域外先进代议制国家议员候选人资格的比较及镜鉴

魏 琼 敬素君 陈泽望

西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 611756



域外先进代议制国家议员候选人资格的比较及镜鉴

魏 琼 敬素君 陈泽望

西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 611756

申纪兰事件的再度热议，也使得现今选举法第6条强制规定的工人、农民、妇女、少数民族代表以及宪法第34条普遍选举权的规定遭到了学界的质疑。据此，对人大代表如何保障其广泛性的问题，应借鉴发展时间长、经验丰富的域外先进代议制国家，通过对英、美、法、德等四国议员资格立法渊源的分析比较和其经验的总结，对被选举人的国籍、年龄、文化程度予以限制，禁止丧失行为能力者、违法犯罪者以及国家公职人员担当人大代表，在遵循宪法规定的基础上，具体明确人大代表选举的条件，保障人大代表的广泛性，推进社会主义法治建设向前发展。

代议制；议员资格；人大代表资格；比较

人大代表具备足够履职能力是确保人大代表制度成功运行的前提。因全国农业劳动模范、妇女代表的身份而当选并连任12届的全国人大代表，85周岁高龄的申纪兰，其参加全国人大代表会议“专注举手”引起了民众对其履职能力的普遍质疑。①申纪兰之所以当选人大代表，与其“农民”、“妇女”的身份密切相关，其制度依据是我国选举法第6条要求人大代表的选举必须有适当比例的工人、农民、妇女及少数民族当选为代表的强制性规定，难道依据该条强制性规定选举出来的工人、农民、妇女及少数民族代表，就可不具备足够的履职能力？学界现有成果尚不能为该问题的解决直接提供答案，现有的相关成果主要集中在选举法第6条所导致的现实问题上，如现实中人大代表分配的比例无法统一、导致社会各群体之间利益不均衡、社会矛盾加深等等。②

本文拟采比较研究方法，比较域外先进代议制国家的议员代表资格制度并总结其中的经验，以“他山之石”为镜鉴，反思我国全国人大代表资格制度中存在的不足并提出改革我国全国人大代表资格制度的具体建议。中国的人民代表大会制度与域外先进代议制国家如英、美、法、德的议会制度都是民主共和制之下内容相似的制度，总结并吸取域外先进国家议会制度的立法经验是促进我国人民代表大会制度发展和完善的重要途径之一。

一、域外先进代议制国家议员代表资格制度的主要内容

选举制度是代议制的基础，现代国家代议制的最佳实现形式，是依靠切实可行的选举制度选出能够代表选民意愿的议员进而确保代议制民主的进行。③代议制国家议员制度的发展经历了贵族垄断、财产资格限制、年龄种族的区分以及性别歧视等阶段的变迁，在选举权的普遍化方面慢慢积淀而形成如今的代议制民主选举制度。各国的议会制度虽存在诸多共性，但因其宪政体制、历史阶段、文化背景的不同而有所差异。④以英国为代表的君主宪政体制国家，虽然议会代表均产生于国民的直接选举，但此时权力已由议会集体所有，议会可制定任何法律，故议会为主权的实际享有者；美国在其联邦制模式下，各州议会(地方议会)均是联邦议会下的独立议会，可独立进行立法并决定各州政府组织形式及公共事务的管理，不用受联邦立法的制约，也无执行联邦立法的义务；法国认为主权由全体国民所有，通过国民的直接选举产生全国性的代表机关，受国民的委托行使权力；德国虽然为联邦制，但其与前三者又略有不同，其立法权分为联邦立法权、联邦-州共享立法权以及原则立法权等。为此，笔者选取了英、美、法、德四个议会制度发达国家议员代表资格的立法进行比较研究，以为我国改进人大代表资格制度的提供参照性经验。尽管具体的法律渊源可能有差异，但以英、美、法、德为代表的域外先进代议制国家，都通过法律明确规定了成为本国议员代表应该具备的资格。

(一)英国议员代表资格立法的主要内容

在英国议员代表的资格制度主要规定在《人民代表选举法》中。依据该法，英国公民被选举为议员的权利不受性别、财产、人种、宗教信仰、教育程度的限制，但是在身份与职业、年龄、行为能力、犯罪状况方面有限制。

首先，拥有议员被选举权的人必须是已登记为合格公民的人，即年满21岁、拥有选举权的具有英国公民资格或者是居住在英国的英联邦国家的公民和爱尔兰共和国的公民。同时，要成为议员的候选人，其在一个选区内需有10个选民联名提名(1人提议，1人附议，8人联署)。具备候选人资格的人，要成为公职候选人还需要得到政党的提名才有当选的可能。

