美国石油天然气政策及投资机遇分析

■ 曹 园

（中国神华海外开发投资有限公司，北京 100011）

学习与借鉴

美国石油天然气政策及投资机遇分析

■ 曹 园

（中国神华海外开发投资有限公司，北京 100011）

美国制定油气政策本质原因是为保护本国能源安全与规范本国油气行业发展。石油危机前期，美国油气政策以管制国内油气市场、防止恶性竞争、促进油气行业发展为主；石油危机期，油气政策制定以激励国内油气生产为主，逐渐放松了对国内油气市场的管制；后政府管制期，延续了油气生产激励政策，同时大力促进非常规油气资源开发。由于对外依存度的降低及维护国内油气行业健康发展的需要，美国解除了对油气出口的限制，并逐渐放松了外资在美国投资油气行业的限制。页岩油气开采获得特朗普政府支持、基础设施建设加速、美元升值、交易市场利好买方、未来页岩气价不易大幅波动，在美页岩油气投资迎来较好时期，中国企业应抓住机遇“走出去”。

油气投资；政策分析；历史；美国

0 引言

美国是石油天然气生产与消费大国，是现代世界石油工业的发源地。美国石油天然气政策历史不仅是本国油气市场的真实写照，也反映了世界石油工业的发展轨迹。研究美国油气政策发展脉络及其形成背景，有利于全面了解其油气政策制定思路，预判油气政策变化趋势，为中国企业在美国投资油气项目提供决策参考。

1 政府管制期

1.1 石油危机前期

美国现代石油工业起源于19世纪中期，30年代初期，接连发现大油田，国内石油产量猛增，石油价格急剧下降。与此同时，1929—1933年世界经济危机发生，严重冲击了包括美国在内的全球经济，为促进经济复苏，美国政府开始大规模干预能源市场。罗斯福政府分别于1933年颁布《全国产业复兴法案》、1935年颁布《康纳利紧急石油法案》、1938年颁布《天然气法》[1]，这些法律支持对石油与天然气实行配产制度，避免了同行间的恶性竞争，从而促进了美国石油天然气市场的平稳发展。

20世纪40年代至50年代，美国油气工业迅速发展，但天然气管道输运能力不足，管道建设进度滞后，导致国内不同地区间天然气价格差异巨大，某些地区天然气供应短缺。为解决这些问题，1954年艾森豪威尔政府颁布《菲利普斯决议》，对天然气井口价格与管道运输价格进行监管，从而防止了天然气价格的剧烈波动。但与此同时，中东地区廉价石油大量出口到美国，严重制约了美国国内石油工业的发展。1959年，艾森豪威尔政府根据《互惠贸易法案修正案》制定了原油进口配额制度[2]，限制国外石油进口，促进国内石油工业发展，保障美国的能源安全。该政策激发了国内石油生产商热情，石油产量猛增，1970年达到峰值。但破坏性开采导致国内优质石油区块被开采殆尽，同时由于没有新的大的石油发现及生产成本不断攀升，很快美国石油产量进入了下降期。消费量的不断上升及产量的不断下降造成了美国国内石油需求缺口，为缓解国内原油紧缺，尼克松政府于1973年初解除了原油进口配额制度。

从限制进口到解除进口，美国从原油净出口国变为净进口国，这也是美国后来制定各种石油激励政策的市场基础。

1.2 石油危机期

1973年末，美国石油进口配额制度解除不久，第四次中东战争爆发。为报复西方国家对以色列的支持，阿拉伯国家宣布对发达国家实施石油禁运，第一次石油危机爆发。为应对国内原油供给面临的巨大缺口，尼克松政府颁布了《紧急石油分配法案》，对国内原油供给实行全面配额制。1975年，《能源政策与节约法案》代替了《紧急石油分配法案》[3]，扩大了受管制的原油品类，并禁止原油出口。法案中首次提出了“最低能耗标准”，成为美国综合能源政策的开端。法律管制导致石油价格过低，石油生产商生产意愿下降，原油产量迅速降低，1976年美国原油产量比1973年降低幅度高达11.4%[4]。但美国国内的消费需求却不断增长，美国石油对外依存度持续上升，1977年石油进口量占国内石油消费量高达46.5%[5]，过高的对外依存度已威胁到美国的能源安全。1978年美国国会通过《国家能源法案》，提倡使用煤炭等其它能源，以降低对石油天然气的依赖。同年，卡特政府颁布了《天然气政策法》，宣布逐步解除天然气井口价格管制。

