地方法治建设的目标定位*

刘玉彪

中共阜阳市委党校综合教研室，安徽 阜阳 236000

地方法治建设的目标定位*

刘玉彪

中共阜阳市委党校综合教研室，安徽 阜阳 236000

当前，许多地方都提出了要进行法治化的雄心，诸如依法治省、依法治市、依法治县等。依法治国的口号下，地方法治化似乎意味着必然。在单一制国家，地方法治化必然受制于国家法治化。但地方法治实践中，并没有认真区分二者之间的联系与区别，往往提出的法治化缺乏目标导向。本文就旨在分析地方法治建设的目标问题，以期能为地方的法治实践提供些许思考。

公权力；社会治理；法治意识

随着西部大开发战略的提出和深入推进实施，新世纪又进行了许多跨区域的战略实施。有学者将此与美国19世纪和20世纪的中西部开发进行比对，提出了地方发展需要法治保障的观点。[1]同时还有学者提出，我国区域法治具有深厚坚实的宪法依据和宪法地位。[2]此后，地方法治的命题突破了上述区域界限，并且在学术界也被赋予了特定的“区域法治”①一词。[3]本文为了避免读者误解，拟以地方法治代替区域法治，即是在与国家法治相对应的意义上所使用的。各地都先后提出了法治化的口号，例如法治江苏、法治湖南等等。当然，这些地方并非只是“喊破嗓子”，大有“甩开膀子”的架势，纷纷制定出台了《**省(市)行政程序规定》《**省(市)政府重大事项合法性审查程序规定》《**省(市)政府重大决策事项合法性审查提前介入机制实施办法》等文件，旨在对政府权力进行自我规制。地方上推动法治化的举措值得称赞，为全面依法治国营造了良好局面。不过，就目前各地的做法以及进行了多次的地方政府法治评估分析来看，还表现为缺乏系统的目标考量、完善的体系设计和有序的实施步骤。限于篇幅，本文仅就目标考量方面来探讨。

一、政府运行法治化

在现代国家权力之中，最需要驯服的便是行政权力。这不仅因为行政权是最庞大复杂的权力，更是因为行政权与每个公民接触最频繁。上个世纪80年代，我们制定了《行政复议条例》和《行政诉讼法》，使行政权的运行受到内部和外部的双重司法性监督。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了法治政府建设的目标。十八大进一步提出要依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。可见，在法治建设中，对政府权力的规制是一个永恒的命题。

各地提出的法治现代化，其核心也应当主要是政府运行依法依规。各级行政机关要严格依法行政，既要依法律、行政法规、上级地方性法规和行政规章，也要依同级人大的地方性法规和行政规章。行政机关适用法律依据的逻辑应是逐级核查是否符合上位法，如果发现所适用某下位法同上位法不符，就要依上位法，如果发现上级指令违背上位法，应有权拒绝服从。

不过，现实的情况并非如此。具体表现为两个方面。第一，地方政府的行政行为操作裁量范围过宽，没有具体的程序依据。尽管许多地方出台了各类行政程序的规定，但由于没有统一的行政程序法，各地的行政程序规定之间差异性较大，而且有时一个省域内的省级和市级行政程序都不甚明确，甚至相互冲突，造成了地方政府行使行政职权无所适从。第二，层级越低的规范反倒“效力”更高。由于行政权力的特殊性，要求下级对上级无条件服从，行政机关往往会就近选择适用依据。实践中大量存在的规范性文件是行政管理的直接依据，违法的“红头文件”直接影响法律法规的实施，侵害社会公众的合法权益。[4]例如，某区公安分局规定，异地办理身份证的需要申请人提交在本地的居住证，而派出所发现很多申请人并未办理过居住证，而且省政府的关于异地办理身份证的条例也没有规定必须提交居住证，这一规定是地方公安机关为了怕麻烦而自行增加的程序。但是派出所往往仍然不会适用省政府的条例，而是依照区分局的规定要求申请人必须提交居住证，否则就会不予受理，这是一种普遍情况。

因此，地方法治化不能仅仅理解为有“法”可依，更在于有“法”必依，严格执法，按照法治思维执法，不能选择性执法，想适用哪个依据就适用哪个依据。推行地方法治现代化，要从打通行政机关法律适用通道上入手，实现政府运行的法治化目标。

二、社会治理法治化

国家治理体系和治理能力现代化，一个重要表现就是社会治理的法治化。新时期社会矛盾纷繁复杂，传统的社会管理手段在新时期遭遇挑战，“管理者-被管理者”的简单服从模式把被管理者当成对象，并不利于解决社会矛盾。把康德的人是目的论改变一下，可以说人治之下，人是手段不是目的；法治之下，人是目的不是手段。全面推进依法治国，就要在社会治理中运用法治的方式。实现地方法治现代化，也要运用法治的方式进行社会治理。

当今中国，由于社会发展的不平衡所导致的矛盾涌现，我们所面临的不安全感前所未有。能否维护社会的和谐稳定，保障人民的财产安全问题，巩固好几十年的改革成果，关键就在于社会治理成效如何。党的十八届四中全会指出“全面依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”为此，全会决定还突出强调，要推进基层治理法治化。

