建设用地使用权期满续期问题探讨

□永嘉县政协主席 陈建良

建设用地使用权期满续期问题探讨

□永嘉县政协主席 陈建良

近年来，住宅土地使用权到期续期问题曾引发广泛争议，备受全社会关注。我国国民土地法制意识淡薄，普遍没有把土地使用期当真，无偿收回千家万户省吃俭用倾其所有购买的到期土地使用权（房地产），或重交巨额土地出让金，在相当长时期内无法也不应该实施。因此，续期是必须的。李克强总理在今年3月15日的全国“两会”记者会上明确表示，70年住宅土地使用权到期“可以续期，不需要申请，没有前置条件，不影响交易。国务院已经责成相关部门就不动产保护相关法律抓紧研究提出议案。”总理的表态直面问题，回应了广大人民的关切，对于稳定社会、稳定人心起到至关重要的作用。

诚然，关系不动产保护的土地问题极为复杂，相关法律必须适当调节各方面的不同权益，妥善处理土地使用制度改革探索过程中产生的系列矛盾。至少下列矛盾是不可绕开的。

一是70年住宅用地使用权期满的续期，实行有期有偿还是无期无偿，关系全民潜在权益和特定群体既得权益，是整体与部分的矛盾。在这里，整体即全民权益是间接的，隐性的，没有切身感受的。特定群体即国有住宅土地使用者的权益是直接的，显性的，有重大切身感受的。

二是存量国有住宅土地有不同的出让期，存在不同的权益诉求。诸如曾被媒体炒得沸沸扬扬的温州“20年到期房”现象，在全国许多地方类似存在，而且量大面广，仅温州市区就有上千宗。土地出让年限直接关系地价，年限越短，地价越低。如果让低于70年期的住宅土地使用者一次性足额（或大比例）补交土地出让金，这部分群体在经济上和心理上都不可承受。但不缴任何费用予以续期，势必使70年期土地使用者感到吃亏，产生利益不平衡。

三是出让土地与划拨土地存在巨大的权责反差。在经营性土地招拍挂政策确立之前，相当部分城镇居民住宅用地是通过行政划拨供地的，无需缴付土地出让金，也没有规定土地使用期限，可以理解为永久使用权。相反，出让土地必须交足可观的土地出让金后方可供地，却只获得70年及以下的土地使用权。其他经营性土地和工业用地也存在类似情况。从本质上看，出让土地与划拨土地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利，除了使用期限反差以外，并无太多区别。国家规定，划拨土地使用权未经批准不许买卖、租赁、抵押，但事实上和出让土地一样，普遍存在频繁的交易等行为，交易者不愿补交土地出让金的，国土资源部门可以象征性收取土地收益金后给予办理过户手续。

四是国有建设用地和集体建设用地存在权益不平等。现行法律禁止农村住房及宅基地入市，城镇居民不得购买农村宅基地，导致守法农民的资产长期沉睡，限制了农民的财产收入。相反的情形是，在经济发达地区特别是城中村和城市近郊，或明或暗的农房交易、租赁普遍大量存在，农民无偿取得永久的宅基地使用权建房租售，获得巨额收入，却无需支付任何税费，房前屋后的配套基础设施全由政府投资建设。这种集体土地使用权的实际获利与有期有偿的国有土地使用权之获利显失平衡。

五是非住宅建设用地使用权期满的续期问题，同样涉及国家、集体和个人的权益矛盾，关系公平和效率，关系经济发展和社会稳定，必须权衡利弊，统筹兼顾，在法律层面进行系统的顶层设计。

