农民环境权困境与破解路径

刘静潜

西南政法大学，重庆 401120



农民环境权困境与破解路径

刘静潜

西南政法大学，重庆 401120

政策制定出发点偏差和城乡不平等导致农村的环境污染未得到重视，而权益受到损害的农民因自身和外部因素也使维权陷入困境。本文全面深刻多角度地看待导致环境权弱势群体的问题，并从不同维度寻求农民环境权困境的破解路径，真正实现农民环境权的有效实现与保护。

农民环境权；困境；破解路径

一、农民环境权受损

(一)实体性权利受损

农民环境权利用权是指农民在生产生活中有权对自然资源加以利用。但是农民处于弱势地位，农民环境利用权不断受到侵害。与政府部门之间，政府部门常常大规模征地、低价征地严重影响农民对土地资源的利用；与城市之间，城市为治理环境，不惜以牺牲农村环境为代价将大量工业转移到农村，造成农村的水、空气、土地等资源污染；在技术支持方面，给予农村资金补助和技术指导严重缺乏，农村权益主体传统的方法对资源的开发利用程度较小。

(二)程序性权利受损

农民环境知情权是指农民有权知晓国家、世界的环境管理情况和环境情况以及与其自身相关环境的管理和发展情况。现实情况中，这一看似简单的权利却没有得到真正的实现。农民了解环境管理等相关信息的途径甚少，没有专门的部门或者窗口负责传达此类信息，多数农民获取信息靠道听途说；政府部门缺位导致作为农民获取环境信息重要途径无法正常发挥效应，政府部门一方面没有设立相应的部门管理农村环境，导致对农村环境不了解，或为了农村的短期发展，而不公开环境信息。

农村环境参与权是指参与农村环境管理的决策等。从目前来看，地方政府“招商引资”基本未召开听证会，只顾地方经济的短期发展而不惜引进高污染的企业，这就造成了近年来频繁出现的农民大规模暴力抗议环境污染企业入驻事件。

农民环境请求权是指当农民合法权益受到侵犯时有权向行政机关或司法机关主张权利并要求保护。现行法律对环境侵权的主体限制严格；环境侵权相关立法较空白；归责原则仍采取过错原则；对环境侵权导致的损害赔偿没有明确的法律支撑……使农民在环境权受到侵害时采取司法途径无法得到有效救济。在行政诉讼方面农民仍无法维护自身权益，政府部门为了地方经济的发展，公开否认企业的重大污染事实或否定污染与受损事实之间的因果关系，使农民维权陷入困境。

二、农民环境权弱势地位产生原因

(一)从社会角度

在社会资源分配中，农民享有的权利与承担的后果呈反比关系。企业与农民之间权益失衡，工商企业是环境污染主要源头，但其具有信息和经济优势，反而成为获益者，而环境污染的承担者往往是缺乏规避能力、信息匮乏、处于环境弱势地位的农民。城市与农村之间不平等，国家将环境整治重点放在城市与工业，为改善城市环境，将大量污染严重的工业转移到农村地区，农民为城市环境改善买单，成为环境代价的承担者。

近年来，因环境问题爆发大规模的群众性事件，这些暴力事件大都是普通民众靠合法手段无法获得支持，逼不得已转而采取极端手段，希望引起国家和社会的关注达到获得权力救济的目的。环境非政府组织能很好地组织民众参与环境管理，加强信息的沟通成为政府与民众之间的纽带，一定程度上避免暴力抗议事件，稳定政府与民众之间的关系。但是我国的环境非政府组织发展尚不成熟，在环保和保护农民权益方面起到的作用甚小。

(二)从制度角度

1.立法存在缺陷，法律制度不健全

首先没有法律将环境权明文规定，宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，”只是隐含了公民享有环境权；其次，现行环境法律体系立法出发点围绕城市和工业污染，立法存在重城市、轻农村的价值导向，立法者对农村环境的重视不够，农村环境被边缘化，从农村环境权利的实现到救济规定简单且过于形式化；其次，法律没有将环境侵权独立出来，仍将其视为民法领域的特殊侵权，因而权利的救济也只能借助民事上的与环境相关的权利类型来进行。①这与环境侵权的公益性质相悖。

2.行政管理忽视农村环境

行政管理体制不完善。农村最基层的环保系统是县一级环保机构，县级以下政府基本上没有专门的机构和专职工作人员；环保部门成为政府的附属，滋生“地方保护主义”，环保部门对应政府经济发展要求，对高污染企业不管不问。

环保资金投入少。国家逐渐重视环境问题，坚持走可持续发展道路，完善环境保护税制度、国家防范治理环境污染的资金投入加大，但对于农村环境防治与污染治理的重视与投入很少甚至没有。环保基础设施落后，农村发展速度与污染治理不匹配，导致农村环境污染愈发严重。

(三)从农民个人角度

古之诗人托物取况，语多精切。如东坡咏海棠云：……山谷咏荼蘼云：“露湿何郎试汤饼，日烘荀令炷炉香。”以丈夫譬花也。崔文靖恒咏黑豆云：“白眼似嫌憎客意，漆身还有报仇心。”以文人烈士譬黑豆，用事奇特，殆不让二老。[10](8册，P244-245)