相比较于传统的社会管理手段，法治化的治理既有利于化解社会矛盾，也有助于实现国家治理现代化的目标。过去我们所熟悉的“严打”运动及其类似的运动式治理，虽然在某一个时间段内能够取得良好的效果，但此种方式的运动式特点注定其功效也是暂时的。它没有充分调动社会成员参与社会治理，也没有坚持法治的即制度化的思维方式，且在这个过程中公权力容易被滥用，公民基本权利被侵犯已成为常见的现象，如某地警方在扫黄打非中让“失足妇女”游街示众。社会治理的法治化就不可能容许这种情况发生，首先治理活动应当是制度化地开展，其次治理方式要合乎法律法规。

现在还有一些地方，简单地将社会治理法治化理解为依法管理民众，只注重稳定而不注重和谐，导致民怨愈积愈深。实际上，不能够把法律作为工具，这是法治与法制的一个重要区别。法制之下，秩序的稳定高于人的感受。法治之下，人的感受与秩序稳定同样重要。社会治理法治化就是实现人民幸福生活与安全的重要方式，也必然是地方法治现代化的目标，因此“同时要树立法治思维、发挥德治作用，更好引领和规范社会作用，努力实现法安天下、德润人心。”[5]

三、法治意识现代化

法治现代化，本质上是人的现代化。而人的现代化，归根结底是人的意识的现代化。民国时期梁启超就提出了新民论，胡适也提出了造因工程，也就是呼吁要改造民众的固有观念，以推动国家的民主法治进程。改革开放以后，法治思潮一时兴起，从庙堂至江湖，法治观念之受重视前无古人。

公允地说，近些年来，无论是主观上还是客观上的各种因素，都推动了大众的法治意识提升。物权、财产权、人身权这些朴素的权利观念深入人心，公权力像过去那样明显侵犯人权、破坏法治的现象，不可能大规模地发生了。但是这并不意味着侵犯人权的现象就消失了，相反，大量的隐蔽地侵权行为仍然存在，这些从屡见报端的新闻中都能看到。我们不禁追问，为什么面对民众日益高涨的权利诉求，还会有如此多的各种破坏法治的行为发生呢？笔者以为，从深层次原因来讲，是法治观念的问题，不是民众法治观念，而是地方执政者法治观念的问题。

从党的十五大确立依法治国为治国基本方略，到十八大以后全面依法治国，表明党中央推进法治的坚定决心。但客观地说，许多地方对此并不买账，有些地方主要领导人担心法治对公权力限制太大，既不容易出政绩，又极有可能使本地的发展落后于别的不实行法治的地区，在政绩考核唯经济论之下，法治理想的处境不可谓不艰难。

中国的法治转型，推动力量是由上而下，由党内至党外，由掌握公权力者向外围人员。此种中国特色的法治道路，使得法治现代化注定是撕裂的痛苦与凝聚的共识并生共存。一方面，地方执掌公权力者并不愿意受到限制，另一方面，现行的监督体制对地方主要握有公权力的人无法形成有效监督。为此，最不坏的方法就是通过道德教化的方式提升党员领导干部的法治意识，尽管这个过程是漫长而难以确定的，但除此之外，只能等待良好的制度设计日后出台。

综上，地方法治建设，是国家治理现代化的重要组成部分，是国家法治现代化目标的实施路径。笔者以为，地方法治建设不应局限于落实中央及地方会议和文件精神，而应做好地方层级的“顶层设计”，关键是要有问题意识，换句话说是要有目标、有方向，这也是地方法治的基础问题。本文提出了地方法治建设应秉持的三大主要目标，凡对地方政府法治指数进行的排名，应当在三大目标的基础上制定科学的评估体系，进行科学评估。当然，囿于笔者的学术水平及行文篇幅，其他目标在此未做讨论，敬请同仁批评。

[注释]

①“区域法治”中的“区域”有五种内涵，一是法域，二是行政性区域，三是经济性区域，四是综合性区域，五是国际性区域.本文中的地方法治是在第二种行政区域的意义上使用.

[1]夏勇.论西部大开发的法治保障[J].法学研究，2001(2).

[2]文正邦.区域法治——深化依法治国方略中崭新的法治形态[J].甘肃社会科学，2008(6).

[3]夏锦文.区域法治发展的法理学思考——一个初步的研究构架[J].南京师大学报，2014(1).

[4]王敬波.地方法治政府评估的中国实践[J].中国法律评论，2017(4).

[5]习近平.坚持走中国特色社会主义治理之路，确保人民安居乐业社会安定有序[N].人民日报，2017-9-20.

* 2017年度阜阳市委党校系统科研课题《阜阳法治现代化问题研究》(FYDXKT201731)研究成果。

D691

A

2095-4379-(2017)34-0038-02

刘玉彪(1990-)，男，汉族，安徽阜阳人，法学硕士，中共阜阳市委党校综合教研室，教师，研究方向：宪法学与行政法学。