其次，因精神问题和刑事问题而丧失行为能力和行为资格的人，没有成为候选人的资格。

第三，下列人员没有成为下议院候选人的资格：(1)未偿清债务的破产者；(2)英格兰、苏格兰和北爱尔兰的神职人员；贵族；(3)某些管理君主财产收益的官员；法官；文官；(4)某些地方政府的官员；正规武装部队成员；警察；公共公司董事会和政府委员会的成员等。⑤

(二)美国议员代表资格立法的主要内容⑥

在美国，很多选举相关事宜由各州自行规定，构成美国联邦选举制度的相关法律有《宪法》、《投票权利法》、《选举竞选法》。依据这些法律，成为美国众议员候选人资格要求年满25岁，加入美国国籍要满7年，当选时须为选出州的居民；成为美国参议员候选人资格要求年满30岁，加入美国国籍已满9年，当选时为选出州的居民。美国的一些州规定议员候选人要有读写能力，纽约州甚至规定议员候选人要接受过8年的教育。同时，禁止行政官员、法官等国家公职人员参加议员的竞选。

(三)法国议员代表资格立法的主要内容⑦

法国选举议员代表资格的立法主要规定在其《宪法》中心。依据宪法，可当选为法国国民议院议员者，必须是年满23周岁并服满兵役的法国公民，同时，下列人士不得成为法国国民议院的议员：第一，因患有智力、精神上的疾病而受到生活监护或财产监护的成年人；第二，因刑事判决而被依法剥夺政治权利的人；第三，有严重违反有关竞选经费法律行为的人；第四，未依法申报财产的人、未清算的破产人；第五，被司法禁止经营企业的人；第六，宪法委员会委员、参议员、内阁成员、经济和社会委员会委员；第七，法官、公务员、军人；第八，受外国政府授权行使职权的人、国际组织工作人员；第九，在国营企业、政府扶持公司、吸收公众存款的金融公司及不动产公司担任领导职务的人；第十，在竞选期间承担咨询义务。⑧

在参议员方面，除只有35周岁以上的法国公民才能参加参议员竞选外，参议员候选人资格与国民议院议员的基本类似，已经出任国民议院议员候补人的不参加参议员竞选。此外，还规定了防止候选人因职位而处于一种优势地位从而影响候选人之间公平竞争的限制性规则。

(四)德国议员代表资格立法的主要内容

德国的《基本法》、《联邦选举法》规定了德国现行选举制度的基本框架、原则和选举程序，此外，与德国现行选举制度相关的法律法规还有《联邦选举条例》、《联邦选举审查法》、《政党法》、《男女平等权利法》等。

依据这些法律规定，要成为德国议员的被选举人，需要具备的资格是在选举日那天成为基本法第116条第1款意义上的德国人已经至少一年，并且已经年满18周岁。没有被选举权的情形有：根据法官判决不享有选举权的；文官不具有被选举权；基本刑法典第63条及第20条的规定发布的命令，被收容于精神病院的；没有德国国籍，但实际上是基本法第116条第1款意义上的德国人，并且根据1955年2月22日的《国籍问题调整簿》(《联邦法律公报》第一部分第65页)的规定，因拒绝接受德国籍而获得这一地位者。⑨

二、域外先进代议制国家议员代表资格立法的共性经验

从立法技术上看，以上四国关于议员代表资格制度的立法皆以否定的角度为主，即主要通过规定禁止或限制成为议员代表的情形来排除一部分人成为议员代表的资格。从立法内容上看，以上四国关于议员代表资格的规则共性大于差异。

(一)都对议员被选举人的国籍、最低年龄及文化程度进行了限制

以上四国的法律都明确规定被选举人必须具有本国的国籍才可成为候选人，换言之，凡是不具有本国国籍的人，都不具有成为其议员候选人的资格。其立法原因在于本国的民主理当限定在本国公民内。

除德国要求被选举人的年龄为18周岁外，英国、美国、法国对年龄的限制均为20岁以上，美国和法国甚至将其参议员候选人的年龄限定在30岁以上。但是，这四个国家没有任何一个国家明确规定禁止超过一定年龄的人成为被选举人。此外，美国还限制了议员的最低文化水平，从而避免议员因文化水平偏低而生成的弊端。其立法原因在于议员的履职能力要受到其本人年龄、文化水平的影响。

(二)都禁止丧失行为能力者及违法犯罪者的议员候选人资格

前述四国都明确规定因精神问题丧失行为能力者及因刑事判决而被依法剥夺政治权利者没有成为议员候选人的资格。除此之外，法国禁止严重违反有关竞选经费法律行为者、未依法申报财产者、未清算的破产人、被司法禁止经营企业者成为议员被选举人的资格。其立法原因在于议员的履职能力要受到其精神状况的影响，而自身已经发生的某些不端的行为反映了这个人的品德，而普通民众当然无法信任品德有缺陷者能很好地履行议员的职责。

