城镇住宅建设用地使用权续期方式探讨

何欧阳 刘彩云 陈昭妃 梁文馨 贾 浩

中国矿业大学(北京)，北京 100083

城镇住宅建设用地使用权续期方式探讨

何欧阳 刘彩云 陈昭妃 梁文馨 贾 浩

中国矿业大学(北京)，北京 100083

2016年，温州首批20年住宅建设用地使用权期限到期，这一事件引起广泛的社会关注。并由此引发了关于物权法中关于城镇住宅建设用地续期方式的大讨论：城镇住宅建设用地使用权是否免费续期；城镇住宅建设用地使用权如何续期等。《物权法》当年立法缺陷是产生问题的主要原因，续期问题争论的实质是土地使用权的更新。立足我国的基本国情，结合德日土地使用权实践经验，确立续期方式所应坚持的基本原则，以征税的方式可破解当前建设用地使用权续期方式的困局。

物权法；城镇住宅建设用地使用权；续期方式

一、城镇住宅建设用地使用权续期方式之由来

1990年我国颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行以下条例，其第12条规定了各类用途土地的出让最高年限，“(一)居住用地七十年；(二)工业用地五十年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；(四)商业、旅游、娱乐用地四十年；(五)综合或者其他用地五十年。”而温州出现20年住宅建设用地的原因恰恰是：上世纪90年代，在土地出让政策开始执行时，该市在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择给予办理出让手续。这是地方政府灵活实施政策的产物。

随后在2007年，我国颁布了《物权法》，其中第149条的规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”但这一规定只说明了可以自动续期，但是关于续期的适用范围，续期是有偿还是无偿、可以续期几次、每次续的时间等具体操作问题都没有详细的规定。

于此问题的立法搁置，立法者的解释是：“绝大多数住宅建设用地使用权的期限为70年，如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定，也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。”由此可知，立法者出于国家的综合国力与发展程度，故而没有给出具体解决方案。

二、立法缺陷导致续期方式的问题争论之实质

我国城镇住宅建设用地使用权续期问题，是随着我国改革开放和城市化进程的深入推进而逐渐凸显的一个社会问题。关于城镇住宅建设用地使用权问题，主要存在以下几方面的现状：

首先，从目前的现实情况来看，我国住宅建设用地使用权的法定70年的最高年限，随着时间的推移日益临近，同时，还有一些规定年限少于法定最高年限的土地则更为紧迫地面临着期限即将届满的难题。

其次，从法律的层面来看，我国现有关于住宅建设用地续期问题的法条内容十分单薄，仅在我国2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第149条第1款中有所规定，缺乏明确而细致的规定。

住宅建设用地使用权的续期主要存在以下问题：续期的费用，续期的期限与次数，续期的方式。

首先，关于续期的费用问题，主要围绕续期费用的有无以及续期费用的计算上。续期费用的有无即对于有偿续期与无偿续期的争论是这一问题中与民众的根本利益关系最为紧密且关键的一个部分，这个问题的处理直接体现了政府与民众的利益博弈。

对于这一问题，有以下几种观点：

观点一，住宅建设用地使用权期限届满后应当无偿续期，不应再支付任何土地使用费。这种观点主要是出于对法条的文理解释以及保护公民的房屋所有权。

观点二认为应当有偿续期。这主要是为了体现土地所有权国有的特点，同时兼具鼓励劳动创造、提供财政收入等作用。

观点三认为住宅建设用地使用权届满后可以自动续期，但同时有偿使用。遵循国有土地有偿使用的原则是很有必要的。但是土地的有偿使用不等于土地的有偿续期，有偿续期只是有偿使用的方法之一，也就是说可以通过缴纳土地税款或者其他方式来实现土地的有偿使用，从而解决土地续期费用的问题。

其次，关于续期的期限与次数问题。有观点认为，应当统一采用居住用地法定最高年限70年为续期的时限；也有观点认为，为了对地上建筑物最大程度的利用，应当对续期前的地上建筑物进行安全使用期限评估，再根据具体评估结果确定具体的续期期限，同时这一期限不能超过国家规定的70年最高时限，通过这种方式充分实现居民的房屋所有权权益。

最后，关于续期的方式问题。有的观点认为应当一次性缴清，这样有利于统一收取和管理；有的观点则认为可以采取分期或逐年缴纳的方式进行，减轻土地使用权人的经济负担；有的观点认为应当在续期时缴纳；有的观点则认为应当在转让或重建时进行缴纳。

