资产评估行业财政监督管理办法开启行业发展新局面

阮咏华

资产评估法的颁布是我国资产评估行业发展的重要里程碑，标志着我国资产评估行业步入了依法治理的新时代。财政部制订并颁发的《资产评估行业财政监督管理办法》是继资产评估法颁布之后资产评估行业发生的又一件大事。管理办法的发布是贯彻实施资产评估法的重要举措，为构建新形势下资产评估行业管理架构提供了蓝图，为促进评估机构和评估专业人员的多元化发展创造了机会，为解决评估行业多头管理、虚假报告和重大遗漏报告认定等问题指明了方向。

近日，财政部颁发了《资产评估行业财政监督管理办法》，这是继2016年7月2日资产评估法颁布之后资产评估行业发生的又一件大事。资产评估法的颁布是我国资产评估行业发展的重要里程碑，标志着我国资产评估行业步入了依法治理的新时代。为了贯彻实施资产评估法，进一步加强和完善资产评估行业管理，需要资产评估相关行政管理部门按照资产评估法的要求，建立新的管理规范和工作流程。由财政部制定并颁发的《资产评估行业财政监督管理办法》（以下简称“管理办法”）正是顺应时代发展需要而出台的管理制度，将为资产评估行业持续健康发展提供坚实的制度保障。

一、管理办法的发布是贯彻实施资产评估法的重要举措

贯彻实施资产评估法对维护社会主义市场经济秩序、维护国有资本权益、防范国有资产流失、规范资本市场运作、防范金融系统风险、保障社会公众利益和国家经济安全、促进资产评估行业规范健康发展具有重要作用。资产评估法的实施离不开配套制度的建设。资产评估法明确要求国务院有关评估行政管理部门组织制定评估行业监督管理办法，按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理。

2016年9月30日，财政部率先发布了资产评估行业监督管理办法（修订征求意见稿），通过国务院法制办网站和财政部网站向社会公开征求意见。随后在对社会各界的反馈意见进行归纳汇总和认真研究的基础上进一步完善了管理办法。管理办法的正式发布，对于理顺评估行业管理体制，规范资产评估行为，促进评估行业健康发展具有积极的历史和现实意义。

二、管理办法为构建新形势下资产评估行业管理架构勾勒了蓝图

资产评估法规定评估机构及其评估专业人员开展业务应当遵守法律、行政法规和评估准则，遵循独立、客观、公正的原则；评估行业可以按照专业领域依法设立行业协会，实行自律管理，并接受有关评估行政管理部门的监督和社会监督；国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理。对此，管理办法明确指出，财政部门对资产评估行业的财政监督管理，实行行政监管、行业自律与机构自主管理相结合的原则。

管理办法要求资产评估专业人员应当接受所在资产评估机构的内部管理，不得从事损害资产评估机构合法利益的活动，同时以较大篇幅强调了资产评估机构的自主管理。这可以说是管理办法的一大亮点。管理办法不仅对资产评估机构自身的合法合规经营提出了具体要求，也明确要求资产评估机构应当建立健全质量控制制度和内部管理制度，以加强对业务质量、档案、人事、继续教育和财务等方面的管理，以及对执业风险的防范与控制。其中还特别提到了实行集团化发展的资产评估机构，应当在质量控制、内部管理、客户服务、企业形象、信息化等方面，对设立的分支机构实行统一管理，或者对集团成员实行统一政策。

管理办法也再次明确了资产评估协会在行业管理中的地位和作用。中国资产评估协会依法负责全国财政部门监管的资产评估行业的自律管理，地方资产评估协会依法负责本地区财政部门监管的资产评估行业的自律管理。

管理办法的另一个亮点是对财政部门如何实施对资产评估行业的监督检查提出了具体规定。2015年以来，国家全力推进“双随机、一公开”监管改革，财政部也在2016年制定了《资产评估行业随机抽查工作细则》。管理办法延续了监管改革的思路，强调事中事后的监管。根据管理办法的相关规定，财政部门对资产评估行业的监督检查，不仅包括年度检查，还有必要的专项检查。同时，管理办法还细化了资产评估委托人或资产评估报告使用人等公民、法人或其他组织对资产评估机构或资产评估专业人员的投诉、举报机制。可以说管理办法充分体现了政府部门简政放权、放管结合的监管原则，对打造公平竞争的市场环境，促进资产评估行业持续健康发展具有重要作用。管理办法对新形势下资产评估行业的立体化管理设计了完整的架构，将有利推动行业的健康有序发展。

三、管理办法为促进评估机构和评估专业人员的多元化发展创造了机会

目前我国评估行业包括资产评估、房地产估价、土地估价和矿业权评估等不同的专业领域。评估机构相应被划分为由财政部管理的资产评估机构、由住房和城乡建设部管理的房地产估价机构、由国土资源部管理的土地估价机构和矿业权评估机构。评估专业人员被划分为资产评估师、房地产估价师、土地估价师和矿业权评估师。由于相关评估行政管理部门对评估机构实施严格的分类管理，评估专业人员不能同时在不同专业领域执业。这种管理体制，不利于评估机构做大做强做优，不利于综合性评估人才的培养和发展，也导致具有双重或多重职业资格的评估专业人员不得不将其他资质挂靠在其他专业领域的评估机构里，产生所谓“挂名”或“兼职”问题。

