国有地勘单位改革回顾及前瞻

■ 王玉翠/朱堂华

（1．中国地质科学院地质研究所，北京100037；2．贵州省地质矿产勘查开发局，贵阳 550004）

国有地勘单位改革回顾及前瞻

■ 王玉翠1/朱堂华2

（1．中国地质科学院地质研究所，北京100037；2．贵州省地质矿产勘查开发局，贵阳 550004）

改革开放以来，国有地勘单位分别从体制和机制两个层面进行了一系列重大改革，对地勘经济发展起到了积极作用，但由于改革措施不完善、政策不配套，改革目标未完全实现。目前，大部分地勘单位虽然进行了分类改革，但仍存在事企混合运行、产业结构雷同、产能严重过剩、“打工经济”特征等明显问题，需要进一步深入推进改革。改革的目标是打破事企混合运行管理模式、打破“百局千队”地勘队伍格局、打破现行事业单位分类方式，最终实现事企分离。

国有地勘单位；改革；回顾；前瞻

1 地勘单位改革回顾

我国改革开放近四十年来，随着经济、政治、社会等各项改革的不断深入，地勘单位改革也在不断推进，从1979年的专业化改组到现在的事企分离，从“一业为主、多种经营”到“戴事业帽子、走企业路子”，每一次改革都赋予了时代特征，尽管由于改革措施不完善、政策不配套，改革目标未完全实现，但是在不同时期对地勘经济发展都起到了积极作用。地勘单位改革大致可分为两个层面的改革：一是体制层面的改革，二是机制层面的改革。

1.1 体制改革

从体制层面来看，改革有三个重要时间节点。

1.1.1 专业化改组——地探分离

在1979年全国地质局局长会议上，时任地质部长孙大光提出了“按专业化分工原则改组地质队伍，通过经济合同组织生产协作”的地勘单位专业化改组的改革方向。所谓专业化改组，就是将综合地质队一分为二，分为地质专业队和探矿专业队。这次专业化改组是地勘单位改革史上的一次大动作。此次改革总结了十年“动乱”期间地质队以“钻探为纲”，一味追求钻探进尺的深刻教训，改革的目的是要回归到以地质找矿为中心，遵循地质工作规律。这次改革初衷是好的，并且在一些试点单位取得了成功。但由于简单地将一个地质队一分为二，造成基本建设投入和运行成本增加，实际上加大了改革成本。加之后来地勘单位要闯市场，单纯的地质或单纯的钻探都无法在市场上参与竞争，因此到20世纪90年代末期及21世纪初，又基本上恢复了综合地质队的格局。

1.1.2 属地化管理——公商分离

1999年3月17 日，国务院办公厅《关于印发〈地质勘查队伍管理体制改革方案＞的通知》（国办发〔1999〕37号文）正式颁布和实施。改革方案包括四项内容：一是将原地矿部所属分驻在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位统一划归到所在省、自治区、直辖市，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理，并逐步实行企业化经营；二是各工业部门所属地质勘查队伍要根据不同情况积极推进改革；三是组建中国地质调查局，作为国土资源部所属的组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作的事业单位；四是分流人员，减员增效，地勘队伍要面向市场、面向区域经济，发挥自身优势，因地制宜，积极构筑新的经济增长点，开辟非地质勘查业生产门路，安置富余人员及下岗职工，提高经济效益，改善职工生活。自此开始，全部原地矿部所属各省、自治区、直辖市地勘队伍及部分工业部门所属地勘队伍划归地方实行属地化管理，并实现了公益性地勘队伍与商业性地勘队伍的分离。地勘单位属地化管理后，由于不断地融入到当地的经济社会活动当中，在机制上更加灵活，地勘经济获得了空前发展（尽管目前地勘行业不景气），地勘行业整体实力增强，服务领域不断扩展，为后续改革与发展打下了基础。