住宅建设用地使用权续期问题实质上是取得新的土地使用权，也就是权利的更新。这一法律关系的变动中存在两个方面的问题：一是原土地使用权因期限届满而消灭，原有的土地使用权登记也因期限届满而失效；二是新的土地使用权的设立，以及新的土地使用权登记的生效。

关于住宅建设用地使用权问题中最为重要的一个部分，即续期的费用问题，对于这一问题的处理结果直接决定了民众对住宅建设用地的保有能力，而政府在这一问题上对现实与国情的考量和价值判断也直接决定了政府和民众之间的利益的倾向。如何合理完善地处理这一问题，实现相对主体之间利益的平衡，对于我国的土地制度和社会发展而言，具有极其重大的实践意义。

三、德日土地权制的实践对我国的借鉴

中国建设用地使用权的概念和其他许多大陆国家的地上权的制度是非常相类似的，对我国住宅建设用地使用权续期方式有一定的借鉴意义。

(一)德国

《德国民法典》将所有权定义为不受限制的对物统治关系，使得它的权利属性只能被确定为用益性的限定物权，而地上权在实施方面实行的是年租制，这使得地上权的制度可以分别满足土地所有权人和地上权人的不同利益的需求：土地所有人不会失去自己对土地的所有权，按照年租的方式要求地上权人交付租金的同时，自己也不会失去自己土地的增值部分；地上权人只需要支付租金就可以在别人的土地上建筑自己的住宅，同时地上权人在地上权期限到期后可以进行续期或向土地所有权人购买土地，取得永久使用权。

德国地上权制度的借鉴意义非常明显：一方面，年化收益的方法让居住者可以承担一个较为轻松的支付负担；另一方面，地上权的制度有利于资金的流通，作为土地资源来配合国家的土地政策，防止了土地投机现象的发生，也为中小企业提供更加便利的投资环境，拉动了内需增长，有利于创造社会财富。

(二)日本

日本的地上权制度与德国民法典之规定刚好相反。日本采用的是二元主义模式，该制度认为，地上权和土地所有权是可以相分离的，地上的住宅不是土地的附属品，他们是两个完全独立的个体，在登记时也是分开登记的。

日本主要是站在地上构筑的所有权的角度，将地上权称为借地权。日本的借地权只规定了下限为30年，借地权的期限届满以后，借地权人享有更新权，首次更新续期20年，此后都是10年为一个间断。借地权人有权对可以续期的住宅享有申请权，土地所有人可以同意续期，也可以拒绝；如果拒绝续期，则借地权人可以要求土地所有权人按照市价购买土地上的建筑物。之后，日本于1992年制定借地借房法，在具体的续期问题上，规定了普通借地权和定期借地权。日本的借地权制度的不断发展，正是法治的建设为了适应社会需求而根据社会实际经济的具体需要进行一次一次的调整。

四、解决续期方式问题的所应秉持的原则

(一)充分尊重我国的国情

我国是社会主义国家，我国的《宪法》明确规定了城市的建设用地所有权归国家所有，《宪法》是我国的根本大法，是整个法律体系的基础，所以其关于土地的法律规定是绝对不可动摇的根基，无论在具体的续期问题上规定如何，都不能违背城镇建设用地国有的基本原则，必须保证土地的社会主义公有制。

(二)努力协调各方利益

1.建设用地使用权和房屋所有权的冲突问题。所有权是所有人对于自己财产进行占有、使用、收益、处分的权利，是绝对的、无期限的。居民对其房屋享有绝对的、无期限的所有权，但是我国城镇的商品房是通过土地出让的方式获得建设用地使用权，这种使用权是有期限的。尽管房屋的使用寿命是有期限的，但是法理上所有权要受到法律规定的限制，并不受期限所限，建设用地使用权的有期限与地上附着的建筑物的无期限必然存在矛盾。

2.土地国家所有权与地上建筑物的私人所有权。二者同时体现着公民的合法财产神圣不可侵犯的宪法精神，同时国家的所有权也不可动摇，由此可以看出我国法律对于土地所有权和房屋所有权的保护属于同一水平，所以，在这同一水平下的两个冲突的法益如何达到协调就显得更为重要。这也体现着公共利益与私人利益之间的平衡。我国是社会主义国家，土地的使用在总体上是为了全体社会的公共利益的，但我国的相关规定与社会现实使得人民未充分享受到发展的成果，反而存在加重负担的情况，所以新的规定必须以协调各方利益为基本原则。

