论我国证券发行审核制度的改革与完善

吕世怡

（100022 北京市集佳律师事务所 北京）

论我国证券发行审核制度的改革与完善

吕世怡

（100022 北京市集佳律师事务所 北京）

证券发行审核制度是国家对证券市场上证券发行活动的外在干预措施，其目的在于防止不良证券进入市场，以保护投资者利益，保持证券市场的高质、高效运行。该项制度作为一国证券市场的准入制度，是证券市场健康有序发展的基本前提。本文通过对我国的证券发行审核制度详细阐述，指出了我国在该项制度上的不足之处，提出了一些有益于其发展和完善的建议。

证券发行；审核准制；完善

一、我国证券发行审核制度的历史沿革

（一）我国证券发行审核制度的起源

相对于英、美等发达国家，我国的证券发行审核制度起步较晚。从上个世纪80年代开始，我国才开始有证券发行，但当时主要处于探索试行的阶段，政府没有制定统一的证券监管法律制度，而是由各地试点，且当时的证券监管具有浓厚的行政特色。尤其是在证券发行审查上，当时我国实行的是行政审批制的发行模式，由政府来决定融资的企业，用政府的行政手段来主导证券市场的运行、决定资源的使用和配置。于1990年和1991年上海证券交易所和深圳证券交易所的相继成立之后，我国的证券发行审核制度才逐渐步入正轨。

（二）我国证券发行审核制度的发展历程

1.行政审批制

我国的证券市场建立在计划经济向市场经济的转型时期，证券监管模式带有极为浓厚的行政特色。在证券发行的监管方面实行的是行政审批制的监管方式，主要由政府来决定融资企业，政府通过行政手段主导证券市场运行，并决定资源的使用和配置，其主要特点是指标分配和行政推荐。

行政审批制度存在很多缺陷，主要体现在：其一，在行政审批制度下，企业的选择过于行政化，资源主要按行政原则来使用和配置，证券市场处于僵化状态；其二，行政色彩过于浓厚，证券的发行指标处于高度稀缺状态，滋生了权利寻租的存在空间；其三，受发行额度的限制，上市公司的规模相对较小，导致二级市场极易被操纵和控制。

2.核准制

因行政审批制严重扭曲了我国证券市场的供求关系，阻碍了证券市场上资本的有效运作，1999年施行的《证券法》对证券发行的监管方式进行了修改，该法第十五条明确规定：国务院证券监管机构依照法定条件负责核准股票的发行申请。2000年3月6日《股票发行审核程序》的颁布实施，标志着核准制发行模式在我国证券发行市场上施行。核准制下，企业能否上市，不再取决于能否从政府手中拿到计划和指标，取而代之的是企业自身的质量和水平，反映了证券市场的发展规律。

在我国，核准制最初的实现形式是“通道制”。所谓通道制是指有主管部门向各类综合证券商下达可以推荐拟公开发行证券的企业家数。这一政策的初衷是防止出现过多的发行申请，保证发行质量。但在实践中，通道制也暴露出一些问题：一是通道制被批评为一种平均主义的作法，带有行业保护色彩，不利于证券业务的有机整合及纵深发展；二是由于各券商手中的通道数有限，各家证券商都对数额较小的发行不感兴趣，相对较小企业的融资难以进行。基于上述缺陷的存在，2005年，我国《证券法》正式废止了通道制。

在现有的制度框架内，为了能够最大限度地发挥核准制的作用，提高我国上市公司的质量，我国证券监管部门于2004年正式引入了保荐制度，并沿用至今。立法者认为这一制度可发挥中介机构对证券发行上市的约束和担保作用，发挥市场对证券发行质量的约束力，同时还可以强化市场监管，进而为从源头上增强上市公司质量提供制度保证。

二、我国证券发行审核制度的现状

（一）核准制项下保荐人制度的确立

随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，我国的证券发行审核制度也取得了长足的进步，并在证券市场上确立了核准制的证券发行审核方式。特别是2005年《证券法》的修订，实现了证券发行审核制度从核准制项下的通道制模式向保荐人制度的转变，可谓是我国证券发行审核制度又一新的里程牌。

（二）我国现行证券发行审核制度浅析

我国现行的证券发行审核制度乃核准制项下保荐人制度，该项制度在2004年被正式引入。所谓保荐人制度是指由保荐人负责对发行人的上市辅导和推荐，核实公司的发行文件与上市文件中所载的资料准确、完整和真实，协助发行人建立严格的信息披露并承担风险责任的证券市场准入制度。

三、我国现行证券发行审核制度的不足

（一）二元机构仍然存在，它割裂了市场的统一性，增加了运行成本

证券发行市场存在二元机构，需要两套监管机构和监管体系来规制证券发行市场，加重了发行成本，增加了监管负担，不利于证券市场的合理运行。

（二）《证券法》规定证监会的责任主要是行政责任和刑事责任，民事赔偿责任机制不健全

在这种制度环境下，会出现弄虚作假、欺诈上市等违法行为，这将加大投资者的投资风险。这不利于对权利受害人的保障。证券发行审核制度的宗旨在保障投资者合法权益，但由于民事责任机制的不健全，投资者的利益得不到切实有效的保障。

四、我国证券发行审核制度的完善对策

（1）通过立法，明确赋予保荐人实质性的发行申报权利，完善民事赔偿责任机制。

（2）建立统一的证券发行审核机构，保证我国证券发行市场的统一性和完整性。

（3）加快构建信息督导长效机制。信息是投资者做出投资决策的依据，是发行人用以证明其发行的有价证券具备投资价值的重要方法，也是解决发行价格扭曲的根本手段。

（4）构建核准制与注册制相结合的发行方式，弱化监管部门的实质性审核权力。

就如何构建核准制与注册制相结合的发行模式而言，我国可以借鉴德国在证券发行审核方面的做法，建立核准制与注册制相结合的证券发行审核方式，制定出一套符合我国国情的证券发行审核机制。

[1]中华人民共和国证券法.法律出版社,2010年5月第1版.

[2]邹雄.如何做到充分而公平的信息披露.看世界,2009

[3]李东方.证券监管法律制度研究.北京大学出版社,2008年9月版.

[4]胡畔.论我国证券发行管理制度的完善.南方论刊,2007