(三)都禁止国家公职类人员的议员候选人资格

上述四国都明确规定具有国家工作人员的身份和职业(如法官、文官、公务员、军人等)的人不具有成为议员被选举人的资格。除此之外，法国还明确规定受外国政府授权行使职权者、国际组织工作人员、在国营企业、政府扶持公司、吸收公众存款的金融公司及不动产公司担任领导职务者、在竞选期间承担咨询义务者也不能成为议员的候选人。其立法原因在于避免同一个人既担任议员(行使立法权)又担任法官(行使司法权)、政府官员(行使执行权)等其他公职导致的角色冲突。

(四)对是否限制议员候选人的居住地，规定不同

英国、法国没有对议员候选人的居住地进行限制。英国认为议员并不代表地方或选区的利益，他们代表的是国家利益，候选人可以在国家的任何一个地方参加竞选；法国也设立了海外选区。在美国，部分州设定了居住限制，而德国则明确限制了候选人的居住地。其立法原因在于各国对议员代表的利益看法不同。

可见，域外先进代议制国家关于议员代表资格的立法皆采用否定角度的排除方式，在内容上共性大于差异，这些相同的立法方式及共性的内容是人类民主代议制立法实践的经验结晶，应当被后来者的立法所借鉴。

三、中国人大代表资格与域外先进代议制国家议员代表资格的比较

人大代表制度是具有中国社会主义特色的政治制度，人大代表资格制度的主要法律渊源包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国选举法》、《中华人民共和国刑法》，其立法方式和立法内容与域外先进代议制国家的议员代表资格制度相比较既有相同的地方又存在差异。

(一)明确规定了人大代表候选人必须具备中国国籍，但缺少对其最低文化程度的限制

域外先进代议制国家的法律都明确规定被选举人必须具有本国的国籍才可成为候选人。尽管外籍或者双重国籍者以全国人大代表的身份参加中国两会的新闻却屡见不鲜，但是按照中国宪法第34条的规定，只有中国公民才有当选人大代表的资格，由于中国法律不承认中国公民有双重国籍，规定拥有外国国籍即丧失中国公民资格，也就丧失了担任人大代表的资格。尽管美国等限制了议员候选人最低的文化程度，但中国对人大代表候选人的最低文化程度并没有专门的要求。

(二)明确规定了被选举人年龄的下限，同样没有规定被选举人年龄的上限

中国与德国一样，要求被选举人的年龄为18周岁以上，同样未规定禁止超过一定年龄的人成为被选举人。因此，申纪兰85岁的高龄出任全国人大代表并不违法。但是，85岁高龄的老人出任全国人大代表，受其身体状况的自然限制，其作为代表的履职能力无法不让人担忧。因此，考虑到中国的特殊国情，有必要通过法律规定人大代表候选人的年龄高限。

(三)明确排除了精神病人、犯罪人的人大代表资格

与域外先进代议制国家相同，1953年的《中华人民共和国选举法》规定精神病患者不能行使其选举权和被选举权的，经选举委员会确认，不列入选民名单。

《中华人民共和国刑法》规定对于被判处死刑、无期徒刑的犯罪分子，应当剥夺政治权利终身。依据该法第五十四条对“剥夺政治权利”的解释，其包含“选举权和被选举权”。

(四)仅限制部分公职人员成为人大代表常委会组成人员的资格

与域外先进代议制国家禁止具有国家公职人员的身份和职业者成为议员被选举人的资格不同，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第23条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第41条均规定：“常委会的组成人员由各级人民代表大会从代表中选出。常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去在常务委员会中的职务。”换言之，我国的国家行政机关、审判机关和检察机关的公职人员，除禁止担任人大常委会的组成人员外，都有资格被选举成为人大代表。

此外，我国现行法律并未限制受外国政府授权行使职权者、国际组织工作人员、在国有企业等担任领导职务者被选举成为人大代表的资格。

通过以上比较发现，与英、法、德、美四个域外先进代议制国家的议员代表资格制度相比较，中国的人大代表资格制度虽有共性但存在显著差异，其中差异最大的地方在前述第四、五规定的内容上。正是这些差异导致了中国人大代表制度运行实践中的问题，进一步完善人大代表资格制度势在必行。

四、完善中国人大代表资格立法的建议

从宪法所设定的平等权原则来看，现代各国都将平等权视为是具有权利和原则的双重属性。⑩我国虽然通过宪法第34条明确规定年满十八周岁公民享有平等的选举权与被选举权，但却通过选举法为被选举权的实现设置限制性条件，导致实践中难以实现“人人享有平等的选举权和被选举权”。⑪因此，应从宪法的平等权原则出发，取消不平等的而且不必要的限制条件，最大限度保障公民平等的选举权与被选举权。结合具体国情，参照域外先进代议制国家的立法经验，我国人大代表资格的立法应从以下两方面加以完善。