1.1.3 事业单位分类改革——事企分离

2011年，中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）及国务院办公厅《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号），拉开了地勘单位分类改革的序幕。据统计，到2015年底，全国有23个省（自治区、直辖市）基本完成了国有地勘单位的分类工作，并得到各省（自治区、直辖市）编办的批复；尚有8个省（自治区、直辖市）的国有地勘单位未完成分类工作，中央管理国有地勘单位也未完成分类工作。此轮分类改革，存在几大问题：一是公益性事业单位偏多。从各省（自治区、直辖市）已批复文件的情况看，地勘单位多以公益类为主。据统计，在已完成的407家地勘单位分类中（不含陕西省所属地勘单位），划分为公益类的比例高达93%，其中：公益一类124家，占总量的30.5%；公益二类有257家，占总量的63.1%；生产经营类13家，占总量的3.2%。二是事业单位分类标准尺度把握不一致。大部分省（自治区、直辖市）地勘单位类别的选择基本上是按照“自愿站队”的原则进行的。三是相关配套政策没有跟上。从目前掌握的情况来看，除安徽省专门出台了相关配套政策外，其余各省（自治区、直辖市）对公益一类事业单位与公益二类事业单位在财政保障等政策方面并没有什么差别。

1.2 机制改革

从机制层面来看，又分为地质工作运行机制和地勘单位经营机制方面的改革，大致分为以下四个阶段。

1.2.1 改革起步阶段（1979—1984年）

这一阶段主要是根据党的十一届三中全会提出的“全党工作重点转移到经济建设上来”和“调整、改革、整顿、提高”的方针进行的以下改革：

(1)以地质——找矿为中心；

(2)设计预算包干、节约分成；

(3)实行“定、包、奖”经济责任制；

(4)全面开展企业整顿，建立各项规章制度和管理办法。

1.2.2 改革全面启动阶段（1985—1987年）

这一阶段主要是根据《中共中央关于经济体制改革的重要决定》精神及地矿部下发的《地质工作体制改革总体构想纲要》，进行的一系列改革，包括：

(1)一业为主、多种经营。1986年，地矿部印发《关于简政放权、搞活地质队的暂行规定》，提出“地矿部门实行一业为主、多种经营”，其后又印发了《关于地质勘查单位开展多种经营若干问题的暂行规定》。这项改革，主要是基于当时一方面地勘经费严重不足，另一方面地勘单位生产能力又严重过剩，对减轻国家财政负担、安置富余职工，起到了较好作用。但由于地勘单位资金不足、管理粗放、经营方式落后、经营人才缺乏，加之所办的企业小而分散，绝大部分企业最终倒闭破产。

(2)“三化”改革 。1987年，地矿部在《地质工作体制改革总体构想纲要》中提出“三化”方针，即地质成果商品化、地质工作社会化、地勘单位企业化。但由于人们认识上的偏差，加之具体措施不到位，除了经营企业化在一直走下去外，其他都没有付诸实践。

(3)推行地质项目管理。按照商品交换的原则，积极推行地质项目管理，同时引进竞争机制，进行地质项目的招投标，在一定程度上改变了地勘费的分配方式。

(4)实行队长负责制。在地勘单位全面推行队长负责制和队长任期目标责任制，确立了队长在地质队中的中心地位和作用。

1.2.3 改革深化阶段（1988—1998年）

这一阶段的改革主要是以上改革的延续或深化。主要包括：

(1)各种形式的承包经营责任制。按照所有权与经营权分离的原则，推行地勘单位承包责任制或租赁经营责任制，主要有竞争招标、委托承包两种形式。

(2)产业结构调整。按照“一业为主、多种经营”的总体思路，调整地勘单位产业结构，各省局初步形成了地质找矿、地质市场、多种经营的三大产业格局。

(3)战略性结构调整。1997年，地矿部印发《关于战略性结构调整的若干意见》（地发〔1997〕182号文）。主要目标是实现公商分离，成立中国地质调查局及省属分支机构、组建大公司和企业集团。这项改革因中央国家机关机构改革、地矿部历史使命终结而中断。这一战略性结构调整目标不但未能完全实现，且组建的八大（集团）公司也全部划归国资委管理或国资委所属中央企业管理。