在农民环境权受损中，农民扮演着两种角色，一是受损者，二是加害者。权利受损来自于第三方的加害行为、农民自身的加害行为及权利救济的不能。农民自身加害行为，一方面是由于环保意识淡薄，不能意识到自身行为会对环境造成污染；另一方面是有环保意识，但在环境收益与环境成本权衡下，缺乏自我约束，做出了不理性的环境行为。权利救济的不能除了现行制度缺陷、农村处于弱势地位格局外，还包括农民自身原因。农民面对外来环境负面影响缺乏维权意识，②更多的是希望通过经济补偿弥补损害，极少考虑环境问题。其次，农民有厌讼的心理，面对环境侵权时，多采用向村委反映、向政府检举、向媒体曝光等柔弱的农民环境权救济行为或者“围堵厂门、吵架自杀”等极端手段。

三、农民环境权困境的破解路径

(一)完善立法空白

1.填补法律制度漏洞

重视对农村环境的保护，将农村环境污染与资源破坏纳入立法调整范围内；通过法律法规确定农民环境权的权利内容、实现方式和救济途径，包括知情权、参与权等，权利救济的具体操作办法，侵权赔偿的计算等；改变以往环境立法的原则性规定，通过刑法、民法、诉讼法等部门对农民环境权进行具体化、细化；完善《环境保护法》，制定或者修改《水污染防治法》、《土壤环境保护法》等单行法律法规，全面落实农村环境保护规范。

2.明确诉讼机制

(1)放宽主体资格限制。我国现行法律体系下，没有明确环境侵权的性质，将其视为特殊侵权，基于此前提，环境侵权案件的原告限于直接利害关系人，而非直接利害关系人(如环保团体)基本被排除在外。③该规定与环境侵权的公害性和诉讼的公益性相悖。我国应向发达国家学习，公民个人、社会组织或者国家机关都可以提起诉讼，赋予非利害关系人甚至利害关系人后代环境诉权。

(2)确立环境侵权的归责原则与举证原则。归责原则及举证原则旨在分配当事人的证明风险，对双方利益达到权衡。农民在环境资源分配、环境污染防治及举证责任上本就处于弱势地位，立法应当倾斜保护，确立无过错归责原则和因果关系推定原则。

(3)确立强化诉讼中的权利预先保护措施。基于农民环境权损害的不可回复性，农民在诉讼中弱势地位考虑，实现农民与侵权者在诉讼能力上达到平衡，我国应当吸收借鉴国外关于环境侵权的经验，确立并强化权利的预先保护措施，例如：财产保全、证据保全、环境侵权中止行政命令、损害赔偿先予执行等，从诉讼制度设计上体现对农民环境权利的倾斜性保护。

(二)政府加大对农村环境的重视

健全管理机制。扩展环保机构设立的深度，以乡级作为机构的最基层，理清层级部门及同级部门之间的关系，明确各部门的职责范围；建立考核制度，并将本地区农村环境状况纳入评价政府、环保部门工作的主要内容，督促工作人员落实在农村环境保护中的职责；给予环保部门独立权，保证环保部门的独立工作和问题处理的公正性。环保部门重视信息公开制度的建立，政府加强对农村环境的重视，将农村环境基础设施建设与防治污染经费纳入政府财政预算，加大对农村环保的基础设施建设的投入。

(三)明确企业环境责任，消除环境权益不公

“环境正义保障环境不正义的受害者能够受到完全的赔偿、伤害的修缮以及良好的医疗服务”④我国应当打破企业污染与城市发展由农村环境承担代价，企业承担极少治污责任的局面。谁污染谁承担责任，明确作为环境污染大户的企业的治污责任，加大污染企业的违法成本，同时明确企业对农民环境权的补偿责任。企业应当明确自身责任：企业进行自查，在排污方面加大技术投入，从根源上减少污染物排放；企业对已经造成的污染不逃避责任，按照法律法规规定缴纳治污费。法律对企业责任做强制性规定：法律明确规定加大违法排污企业的费用缴纳，并完善相关的污染与收费标准，以加强可操作性；法律需要将农民生态补偿的正当权益以权利形式确定下来，完善企业对农民环境权的补偿标准。

(四)提高农民环保意识

笔者认为提高农民的环保意识需要依靠政府、环境非政府组织与农民三者的力量。政府加大对环保宣传教育的力度，可以通过农民喜闻乐见的文艺演出、有奖竞猜等活动，让农民自觉参与其中，潜移默化影响着农民的环保意识；环境非政府组织是农民与政府之间的沟通枢纽，相比政府的威严，更容易地与农民亲近，一方面可以上传农民的呼声，下达政府的建议；另一方面因其自发性更能带动农民学习环保知识的积极性，对个别农民的污染行为也能采取针对性的解决方式。农民应加强自律，学习环保知识的同时，能减少为获得个人利益而采取的非理性污染行为。

[ 注 释 ]

①孟庆涛.环境权及其诉讼救济[M].北京：法律出版社，2014：128.

②吴献萍.我国农民环境权法律保护的不足及其完善[J].文史博览，2007.

③孟庆涛.环境权及其诉讼救济[M].北京：法律出版社，2014：137.

④曾建平.环境公正三题[J].中共中央党校学报，2007.

D

A

2095-4379-(2017)18-0129-02

刘静潜(1995-)，女，汉族，重庆人，西南政法大学，本科生。