1978年底至1980年，伊朗政变与两伊战争相继爆发，两国石油停止外输，第二次石油危机爆发。为应对石油短缺，1980年卡特政府颁布《能源安全法案》，这一法案主要由6个单一法案组成，在内容上突出了发展新能源的要求。1981年里根政府颁布《解除石油价格和分配规制法案》，解除了对国内原油价格的管制。与此同时，为防止原油生厂商获取暴利，美国国会通过了《原油暴利税法》，对国内石油公司征收50%的暴利税。解除价格管制促进了国内原油生产热情，但暴利税法的实施使原油生产商利润降低，国内原油产量短暂回升，1985年后原油产量进入了漫长的阴跌期。1988年里根政府废除《原油暴利税法》，但这并没有缓和原油产量下跌的趋势。随后，1989年《天然气井口价格解除管制法》颁布，规定从1993年开始天然气井口价格实行市场定价。自此，美国石油天然气正式进入了市场经济时代。

2 后政府管制期

由于油气资源接替不足，美国政府开始重视非常规油气资源的开发。于1992年、2005年、2007年、2009年相继通过了《能源政策法案》《2005年能源政策法案》《2007年能源独立和安全法案》《2009年美国复兴与再投资法案》，这些法案均鼓励开发非常规油气资源。美国政府及州政府为此制定了一系列的税收优惠政策，支持非常规油气资源的开发。除税收优惠政策，美国政府还资助科研项目研究非常规油气资源勘探开发技术。以上措施使美国非常规油气资源开发热情高涨，特别是2007年水平井技术与压裂技术工业化后，美国页岩油气产量飙升，页岩气产量从2007年的537亿m3猛增至2015年的4386亿m3[6]，同期致密油产量由0.18亿t猛增至2.26亿t[7]。2016年11月美国天然气出口量大于进口量，实现天然气净出口，原油对外依存度从高峰期的60%降至2015年的25%，EIA预测2025年美国原油对外依存度将降至约10%[8]，并可长期保持在该水平。2015年底奥巴马政府正式解除长达40年的原油出口禁令。

3 投资可能性分析

针对国外投资者在美国投资，美国政府制定了相关法律法规进行了规范，并且成立了专门机构——美国外资投资委员会（CFIUS），审查国外企业在美投资。虽然美国政府鼓励国外企业在美投资，但对关键行业及敏感领域设置了严格的投资壁垒。2007年布什政府颁布的《外商投资与国家安全法》对此进行了详细规定。能源业是美国重点监管的投资领域，2005年中海油曾尝试收购尤尼科，就被CFIUS以国家安全为由否决。

2008年金融危机后，美国逐渐放松了投资限制。2009年奥巴马政府上台后颁布了《选择美国》行政令，鼓励外国企业到美国投资。中国对美国的直接投资迅速增长，由2007年仅为1.97亿美元增至2015年的80.29亿美元[9]。页岩油气资源的成功开发缓解了美国对能源安全供应的担忧，美国能源部与国家石油委员会等预测未来20～50年美国天然气将保持稳定供给。奥巴马政府期间，中美两国在政府层面加强了双边页岩油气开发合作，中国企业在美国投资油气项目也达到高峰，2013年签约合同总额达到57.5亿美元[10]。

目前，石油天然气仍是美国最主要的消费能源，2015年油气消费占一次能源消费比例68.6%[11]。美国国内代表油气业的利益集团对政治具有很大影响力，2016年特朗普政府上台后，第一时间发布了“美国第一能源计划”，明确提出要实现美国能源独立，放松政府管制，支持页岩油气开发。

受制于管道建设速度滞后，美国多个页岩油气产区油气井口价格与区域交易中心价格价差明显，油气管控措施松绑促进了油气管道等基础设施的建设热情，基础设施的完善有利于缩小价差，激励页岩油气开采。2017年1月，特朗普签署行政命令推进Keystone XL和达科他输油管线建设。2017年2月，美国国会废除油气行业海外反腐法规，为石油公司海外投资节省了大量支出。随着油气业资深人士进入内阁，特朗普政府将会继续推出包括税收优惠等在内的一系列利好政策，促进油气行业发展。

天然气价格经历2009—2016年的波动盘整，页岩气革命对市场的冲击已经消化，价格预期基本形成，此时进行油气投资可规避价格大幅波动的风险，有利于获得稳定收益。2016年12月，美联储宣布上调利率，美元进入加息周期，美元资产将会获得超额收益，美元回流将促进美国经济向好发展，这对投资美国油气行业是另一利好。