1.2.4 改革徘徊阶段（1999年至今）

地勘单位属地化后，地勘费作为基数留给地勘单位，大多省（自治区、直辖市）实行“基数加增量”的预算管理方式，国家不再下达地质工作任务。地勘单位主要通过竞争方式承揽地质工作或从事各项生产经营活动，实行企业化经营，在此过程中继续享受事业单位的各种政策。在这一阶段，地勘单位事企双轨制混合运行，既得到了财政拨款带来的经费保障，又争取到了企业运作的灵活政策，这就是大家常说的“戴事业帽子、走企业路子”，地勘单位对这种“两头沾”的管理方式乐此不疲，也不再去追求什么企业化改革，因此改革基本上处于一种停滞徘徊状态。

2 国有地勘单位现状

截至2015年底，全国共有110家厅局级地勘局，国有地勘事业单位1117家，“百局千队”的队伍格局基本上没有大的变化，“一省数局”“一市多队”的状况依然普遍存在。目前地勘单位主要存在以下问题。

2.1 事企混合运行

长期以来，地勘单位实行企业化经营、市场化运作，但仍戴着事业的帽子。这种事企混合运行的管理方式造成事企产权不明、市场主体不清、各类人员交叉、激励约束机制相互冲突、地勘企业发展空间受限等突出问题，同时由于缺乏创新意识和激励措施，地勘单位核心竞争能力不强，错失了许多发展机遇。

2.2 产业结构雷同

截至2015年底，包括国有地勘单位在内，全国具有地质勘查资质的地勘单位共有2640家。在资质等级方面，拥有甲级资质的有1167家，占地勘单位总数的44%；在资质专业方面，拥有固体矿产勘查资质的单位有1936家，占地勘单位总数的73%；在资质数量方面，全国地勘单位拥有各项资质7595个，平均每个地勘单位约拥有3项资质。各地勘单位专业基本相同，队伍结构相近、产业相近、职能相近，发展方式趋同，同质化竞争明显。

2.3 产能严重过剩

21世纪初以来，受地质勘查投入增加影响，地质勘查从业人员快速增长。据《中国国土资源综合统计年鉴（2007—2014）》统计，2001—2014年，全国地质勘查（除油气勘查外）从业人员从24万人增至49.5万人，其中2012年达到峰值59.8万人，与全国地质勘查投入的变化趋势基本相符。随着地质勘查投入的下降，现有的地质勘查工作已经无法满足庞大的地勘队伍的业务需求，地勘行业出现严重的“产能过剩”。预计未来几年，我国地质勘查投入即使有所增长，也是处于低位增长。

2.4“ 打工经济”特征明显

地勘单位长期从事地质勘查与地质找矿，技术人员知识结构单一、生产人员技能单一、勘查技术手段单一，加之无矿业权、无资金，只能靠“打工”维持单位的生产经营活动和自身发展。即使是国家或地方政府出资进行找矿，国有地勘单位也只能在公共平台上通过招投标的方式来获取项目承包价款，地勘单位虽然是找矿主力军，但实际上成为政府出资找矿的打工者，矿产勘查成果好坏与自身利益无关，地勘单位的智力成果无法体现。

3 地勘单位改革进展情况

全国地勘单位改革现已逐步迈入深水区，改革已在各省（直辖市、自治区）逐步铺开。从目前所了解情况来看，地勘单位改革大概有以下几种趋势。

3.1 整体转为公益一类

此种情况以宁夏回族自治区为代表，湖北省、广东省从走向上看也是尽量往公益一类靠，名称上都已更名为地质局。

宁夏回族自治区以“宁编发〔2015〕59号文”对宁夏地矿局及所属事业单位机构编制进行了调整，将宁夏地矿局更名为宁夏地质局，除地质工程院、矿产地质勘查院划为公益二类外，其余单位均划为公益一类，按自治区同类事业单位经费标准予以保障。

