政府环境信息公开的困境及对策

熊若兰

江西师范大学，江西 南昌 330022

政府环境信息公开的困境及对策

熊若兰

江西师范大学，江西 南昌 330022

当代环境问题层出不穷，如何处理人与环境的问题迫在眉睫，落实公民环境知情权的重要性不言而喻。其中，政府环境信息公开作为实现公民环境知情权的重要途径，得到了社会各界愈来愈多的关注。本文将从我国政府环境信息公开的概念及现状入手，结合我国国情，浅析政府环境信息公开陷入的困境，并提出相应的对策。

政府环境信息公开；环境知情权；公众参与；救济制度

一、政府环境信息公开的现状

首先，明确政府环境信息的概念。依我国《环境信息公开办法》(以下简称《办法》)第二条第二款规定：“政府环境信息，是指环保部门在履行环保职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”明确了政府信息公开的主体及对象。所谓政府环境信息公开，即指县级以上地方人民政府环保部门及其他负有环保监督、管理职责的相关部门组织在行使国家行政管理职权的过程中，依职权主动或依申请被动公开环境统计调查、环境监测、主要污染物排放实际情况、污染防治、行政情况等内容。

(一)理论现状

纵观现有的相关立法，政府环境信息公开方面总体有进步，但仍存在缺陷。2015年1月新颁布的《中华人民共和国环境保护法》中，新增了“信息公开和公众参与”的内容。此章节赋予公民、法人和其他组织获取、介入、监督政府环境信息的权利，规定县级以上人民政府环境保护主管部门及其他相关部门应当如实公开环境信息，是综合性环境制度的一大突破。此外，政府环境信息公开制度也体现在分散的部门规章之中，如《环境影响评价制度》、《环境行政处罚听证程序规定》等法律法规，阐明了共享环境信息的意义，规范了环境信息公开程序等事项，为政府环境部门履行职责起到一定的规范指导作用。但目前我国关于政府信息公开的理论制度，仍停留在《办法》这样低层次、低位阶的立法中，未形成完整体系，不利于环保部门发挥效力。

(二)实践现状

2017年4月20日，由中国政法大学环境资源法研究所颁布的《新<环境保护法>实施效果评估报告》引发了社会热议。报告显示，过去一年内我国的主要污染源监督性监测信息公开情况、各级行政部门对环保行政处罚信息及环保行政许可信息的公开情况仍然不乐观。就不依法公开重点排污单位这一事项来说，在全国31个省级环保部门和70个地市级环保部门(共计101个调查对象)中，不依法公开重点排污单位名录的地市级环保部门(包含不公开和不限时公开)共计56个，占到统计总数的76%，①此项数据揭示了环保部门对于信息公开的消极态度。此外，政府环境信息公开更新缓慢，公布的数据不完全、不真实等现象在实践中仍普遍存在。综上所述，现行制度下政府环境信息公开依然面临的严峻挑战。

二、政府环境信息公开的困境

(一)环境知情权的立法不明

从概念看，环境知情权是指公民与非政府组织收集、知悉本国甚至世界范围内，与环境问题、政策有关信息的权利。《里约环境与发展宣言》、《奥斯胡公约》等国际公约对该概念做出深刻阐释，我国的环境信息公开在立法层面上也借鉴了上述国际公约。然而当前我国对“环境知情权”的立法不明，仅在《环境保护法》的第五章中提出了类似“环境知情权”的概念，未制定出与该概念相对应的对策、救济制度，在其他相关的法律法规中也未得到明确体现。导致该问题的原因主要在于《中华人民共和国宪法》对于“知情权”的立法不明，有关规定呈分散、列举式的状态，如《宪法》第四十一条，赋予了公民监督权，包括批评建议权、控告检举权及申诉权。虽在某种程度上体现了对公民“知情权”的保护，但并未直接对“知情权”给出规定，使得这一概念很难在高层次的环境法中得到体现，不利于公民对政府公开环境信息进行监督。

(二)公众参与不足

公众介入、监督政府环境信息的公开，对促进政府行政部门积极承担责任有一定的作用。《环境保护部政府信息公开工作年度报告》近四年的数据显示，2013年，我国环境保护部共收到政府信息公开申请1076件，②之后呈逐年递减的趋势，直至2016年环保部仅收到政府信息公开申请499件③。在环境问题日益恶化的今天，为何公众申请政府环境信息公开的数量反而会逐年递减？笔者认为主要是由于当前政府信息公开中的公众参与不足，其中两大主体即民众和非政府环保组织未完全发挥参与、监督的作用。首先，就民众而言，大多法律监督意识浅薄，且由于民众参与程序大多以事后为主，参与对象具有局限性等原因，通常难以获取第一手信息，甚至出现民众向政府申请环境信息公开“被忽略”的现象。其次，非政府环保组织开展的监督工作，大多集中在预防政府主体在环境保护领域的行为失灵上，而对政府信息公开的监督作用有限，使得政府环保部门与公众之间的互动陷入恶性循环。

(三)缺乏专门救济制度

完善并落实政府信息公开救济制度，是保障公民环境知情权的关键。当前对政府环境信息公开的救济主要通过行政救济的途径进行。依据《办法》第26，27条的规定，公民、法人和其他组织认为环保部门不作为或侵犯其正当权益的具体行政行为，可以向上级环保部门举报或依法申请行政复议、提起行政诉讼。此项规定是体现了政府环境信息公开不利的行政、司法救济，但环保部门内部系统自我决策自我监督，既是“裁判员”又是“运动员”，不利于公众实现知情权的救济。理论层面中，除《行政诉讼法》、《行政复议法》及其相关司法解释之外，无与政府环境信息公开相关的专门立法，可见救济制度的薄弱。同时在实践中，环保部门不及时公布信息，或公布环境信息不完全不真实的现象常有发生，司法救济权的缺失使得公众在此种情况下处于绝对弱势地位。

