温州市耕地耕作层土壤剥离和再利用工作浅析

□温州瓯江口产业集聚区土地储备中心 郑巧凤

温州市耕地耕作层土壤剥离和再利用工作浅析

□温州瓯江口产业集聚区土地储备中心 郑巧凤

开展耕地耕作层土壤剥离和再利用是保护优质土壤资源、提高补充耕地质量、深化耕地保护的重要举措，是当前加强土地资源管理、坚守耕地红线的必然要求，是实现“占优补优、占水田补水田、数量质量并重”耕地占补平衡新机制的重要手段，也是功在当代、利在千秋的民生工程、生态工程和抢救性工程，意义重大。在推进耕地耕作层土壤剥离和再利用工作中应积极探索创新，加强规范化管理，建立激励机制，加快推进，“应剥尽剥、充分利用”。

一、耕地耕作层土壤剥离和再利用概念

耕地耕作层土壤剥离和再利用（以下简称表土剥离再利用）是指采取工程手段，对建设占用耕地的优质表土层进行剥离，并将其用于开发整理复垦项目的表层覆土或中低产田土壤改良、旱地改水田等工作，是剥离、存放、搬运、耕层构造与检测等一系列相关技术的总称。

表土剥离再利用技术具有五方面优点：一是有效保护地表熟土资源不流失、不浪费；二是减少复垦造地时外调土产生的额外资金投入；三是剥离的表土进行造地复垦，土壤肥力充足，作物产量高；四是减少造地外调土的熟化费用和时间，增效显著；五是保证了建设使用土地面积。

一般形成1厘米表土腐殖质层需要200-400年的时间，因此优质耕地表土层是难以再生的宝贵资源。如果能将建设所占优质耕地的表土有计划的剥离，用于土地复垦、土壤改良、造地及景观用土等用途，无疑是保护耕地数量、提高耕地质量，实现耕地占补平衡目标的有效途径之一。

▲温州瓯江口产业集聚区表土剥离再利用

二、表土剥离再利用的类型

从占地性质划分，表土剥离的类型包括：一是永久用地表土剥离，例如公路建设，运河建设，露天采矿用地等，即耕地将被永久占用；二是临时用地表土剥离，例如建设工程用土取土场、石油钻井泥浆处理场等，施工完成后，表土可回填于原址。

从复垦对象上划分，表土剥离再利用的类型包括：对水灾、地质灾害及其它自然灾害引起的灾后土地复垦；对矿山开采引起的矿地复垦；对各种污染引起的污染土地复垦；对交通水利等已废弃的建设用地复垦。

三、表土剥离再利用国内外通行做法

从国际经验看，许多发达国家都建立了耕作层土壤剥离利用的法律与机制。如美国、澳大利亚、英国、法国、日本、加拿大等国家，均制定了耕作层土壤剥离利用的法律法规。

国土资源部自2006年发文，明确提出各地尤其是人均耕地资源偏紧的省份，应积极推行被占用耕地耕作层土壤剥离；2012年，《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》下发，要求积极推行“移土培肥”，统筹做好建设占用耕地耕作层剥离和再利用工作；2015年中央1号文件提出，全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用，认真总结地方经验，研究制定相关部门和地方联动推进耕作层土壤剥离利用工作的激励和约束政策。

四、当前表土剥离再利用存在的问题

实施责任主体问题。目前，耕作层剥离土壤利用尚未形成完整体系。

用地成本问题。按剥离厚度30厘米测算，综合剥离、运输、储存等因素每亩费用约在1.5万元左右，工程建设周期较不剥离增加15天-20天。这些都在客观上造成了用地成本增高。

资金来源及技术规范问题。耕作层剥离再利用投入资金成本较高，所需资金的来源渠道和投入标准尚未明确。

政策依据问题。《土地管理法》第三十二条规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”但该规定属于推荐性要求，而非硬性约束，因此强制要求开展建设占用耕地耕作层剥离再利用尚无法可依。