3.2 整体转为企业

此种情况以内蒙古自治区、陕西省、辽宁省为代表。

内蒙古自治区于2005年3月率先将地质矿产局、有色地勘局和煤田地质局列入自治区直属事业单位改革试点，实行内部企业化改革。组建成立了内蒙古自治区地矿（集团）有限公司、内蒙古自治区有色地质矿业（集团）责任有限公司、内蒙古煤炭地质勘查（集团）有限责任公司。2006年7月，内蒙古地质矿产(集团)有限责任公司在自治区原地矿局基础上成立，正式注册挂牌运营。内蒙古改革开了个好头，取得了阶段性成果。但地勘单位的事业“外壳”还存在，进入企业工作的人员还保留有原事业身份。

陕西省于2008年12月启动全省地勘单位企业化改革工作。经过几年的努力，省属4家地勘局（地勘、有色、煤田、核工业）均已改制成企业，分别成立了陕西省地质矿产勘查开发总公司、西北有色地质矿业集团有限公司、陕西省煤田地质有限公司和中陕核工业集团公司。同时，为保留公益性地勘队伍为经济社会发展提供矿产资源保障，陕西省新组建成立省地质调查院（正厅级）作为开展省公益性地质工作的重要支撑单位，负责承担中国地质调查局和省政府在陕西省开展的公益项目。2016年12月26日，经陕西国资委批准、工商行政管理局登记注册，陕西省地质矿产勘查开发总公司依法改制为陕西地矿集团有限公司。

辽宁省于2016年6月宣布该省地勘单位事业转企业改革正式启动，辽宁省地矿局、有色局、核工业地质局、东北煤田地质局、冶金地质勘查局、化工院等六家地勘单位合并成立“辽宁省地质矿业勘探集团有限公司”，注册资产50亿元。2016年12月23日，辽宁地勘集团正式挂牌成立。

上述三省区改革的共同点是整体转企，分别组建一个或数个企业集团，但改革的措施和政策方面三省区有较大差异：一是财政保障程度不同，二是职工分流安置政策不同，三是社会保障衔接不同，四是公益性地质调查队伍的组建不同。内蒙古自治区、陕西省企业集团成立较早且有相关配套政策，已取得一定成效；而辽宁省的改革效果如何尚待时日。

3.3 事企分离

此种情况以山东省为代表，已有具体方案并正在实施；湖南、河北、江西、贵州等省局正在开展调研和方案制定工作。

山东省的做法是将省地矿局、省煤田局所属企业及资产、人员从地勘单位中剥离出来，分别组建山东地矿集团、山东泰山地勘集团，并于2017年5月22日宣布正式挂牌成立。主要政策有：一是提高地勘单位的财政资金保障水平；二是事业人员身份转换充分尊重本人意愿，实行三年过渡期，期满后可回到事业单位；三是事业单位将不得以任何名义投资设立经营性企业或经济实体。但剥离后的事业单位职能是什么？财政如何保障？具体措施是什么？这些都没有作出具体规定。

3.4 还有部分省局还在观望、等待时机

其他省份中，有的希望有成功的改革经验或模式可供借鉴，有的希望有更好、更明确的配套政策出台，还有的希望国土资源部有统一的改革指导意见，有的是“外部压力不大、内部动力不足”而导致改革停滞不前。

4 地勘单位改革前瞻

4.1 事企分离——打破事企混合运行的管理模式

地勘单位将按照事企职能分开、资产分开、资质分开、人员分开的原则，将经营性活动或所属企业从地勘单位中剥离出来，实现事企分离。

(1)职能分开。按照政企分开、事企分开，进一步理顺政府与市场关系的要求，严格划分公益性地质工作和商业性地质工作边界，准确定位事业职能与企业职能。

(2)资产分开。按照《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于从事生产经营活动事业单位改革指导意见＞的通知》（厅字〔2016〕38号文）要求，在对现有资产进行全面清查和界定的基础上，在保证事业单位正常运转和满足公益性地质工作需要的前提下，将经营性资产全部作为初始资本金划拨给企业经营和管理，确保其保值增值。