三、政府环境信息公开的对策

(一)规范“环境知情权”的立法制度

首先，确认“知情权”及“环境知情权”在《宪法》中的地位。知情权作为基本人权之一，与政府信息公开息息相关，然而当前相关立法中对以上概念的立法不明，不利于公众知悉与环境相关的信息。因此要结合国情，学习借鉴相关国际宣言和其他国家地区对于“知情权”的规定。如《俄罗斯宪法》第29条第4款，“每个人都有以合法的方式自由探求、获得、传递生产和传播信息的权利”，直接规定了公民知情权，在立法中值得借鉴。且出于维护宪法体系的稳定性，降低立法成本的目的，可通过《宪法修正案》的形式来确立“知情权”的概念，形成强制力，引导地方各级环保部门积极履行义务，全面真实公布环境信息。其次，促进高阶层信息公开法律法规关于“环境知情权”的立法发展，增加政府环境信息公开的透明度。在明确了宪法根据之后，分散的部门规章有章可循，逐渐形成规模效应，以进一步规范行政法体系中政府环境信息公开的程序事项。

(二)强化政府环境信息公开与公众参与制度的衔接

公众参与和舆论监督在政府环境信息公开起着纲举目张的作用，加强二者之间的衔接尤为重要。首先，强化公众参与的深度。地方各级政府环保部门和其他负有环境监督、管理职责的部门组织应重视与民众、非政府环保组织的互动。通过降低公众参与成本，来激励公众申请政府环境信息公开；创设考评机制，监督部门可定期收集公众对环保部门及其行政人员做出的绩效评价，或是搭建政府环境信息公开的信息反馈平台④，通过良性互动，敦促政府信息公开监督体系的完善，以增强政府环境信息透明度和真实性。其次，优化公众参与的程序。现阶段公众大多是事后参与，即政府部门往往是在环境问题产生后才希望公众介入的，显然不利于环境保护。因此要落实公众的事前参与，健全环境立法听证制度。在重大的环境信息决策前，可利用舆论宣传等方式，引导公众加入事前听证的队伍。最后，强化公众的参与意识。如前文所提到的，近年来公众申请政府环境信息公开的数量逐年减少，反映了公众法律意识薄弱的困境。大力推动法律教育，推广主流媒体舆论，从根本上提高公众参与的积极性。

(三)落实政府环境信息公开的救济制度

无救济则无权利，完善政府环境信息公开的救济制度，才能切实落实对公民环境知情权的保障。第一，完善环境公益诉讼体系。针对破坏环境、污染生态，侵害社会公共利益的行为，《环境保护法》的第五十八条赋予了符合主体资格的社会组织提起公益诉讼的权利。然而当前理论层面上仅有这一条，无法支撑实践中的具体诉讼问题。为了解决实践中社会组织水平低、诉讼取证立案难等问题，建立相应的环境公益诉讼制度。第二，规范普通环境行政诉讼制度。扩大行政问责的主体范围，赋予公民更全面的追责对象来提出申诉，将本级或上级环保部门扩大至上一级人民政府；拓宽信息公开中可诉行政行为的范围，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定了五种可诉的具体行政行为，显然不足以应对实践中公众的需求，因此笔者认为应拓宽可诉的具体行政诉讼范围，将抽象行政行为纳入其中。第三，建立政府环境信息公开的国家赔偿申请制度。国际社会中对于环境行政诉讼的救济一般包括行政诉讼、行政复议和国家赔偿，结合我国国情，完善国家赔偿制度。然而当前公众申请国家赔偿仍以存在实际的具体的损害为前提，重构这一制度，任重道远。

四、结语

当前社会的环境问题尤为凸出，政府积极履行环境信息公开职责的意义重大，同时以公民环境知情权为核心的政府环境信息公开制度也在不断地改革完善。本文试图回答三个问题：第一，什么是政府环境信息公开？第二，当前它存在了哪些问题？第三，如何有效解决上述问题？尽管本文的观念仍有许多不成熟之处，仍然期待政府环境信息公开能置身于阳光时代中。

[注释]

①2017年<新<环境保护法>实施效果评估报告>.

②中华人民共和国环境保护部.环境保护部政府信息公开工作2013年度报告[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201403/t20140328_269812.htm，2017-9-28.

③中华人民共和国环境保护部.环境保护部2016年度政府信息公开工作报告[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201703/t20170327_408849.htm，2017-9-28.

④沈霖.论政府环境信息公开——以环保主体互动理论为进路[D].宁波大学，2015.

[1]汪民霞.政府环境信息公开问题研究[D].西南政法大学，2015.

[2]沈霖.论政府环境信息公开——以环保主体互动理论为进路[D].宁波大学，2015.

[3]李广宇.政府环境信息公开司法解释读本[M].北京：法律出版社，2011.

[4]刘萍，陈雅芝.公众环境知情权的保障与政府环境信息公开[J].青海社会科学，2010(2).

[5]范海玉.论我国政府环境信息公开问责制度——基于公众参与外部问责模式的视角[J].法学杂志，2013(10).

X321；D63

A

2095-4379-(2017)33-0082-02

熊若兰(1997-)，女，浙江宁波人，江西师范大学，法学本科生。