(三)兼顾效率与公平之间的关系

住房问题是一个全民关注的问题，在中国尤甚，由于文化传统，人们对于居有定所有着根深蒂固的思想，所以平衡住房资源的效率性和公平性是一个关乎全民的重要问题。住房的基本用途是保障居民的生存需求、改善居住条件、提高生活水平，这就要求效率的提高，以提高土地利用程度；但公平问题也不容忽视，不同的人对于住房资源的占有存在多少之分，使得社会财富在社会人群的分配中存在差异，而这一差异对于社会经济的稳定发展，社会生活的长治久安有着重大的影响。而我国目前在很多城市采取的住房限购政策就是很好的例证，国家对于购买住房加以一定的限制，以调节社会财富的分配。在城镇住宅建设用地使用权到期续期问题的解决上，也要以兼顾效率和公平作为基本原则。

五、解决续期方式问题的若干建议

上文已经论及，城镇住宅建设用地使用权续期问题核心是：第一，城镇住宅建设用地是否应该无偿续期；第二，城镇住宅建设用地使用权如何续期。这两个问题存在内在的直接的因果联系，不解决第一个问题，第二个问题也无法解决。关于城镇住宅建设用地使用权续期问题的核心就是要解决是否应该无偿续期。

上文已经论及，城镇住宅建设用地使用权续期问题出现的根本原因是早在古罗马时期形成的私有物权神圣不可侵犯的民法原则与社会主义土地公有制的矛盾和冲突。《宪法》明确规定我国作为一个社会主义国家，故永远不会接受土地私有制或者变相的土地私有制。有关学者所主张的无偿续期的方式，实质上是变相的土地私有制，虽然表面上只是土地使用权的无期限，但若国家要将土地使用权收回时候，为了保护这一私有物权，国家仍然需要向这些持有土地使用权的公民支付一定的费用，以实现土地使用权从公民手中收回到国家。这与土地私有制别无二致，不能体现社会主义土地公有制的本质，实质上是改变了我国的土地制度。我国《宪法》第十条明确规定，“城市土地属于国家所有”这种方式既违反我国根本的政治制度，也违反了我国宪法的规定，应该予以坚决的反对。故而，我们认为，城镇住宅建设用地使用权应该采取有偿续期的方式。

根据外国的实践，德日本质上都使用的是租赁制，即在确认土地私人所有的情况下，由房屋所有人向土地所有人缴纳租金。这点值得我国借鉴。但是，这种方式只适用在私人之间。在我国城市土地国有的前提下，土地所有者与土地使用权人并不同于传统私法认为的在民法上的平等地位。一般情况下，国家收回土地使用权人的使用权要给予一定补偿，但是这种收回并不需土地使用权人的同意或者说需双方达成合意，往往带有国家意志，故并不能采取租赁制的形式，因为采用这种方式会让国家与土地使用权人处于同一个法律地位。我国作为人民民主专制的社会主义国家，国家代表的社会意志强于公民的个人意志，国家代表的是全民的利益而非某个阶级的利益，采用租赁的方式实际上是国家的法律地位降格。

既要体现我国公有制性质，又要依比例原则把城镇住宅建设用地使用权人的利益损害降到最小，根据上文已经论及的兼顾效益与公平原则，充分考虑我国国情的前提下，我们认为，可采取征税制的方式，即土地使用权人在土地使用权到期后，愿意继续续期的，自动续期，国家根据其土地使用权的面积每年向其征收一定的土地使用权税；不愿续期的，到期后国家收回土地使用权。这样既可以体现我国城镇住宅建设设用地所有权国家所有，也能让土地使用权人的利益最大化，损失最小化，也一定程度上有利于社会公正。

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D922.3；F299.23

A

2095-4379-(2017)29-0014-03

何欧阳(1995-)，男，汉族，湖北荆州人，本科，中国矿业大学(北京)，研究方向：法学；刘彩云(1996-)，女，汉族，山西晋城人，本科，中国矿业大学(北京)，研究方向：法学；陈昭妃(1996-)，女，汉族，浙江义乌人，本科，中国矿业大学(北京)，研究方向：法学；梁文馨(1995-)，女，汉族，陕西西安人，本科，中国矿业大学(北京)，研究方向：法学；贾浩(1996-)，男，汉族，山东聊城人，本科，中国矿业大学(北京)，研究方向：法学。