(3)资质分开。根据事企职能定位及各事业单位业务类型和工作区域分布，统筹考虑地勘单位资质的归属和使用，既要有利于履行好事业职能，又要有利于企业的生存和发展。

(4)人员分开。按照人员分流安置政策和措施，本着职工个人自愿与组织安排相结合的原则，对地勘单位事业编制人员进行合理分流和安置，实行老人老办法、新人新政策。转企人员要脱离事业身份，与企业签订劳动合同，同时要做好转企人员的社会保障衔接工作。

4.2一 省一局、一市（州）一队（院）——打破“百局千队”的地勘队伍格局

(1)以省为单元，组建省属地质局（或地质调查局）。各省应打破部门分割，撤销各事业职能相似的局级地勘单位，组建省属地质局（或地质调查局），作为省属公益性地质工作队伍，归口省级人民政府国土资源主管部门管理，业务上接受中国地调局的领导或指导。

(2)各市（州）设置一支公益性质的地质队（或地质调查院）。各市（州）的地质队（或地质调查院）实行双重管理，即行政上归省地质局管理，业务上接受地方政府国土资源主管部门领导。队伍规模按照地质工作需要，根据区域国土面积、资源禀赋、地质环境状况、经济社会活跃程度等因素来核定。

(3)组建省属大型企业集团。对剥离出去的企业，各省可根据行业性质或产业特点组建一家或多家企业集团，纳入省级国有资产集中统一监管体系。总体而言，一省一局一集团（或多集团）、一城一队（院）将是未来我国地勘体制的基本格局。

4.3 不再保留公益二类地勘单位——打破现行事业单位分类方式

除非营利医疗、高等教育等公益二类事业单位以外（以后可能实行备案制，人员也不再保留事业身份），凡从事生产经营活动的事业单位，到2020年将全部转为企业。财政部、中编办《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（〔2016〕53号）也规定，到2020年，现有公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，将全部转为通过政府购买服务方式提供，原财政拨款改为政府购买服务，实行合同化管理、依法纳税，意味着公益二类事业单位也将是市场主体，与社会力量平等竞争。可见，地勘单位保留公益二类已经没有必要，而且还受事业体制束缚；同时，如果还存在公益二类地勘单位，将会形成与地勘企业不平等竞争的局面。

[1]国有地勘单位改革发展调研报告[J]．国土资源,2016(7)：33-35．

[2]付英,黄贤营,傅连珍,等．我国地质勘查行业发展现状与走向[J]．中国国土资源经济,2016：(11)11-15．

[3]曹政,郑传均．属地化国有地勘单位改革关键问题及对策[J]．中国国土资源经济,2015(11)：13-16,26．

[4]王希凯．回顾与思考：我所经历和理解的地质工作改革[J]．中国国土资源经济,2009(2)：4-7,46．

Review and Prospect of Reform of State - owned Geological Prospecting Units

WANG Yucui1, ZHU Tanghua2
(1. Institute of Geology, Chinese Academy of Geological Sciences, Beijing 100037; 2. Guizhou Provincial Bureau of Geology and Mineral Exploration and Development, Guiyang 550004, China)

Since the reform and opening up, the state-owned geological prospecting units have carried out a series of major reforms from the system and mechanism respectively, which have played a positive role in the development of the geological prospecting economy. However,due to the imperfect reform measures and the unmatched policy, the reform target is incomplete achieved. At present, although most of the geological prospecting units have implemented classified reform, there are still some obvious problems like mixed business, similar industrial structure, serious excess capacity, "engagement economy" and so on, to be solved by further reform in-depth. The reform goal is to break the mixed operation and management mode of public institution and enterprise, to break the "hundreds of bureau, thousands of teams" pattern of geological prospecting team, to break the classification of existing public institutions and finally to separate the public institution and enterprise.

state - owned geological prospecting units; reform; review; prospect

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）10-0036-05

2017-09-11；

2017-09-15

王玉翠（1962—），女，河北省滦南县人，中国地质科学院地质研究所副所长，硕士研究生，长期从事经济管理工作。