上述矛盾的核心是存量建设用地使用权期限与偿费问题，这是关系社会公平的重大问题。笔者试图从70年住宅土地使用权续期入手，为建立公平有序的统一建设用地市场提供方案。

70年住宅土地使用权期满可以续期的原则和方向已经明确，现在需要研究的是操作层面的具体法律规范。笔者看来，续期的办法有四个选项：无期无偿、无期有偿、有期无偿、有期有偿。权衡利弊，无期无偿续期办法不可取，它虽然可使特定群体最为满意，但弊端是多方面的。首先，动摇土地公有制以至社会主义制度之根基。无期无偿续期将使土地使用权人事实上享有完全的对土地占有、使用、收益和处分的权利，使用权无异于所有权。其次，为未来的政治和社会稳定埋下祸根。无期无偿续期将导致土地不断向少数富豪集中，放大马太效应，加剧两极分化。再次，进一步吸引社会资本脱实入虚，涌入房地产市场。因为无期无偿续期将提高房地产保值增值预期，增强民众的投资投机冲动，进而促使建设用地需求无限扩大。最后，影响财政收入，削弱政府调节经济、保障民生功能甚至影响国家机器的正常运转。此外，还直接冲击市场竞争的公平规则。土地使用权期限是市场竞价的关键考量因素之一，无期无偿续期客观上损害原有潜在竞争对手的权益。总之，无偿无期续期将在过分照顾特定群体既得利益的同时，偏废国家利益和全民利益。有期无偿续期和无期有偿续期同样存在前述某些弊端，只是程度不同而已，都不是满意选项。

现在留下的唯一选择是有期有偿续期。这里又涉及续期期限和如何有偿两个层面的问题。先说续期期限。根据现行土地招拍挂政策确立时的技术水平，一般建筑使用寿命60年左右，从前期工作到建房竣工需要若干年，因此，把住宅土地使用期定为70年不无道理。为在继承中创新，稳定中发展，续期期限也可定70年。同一宗土地可以连续续期，但不得超过2次，加上初次取得的使用权，总使用期限可达210年。这样做技术上应该可行。倘若在初始取得使用权的土地上所建房屋，70年后拆建成高楼，随着技术进步，平均寿命可达100年左右或更长一些，两次使用权续期与之基本吻合。同时，经过140年至210年，社会巨大进步，财富空前增加，全民法制意识和文明程度极大提高，到那时候收回使用权或进一步改革建立符合全民利益的土地制度，将会水到渠成。

有了续期期限的思路，我们再来探讨续期偿费问题。综合考量多方面因素，在续期期间，可规定附加在房地产税上每年征收一定的土地租金，年租标准可定为基准地价30%的70分之一加按人民银行公布的同期按揭贷款利率计算的利息。以基准地价30%为基数（补交出让金），是兼顾全民潜在权益和特定群体既得利益，实行三七开，然后按续期70年分摊，每年应支付的利息等于剩余未付土地出让金乘利率。有闲置资金的，根据自愿原则可一次性缴纳基准地价的30%，无需加计利息。第二次续期时，按那时候的基准地价，以相同公式计收年租。假定我们有一套基准楼面地价5000元/平米、建筑面积150平米的住宅，年租金为75万元乘以30%除以70等于3214元加上相应的利息（未考虑减免政策）。为了调节贫富差距，减轻低收入家庭负担，在上述规定基础上，再实行土地租金减免政策。以户为单位，人均住房（城乡住宅合并计算）建筑面积36平米（目前全国平均水平）以下的，全额免收，人均住房36平米以上、60平米（美国等发达国家水平）以下的，超过36平米部分减半收取，人均住房60平米以上的，超过60平米的部分全额征收。

70年住宅土地使用权续期方案可为解决其他相关矛盾提供可复制的“钥匙”。原有住宅用地出让期少于70年的，先按前述原则有偿续期至70年，再按70年期土地进行续期；原有非住宅建设用地使用权期满后，在符合国家产业政策的前提下，不同用途按不同年限参照住宅用地予以续期，租金基数（被除数）仍为基准地价的30%，除数为现行政策规定的相应用途土地的最长使用年限，如工业50年，商业40年，相除之商加按揭贷款利率计算之利息即为土地年租，与住宅不同的是原则上不实行减免政策；原有以划拨方式取得的住宅、工业和经营性土地使用权一律改为出让，初次出让期为国家规定的相应用途土地的最长出让年限减去从划拨之日起已使用的年限，到期后按规定续期。不愿改为出让的，严禁买卖、租赁、抵押、拆建，有关部门不得给予办理过户登记等相关手续，国家建设需要收回划拨土地使用权时，原则上不予赔偿。为减少阻力，拟降低划拨改出让的出让金收取标准，最低标准可把现行标定地价的40%改为基准地价的10%；农村存量合法宅基地视同国有划拨土地，按不低于基准地价（基准地价覆盖不到的边缘农村，以所在地耕地年租金的70倍为基数）10%的标准补交出让金后允许上市，与国有出让土地同地同权，并可保留集体所有权。出让金所得依法纳税后留归村级集体。农民转让宅基地后，不得重新申请。

