来源和依据。

(二)全面厘清公安法定职权

职权法定原则是包括公安权力在内的国家公权力在行使过程中应遵循的首要基本原则。根据我国《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民警察法》等法律的规定，公安机关的法定权力应包括公安行政职权和公安刑事职权两大类。

首先，就公安行政权力而言，由于行政并不仅限于执法，而且也包含了立法和司法职能的意味，实质是一个集立法、执法、司法三权于一身的复合体，故公安行政权力不仅应包括各项具体的公安行政执法权力(行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政检查权、行政确认权等)，还应包括具有准立法性的公安行政规范性文件制定权和具有准司法性的公安行政复议权等。

此外，就公安刑事权力来说，应以《刑事诉法法》的有关规定为根据对其作进一步的分类。可借鉴上海市公安局刑事权力事项清单的规定，其将公安刑事权力划分为案件受理、侦查、强制措施、证据、回避、执行刑罚、律师参与刑事诉讼、特别程序等八个方面的权力，共计48项。

(三)科学划分公安行政权力

首先，统一公安行政权力的分类标准。按照科学、合理的标准对公安权力尤其是公安行政权力进行准确、全面的划分，是公安机关有效实施权力清单制度的基础。权力清单的本质是将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单，实为行政行为清单。建议各地应遵循《指导意见》的规定，统一适用“9+X”的分类模式，对各项具体的公安行政执法权力进行划分。因为，对行政权力的分类标准进行统一，并不具有现行法律规范和法学理论研究上的障碍，既然采用一致的标准有利于公安权力清单的公信力之树立和其应有功效之彰显，则宜采用《指导意见》规定的“9+X”分类标准。

其次，就各地公安权力清单中增减行政权力类别的问题作如下处理：对于有少数地方公安权力清单中增加列出的“行政监督”或“行政监督检查”，可将其归入至“行政检查”权力类型中；对于增加列出的“行政收费”，因其在性质上属于一种无偿征收，故应将其归入至“行政征收”权力类型中；对于增加列出的“行政指导”，由于其不具有强制性，则可将其归入至“其他类别”权力类型中；对于部分地方公安权力清单中列出的“行政审批”这一权力类型，则根据《行政许可法》和法律优位原则，应以法定的“行政许可”来取代，如此才符合行政法治的要求。

再次，对于“X”即“其他类别”这一权力类型，则应将其空间压缩至最小的状态，过滤掉其中可以明确归入非“其他类别”的行政权力事项，防止隐形权力叠加在“其他类别”权力类型中“暗箱操作”。譬如，在南昌市公安局权力清单中，现归属在“其他类别”权力类型中的“年检”(含权力事项4项)，可将其归入至“行政检查”权力类型中；同理，还可将其“其他类别”权力类型中的“其他审批权”(含权力事项4项)归入至“行政许可”权力类型中。

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D

A

2095-4379-(2017)25-0030-03

袁周斌，男，湖北警官学院法律系，副教授。

湖北省教育厅2016年度人文社会科学研究项目《公安机关建立权力清单制度的基本问题研究》(项目编号：16Y146)的研究成果之一。