(一)明确限制人大代表最低的文化程度及最高的任职年龄

只有依靠高文化素养的人来制定国家运行的规则才能使人类社会合理有序的发展已经成为人类社会的共识，但是在我国，由于“工人、农民、知识分子、少数民族”等特殊身份者在人大代表中必须占有一定比例的法律规定加上不限制人大代表最低文化程度及最高任职年龄，使低文化程度者成为人大代表的现象频有发生，以至于至今仍有许多学者和专家对人大代表的文化素养深感忧虑，人大代表因文化素养不高“乱投票、乱举手”或“不投票、不举手”等情况频繁出现，造成立法效率不高、立法质量大打折扣，损害了国家权力机关的权威性。

因此，应借鉴美国等国家的经验对我国人大代表的最低文化程度进行限制。同时，鉴于年龄过大必然会影响其履职的能力和精力，应将人大代表最高的任职年龄规定在75岁以下，以便既能利用老年人的经验，又不至于因老年人年龄过大而损害人大代表的履职能力。

(二)明确规定并列举不能成为人大代表的国家公职人员的范围

域外先进代议制国家禁止成为议员的国家公职类人员的范围广泛，能避免导致议员遭遇不同的职业角色冲突而保证议员能客观公正地行使其立法权。但是，我国的该类规定仅限“国家行政机关、审判机关和检察机关的公职人员”不担任“人大常委会的组成人员”，换言之，中国的政府官员、法官、检察官、受外国政府授权行使职权者、国际组织工作人员、在国有企业等担任领导职务者，都有资格被选举成为人大代表。正因我国禁止职业角色冲突的禁止范围极窄，加上人大代表的被荣誉化，导致立法部门化等缺失立法公平性的现象越来越普遍，消融了人大作为人民主权之代表机构的正当性基础。

因此，应借鉴域外先进代议制国家尤其是法国的立法经验，对不能成为人大代表的国家公职人员的范围进行明确列举，限制法官、检察官、政府公务员、军人等成为人大代表的资格，取消受外国政府授权行使职权者、国际组织工作人员、在国营企业担任领导职务者成为人大代表候选人的资格。

五、结语

怎样改革并完善人大代表资格制度已经成为当今中国建设社会主义法治国家必须面对的重大立法课题之一。尽管受本国特殊国情的影响而具有本国特色，但是起步晚、发展时间短并且存在诸多问题的中国人大代表资格制度的改革和完善，当然有必要借鉴起步早、发展时间长的域外先进代议制国家的议员资格制度的立法样本。因此，比较域外先进代议制国家的相关立法内容，总结并参照其中具有共性的经验，必将有助于中国人大代表资格制度的完善并促进中国建设社会主义法治国家的进程。

[ 注 释 ]

①1954年9月，申纪兰因其全国农业劳动模范、妇女代表的身份当选为第一届全国人大代表.2015年3月，作为唯一一名连任12届的全国人大代表，85周岁的申纪兰出席了第十二届全国人大代表会议.因她“专注举手”而引起的争议源于2006年全国两会期间，媒体访问申纪兰：“这些年在表决我国重大问题上，您有没有投过反对票，或者弃权票？”她坦言：“没有.我作为一个全国人大代表，得对党负责，咱们在表决上就要顾全大局，不能光从自己的角度考虑问题.”2010年开两会，她再次称“从未投过反对票”.相关报道参见，http：//www.fashlife.net/news2/06/34191.html.

②胡正昌.中国人大代表与西方议员之比较[J].湘潭师范学院学报，2000，9，21(5).

③侯孟君.论人大代表候选人资格[J].沈阳工业大学学报(社会科学版)，2016，9(5)：466.

④曹旭东，李文曾.西方主要民主国家议会选举制度的共识与差异[J].行政法论丛，2014，17：276-277.

⑤张亲培.英国选举制度简论 [J].行政与法，1999(2)：56-58.

⑥诸葛明，高黎丹.美国选举人选举制度评述[J].政法·社会.社会科学论坛，2008，3(下)；田洪俊.考察美国议会的几点收获和启示[J].人大研究，2010(12).

⑦张金岭.法国2015年省议会选举观察[J].法国研究(StudesFran·aises)，2015.

⑧曲进.法国议会的选举制度 [J].西欧研究，1988(5)：44-46.

⑨蒋锐.德国现行选举制度及其特点[J].德国研究，2012，27(2)：16-31.

⑩朱应平.论平等权的宪法保护[D].苏州大学，2003：13-16.

⑪石文龙.我国宪法平等条款的文本叙述与制度实现[J].政治与法律，2016(6).

D

A

2095-4379-(2017)07-0023-04

魏琼(1967-)，女，四川大竹人，法学博士，西南交通大学公共管理与政法学院，副教授，硕士生导师，研究方向：市场监管法、法学教育。