资产评估法虽然维持了评估专业人员不得在两个以上评估机构从事业务的规定，但大幅放宽了评估机构的设立条件，并在认可评估行业保留专业划分的基础上，为各专业类别之间的沟通协调，乃至包容合作留下了立法空间。如在规定公司形式评估机构的设立条件时提到“应当有八名以上评估师”，但是并没有对这八名评估师的职业资格做出具体要求。

我们欣喜地看到，财政部在管理办法中率先对此进行了积极回应。管理办法指出，设立资产评估机构只需符合资产评估法规定的条件。这就意味着在原有的行业管理办法中规定资产评估机构的名称里必需包含“资产评估”字样的设立要求被取消了，八名评估师的职业资格也不强制必须都是资产评估师了。这样的规定为同时具备资产评估资质和其他专业评估资质的综合性评估机构的出现创造了条件，也使得评估行业长期以来存在的具有双重或多重职业资格的评估专业人员的“挂名”或“兼职”问题迎刃而解。

管理办法的相关规定不仅充分体现了国家简政放权和深化改革的精神，也充分体现了财政部门对资产评估行业开放包容的管理原则，将对评估行业未来发展格局产生深远影响，并推动评估行业更加健康繁荣地向前发展。

四、管理办法为解决评估行业重点关注的一系列问题指明了方向

资产评估法出台后，评估行业对部分条款的理解还存在分歧或感到困惑。管理办法为贯彻落实资产评估法在资产评估专业领域的实施，系统全面地提出了财政部门对资产评估行业的监管规定，对资产评估行业重点关注的一些问题提供了解决办法或指明了发展方向。

（一）关于评估行业多头管理的问题

管理办法明确规定了资产评估机构及其资产评估专业人员根据委托对单项资产、资产组合、企业价值、金融权益、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具资产评估报告的专业服务行为适用本管理办法。同时也针对评估行业以后可能出现的综合性评估机构进一步规定，涉及法律、行政法规和国务院规定由其他评估行政管理部门管理的，按照其他有关规定执行。

同时，为了加强财政部门与其他评估行政管理部门的沟通与合作，加强资产评估协会与其他专业评估行业协会的交流与协作，管理办法明确提出了相关信息公开、共享，根据需要制定共同行为规范，必要时组织开展联合检查等规定。这些措施对降低评估行业的管理成本，规范评估行业的共同发展具有积极意义。

（二）关于虚假报告和重大遗漏报告的认定问题

资产评估法对评估专业人员签署有重大遗漏或者虚假评估报告的行为，以及评估机构出具有重大遗漏或者虚假评估报告的行为制定了明确的法律责任。虚假评估报告和重大遗漏评估报告的认定问题，不仅关系到评估机构和评估专业人员的切身利益，也是委托方、评估报告使用者和监管部门关注的焦点。由于资产评估行业具有较强的专业性，一般非专业人士很难准确判断评估报告的优劣与真伪，因此，如何认定评估报告是否为虚假评估报告和重大遗漏评估报告就显得非常重要。

对此，管理办法明确指出，财政部门认定虚假资产评估报告和重大遗漏资产评估报告，应当以资产评估准则为依据，组织相关专家进行专业技术论证，也可以委托资产评估协会组织专家提供专业技术支持。这样的规定不仅明确了监管主体，也明确了监管依据，同时也体现了监管部门对资产评估行业具有较强专业性这一客观事实的尊重，将为资产评估法律责任的落实提供有效的支持。

（三）关于其他评估专业人员的认定问题

资产评估法将评估业务划分为法定评估业务和非法定评估业务，将评估专业人员区分为评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员，并且只规定评估机构开展法定评估业务应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章。这样的规定意味着评估师以外的其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员可以从事非法定评估业务，并签署非法定评估报告。资产评估法颁布之前，评估行业向来只对评估师的职业资格进行认定，资产评估法出台之后，还需要对评估师以外的其他评估从业人员进行认定。

对此，管理办法明确指出，资产评估专业人员包括资产评估师（含珠宝评估专业）、其他专业领域评估师以及其他具有资产评估专业知识及实践经验的资产评估从业人员。其中，其他专业领域评估师以及其他资产评估从业人员从事财政部门负责监管的资产评估业务，应当接受财政部门的监管，其所需的专业知识及实践经验，由资产评估机构自主评价认定。这样的规定既加大了资产评估机构自主管理的积极性，又降低了资产评估从业人员的准入门槛，对发展资产评估行业后备人才的梯级培养，推动资产评估行业多层次人才队伍的建设，并提高资产评估行业的吸引力具有积极作用。

如果说资产评估法完成了评估行业管理架构的顶层设计，在法律层面实现了评估行业监管尺度的统一，那么财政部颁发的资产评估行业财政监督管理办法则完成了新形势下资产评估行业管理架构的设计，对促进资产评估行业的健康有序发展、培育新的增长动力创造了条件。资产评估法自2016年12月1日开始施行，现在又有了财政部门颁发的配套制度，资产评估行业将迈入一个充满希望的新时代。