五、温州市表土剥离再利用工作推进建议

1.明确表土剥离再利用实施范围和实施责任主体

已经批准的农用地转用涉及占用耕地，且还未办理供地手续的所有建设用地项目（包括临时用地），凡是耕作层未受破坏可以剥离利用的，在供地之前均要实施表土剥离再利用工作。按照“属地剥离、属地管理”原则，县（市、区）政府（功能区管委会）是表土剥离再利用工作的责任主体，乡镇政府（街道办事处）是表土剥离再利用工作的组织实施主体。单独选址项目可委托建设用地单位组织实施。

2.切实保障表土剥离再利用工作经费

表土剥离费用列入供地成本，包括方案编制、实施、运输、堆放、管理等相关费用。县（市、区）政府（功能区管委会）可向建设用地单位积极筹集资金，在农转用征收手续审批后、“两公告一登记”前筹集3万元/亩表土剥离费用；委托建设用地单位自行组织实施的，在农转用征收手续审批后、“两公告一登记”前筹集0.5万元/亩表土剥离费用，作为表土堆放储存管理费用。表土剥离费用列入改田造地费用管理，接受财政、审计、监察等部门监督。表土剥离费用多余的，可用于新农村建设、基础设施建设、土地开发整理复垦及有关受损耕地修复等。

3.规划布局表土剥离再利用集中堆放储存点

县（市、区）政府（功能区管委会）要结合本地建设用地项目情况，根据土地整治规划合理选址和布局表土剥离再利用集中堆放储存点，原则上每个乡镇政府（街道办事处）表土剥离再利用集中堆放储存点不少于1个。表土剥离再利用集中堆放储存点可按临时用地管理，办理临时用地手续。

4.规范表土剥离再利用工作程序

第一，建设项目农转用审批后，由组织实施主体编制表土剥离再利用实施方案。第二，实施方案制定后，组织实施主体向县级国土资源部门申请评审，由国土资源部门牵头召集同级发改、财政、规划、农业、交通运输、环保、水利、海洋与渔业等部门，对实施方案进行评审。第三，实施方案通过评审后，开始组织实施。第四，表土剥离实施完工后，组织实施主体向县（市、区）政府（功能区管委会）保护耕地和改田造地领导小组申请验收。第五，表土剥离实施工程通过验收合格后，由县（市、区）政府（功能区管委会）保护耕地和改田造地领导小组下发验收合格文件。

5.加强表土剥离再利用工作适宜性管理

因表土污染严重或缺乏肥力不宜剥离的，由组织实施责任主体向县级农业部门提出申请，由农业部门牵头，联合环保、国土、进行实地勘测并作出鉴定（农业部门负责土壤质量的鉴定工作，环保部门负责土壤污染的鉴定工作），确实不宜剥离的，可以不剥离。原则上对耕地面积少于3亩且难以剥离表土的，由组织实施主体向县级国土资源部门提出申请，由国土资源部门牵头，联合农业进行实地勘测，确实难以剥离的，可以不剥离。

6.健全表土剥离再利用工作完善制度

制定适应各辖区的具体的《表土剥离再利用实施细则》《表土剥离再利用专项资金管理细则》和《表土剥离再利用验收办法》等，规范管理表土剥离、运输、储存、再利用、资金使用等各个环节。同时，将表土剥离再利用工作列入属地乡镇政府（街道办事处）年度考核工作目标考核。

7.高度重视表土剥离后的回填利用

第一，为提高草皮成活率，植草皮前应先覆土，覆土应控制厚度，一般为3-5厘米，覆土时应适当压实，增加与边坡粘合力，避免剥落或因含水量增加与草皮一起顺坡向下滑移，如采用框格植草护坡，也应在框格内覆土。 第二，表土回填及整地过程中应地面与周边地形相协调，应避免出现中间低四周高，以避免雨天造成洼地积水。 第三，临时占地利用完毕后应先铲除地表泥结石层，然后回填表土进行全面整地，全面整地后地面高度应与周边相一致，以利于复绿、复耕（园）。