需要指出的是，上述续期办法均未考虑城乡规划变动因素。因规划调整不可续期的，按国家拆迁安置政策结合有期有偿续期办法办理。

在解决存量建设用地权益矛盾的同时，必须从完善法制包括坚持和完善土地招拍挂制度入手，尽量避免或减少产生新的矛盾。几年来，土地招拍挂制度饱受质疑，“价高者得”被认为是推高房价、社会资金脱实入虚的罪魁祸首。这种论调有失偏颇。试想，如果摈弃招拍挂制度，回到福利分房或行政批租土地的做法，必将为政府官员寻租权利促进腐败提供沃土，必将导致土地利用效率降低，背离最严格的节约集约利用土地政策，必将导致地方财政收入断崖式下降以至陷于崩溃。有人提出采用年租制代替一次性交付土地出让金的办法以平抑房价，也是不切实际的幻想。那样会无限增加非理性房地产投资投机需求，增加资源浪费和社会资本脱实入虚，最终必将导致经济社会全面倒退。因此，必须更加严格地执行土地拍招挂制度，并从三个方面完善相关政策。一是严格限定划拨土地供地范围。所有工业和经营性用地包括收费公路、铁路、机场、码头以及营利性教育、医疗、养老、金融、保险等用地，都必须按照公开、公平、公正原则实行招拍挂出让。不得以任何理由违规设置排他性条件，量体裁衣，搞萝卜招拍挂。违者结果无效，并严格进行责任追究。二是调整土地出让年限。住宅、办公、商贸以及其他需要建设高质量建筑物的，土地出让期可定为140年（大体满足高端建筑物寿命包括建设期时间要求），到期后土地使用权无偿收回，建筑物残值按评估价予以补偿。需要继续使用的，可参加公开招拍挂重新获取土地使用权。使用年限未满建筑物倒塌或成危房，业主同意提前放弃土地使用权的，根据剩余年限按相应比例退还土地出让金。这些规定在招拍挂公告、须知、土地出让合同、房屋销售合同、不动产产权证等文件均予以明确，并严格执行。工业和适用简易建筑物、构筑物的服务业用地，实行招拍挂弹性出让制度。根据国家产业政策，产品生命周期和企业经营水平，设定使用权弹性时间（如10年至100年），不明确具体年限，出让金以年租方式缴付，首次缴付约定的至少使用年限的租金。租金标准在不低于基准地价（测算到年）的前提下，与亩产税收、吸纳就业、科技含量、节能减排等指标挂钩，按一定权重建立反比关系，并在招牌挂文件和土地出让合同中予以明确，严格执行。三是允许集体建设用地公开出让。集体建设用地可先征为国有后出让，亦可不征收直接出让，但非公益项目必须委托政府公共资源交易平台实行招拍挂。出让金所得政府依法征收所得税、基础设施配套费、耕地垦造费、建设用地指标费等税费，剩余部分划归村级集体，主要用于被征地农民相关补偿、生活保障以及农地建设和保护奖励等方面的支出。税费标准应足以调节国家利益和集体利益，尽可能使两种出让方式不致村级组织获利差距过大。允许集体建设用地上市后，在严格土地用途管制的同时，实行建设用地（特别是宅基地）总量和人均面积双控。宅基地实行一户一宅、严格限额、约定期限、有偿使用、有偿退出、节地奖励。并实行农地补贴，以调节种粮与“种楼”的收益差距。

不可否认，依靠市场机制不能遏制房地产投资投机行为，无法调控房价剧烈波动。为了避免泡沫破裂，经济动荡，需要尽快出台实施房地产税收法律制度。“房子是用来住的，不是用来炒的，”亦即住宅是耐用消费品，不是投资品。根据这一理念，税率不宜过低，应足以调控房价过快上涨。综合考虑住宅投资本金及利率、市场租赁价格等因素，年税率拟定为1-3%，以房地产市场评估价为税基。人均住房36平米（城乡住房合并计算）以下的免税，超过36平米的，超过部分按累进税率分段计征。与此同时，完善并严格征收住宅（含农房及宅基地）保有环节的遗产税、交易环节的所得税、营业税、契税等。运用税收、信贷、利率等经济杠杆和法律手段辅之以必要的行政手段，纠正市场“失灵”。加强廉租住房建设，保障贫困群体住房供给，促进房地产市场长期健康发展。