与此同时，受油气低价影响，大量在高位进入页岩油气市场的小体量公司面临财务困难，处于违约与破产边缘，油气交易市场有利于买方。因此，从政策支持、市场环境、经济状况等多维角度分析，目前投资美国油气行业是一个较好的机遇期与窗口期。中国企业可在优质页岩气区寻找处于财务困境的小油气公司，谋求并购或入股。需要注意，美国页岩油气交易市场发达，在美投资做好尽职调查基础上，应尽量缩短交易决策时间，以抓住好的交易机会。

4 总结

(1)美国制定油气政策本质原因是为保护本国能源安全，规范本国油气行业发展。

(2)石油危机前期，美国国内石油产量基本可满足本国需求，此时美国油气政策以管制国内油气市场、防止恶性竞争、促进油气行业发展为主。

(3)石油危机期，美国石油产量进入衰退期，油气对外依存度不断上升，此时美国油气政策制定以激励国内油气生产为主，逐渐放松了对国内油气市场的管制。

(4)后政府管制期，美国仍延续了油气生产激励政策，同时大力促进非常规油气资源开发，页岩油气的成功开发使美国油气产量猛增。由于对外依存度的降低及维护国内油气行业健康发展的需要，美国解除了对油气出口的限制，并逐渐放松了外资在美国投资油气行业的限制。

(5)当前页岩油气开采获得特朗普政府支持，基础设施建设加速、美元升值，交易市场利好买方，未来页岩气价不易大幅波动，在美页岩油气投资迎来较好时期，中国企业应抓住机遇，坚定迈出“走出去”步伐。

[1]杨凤玲,王海旭,杨庆泉．对美国天然气法律与政策的思索[J]．国际石油经济,2003,11(11)：39-42．

[2]杨嵘．美国能源政府规制的经验及借鉴[J]．中国石油大学学报(社会科学版),2011,27(1)：1-6．

[3]王波．美国石油政策研究[M]．北京：世界知识出版社,2008．

[4]EIA．Crude oil production [DB/OL]．(2016-03-01)[2017-04-01]． https：//www．eia．gov/dnav/pet/pet_crd_crpdn_adc_mbbl_a．htm．

[5]EIA．Product supplied [DB/OL]．(2016-03-01)[2017-04-01]．https：//www．eia．gov/dnav/pet/pet_cons_psup_dc_nus_mbbl_m．htm．

[6]EIA．Natural gas gross withdrawals and production[DB/OL]．(2016-03-01)[2017-04-01]．https：//www．eia．gov/dnav/ng/ng_prod_sum_a_EPG0_FGS_mmcf_m．htm．

[7]EIA．U．S．tight oil production [DB/OL]．(2016-03-01)[2017-04-01]．https：//www．eia．gov/petroleum/data．cfm#crude．

[8]EIA．Annual Energy Outlook 2017[R]．Washington DC：EIA,2017：47．

[9]商务部．2015年度中国对外直接投资统计公报[R]．北京：商务部,2015：31．

[10]Jiang Julie,Ding Chen．Update on overseas investments by China's national oil companies[R]．Paris：IEA,2014：35-37．

[11]BP．BP世界能源统计年鉴[R]．London：BP,2016：41．

Analysis on American’s Oil and Gas Policies and Investment Opportunities in the United States

CAO Yuan
(The Shenhua Overseas Development and Investment CO., LTD Beijing 100011, China)

American’s oil and gas policies are aiming at protecting domestic energy security and standardizing the development of domestic oil and gas industry. Early stage of oil crisis, American’s oil and gas policy focused on promoting the development of the oil and gas industry through controlling domestic oil and gas market, and preventing ruinous competition. Oil crisis period, stimulating domestic oil and gas production was the major task; and the policy was gradually relaxed the control of domestic oil and gas market.Post-government control period, the incentive policy for oil and gas production was continued to be used; meanwhile, the policy for the development of unconventional oil and gas resources was vigorously promoted. Due to the reduction of America's dependence on foreign oil, as well as maintaining the needs for the healthy development of domestic oil and gas industry, the United States has lifted restrictions on oil and gas exports; and it has gradually eased restrictions on foreign investment in the oil and gas industry. At present,in the United States, shale oil and gas extraction is supported by the Trump administration. In addition, the accelerated construction steps of infrastructures, appreciation of U.S. dollars, good for buyers in the trade market, seldom large swings in shale gas prices in the future have been the constituents of American’s national conditions. In view of the above mentioned facts, it is a good time for us to invest in American’s shale oil and gas. Therefore, Chinese companies should seize the opportunity to "go globally" to develop oversea markets.

oil and gas investment; policy analysis; history; the United States

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）10-0059-03

2017-03-22；

2017-04-07

曹园（1985—），男，河北省深泽县人，中国神华海外开发投资有限公司工程师，工学博士，主要从事油气项目研究与投资分析工作。