提高土地整治项目的农民参与度研究——以河北省为例

■ 郑小刚/魏 静/刘树明/王晨刚

（1．河北省土地整理服务中心，石家庄 050051；2．河北省地质调查院，石家庄 050081）

提高土地整治项目的农民参与度研究
——以河北省为例

■ 郑小刚1/魏 静2/刘树明1/王晨刚1

（1．河北省土地整理服务中心，石家庄 050051；2．河北省地质调查院，石家庄 050081）

文章以河北省为例，详细介绍土地整治项目农民参与现状，从国土资源管理部门和农民自身两个角度分析土地整治农民参与存在的问题，在此基础上，提出相应对策：通过加大宣传力度和有针对性地组织开展教育培训，提升国土资源管理部门的“土地整治农民参与”意识和当地农民自觉参与意识；建立相关制度，制定土地整治农民参与具体规范，完善土地整治农民参与的法律要求；细化土地整治农民参与环节，参与方式；建立土地整治农民参与激励措施，保障农民全程参与土地整治。

土地整治项目；农民参与；河北

0 引言

土地整治的本质是对田、水、路、林、村的综合整治，是在不加重农民负担的情况下，由政府主导投资建设农村中小型基础设施、调整土地利用结构、增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境、优化农田景观、促进农业规模化经营的重要途径。土地整治作为一项“德政工程”“民心工程”，是为农民办好事、办实事，要使这项 “德政、民心 ”工程做得更好、更到位，农民参与必不可少。农民能否全程参与到土地整治，关系到土地整治项目选址是否符合当地“民意”，工程建设能否达到当地“心意”，产生效益能否最终实现“最大化”。本文以河北省为例，对如何提高农民在土地整治项目中的参与度问题进行研究，以期对相关工作有所助益。

1 河北省土地整治项目农民参与现状

1.1 参与制度的建立

“十二五”期间，河北省全力推进高标准基本农田整治和大力开展耕地占补平衡工作。其中高标准基本农田建设项目完成立项2434万亩；占补平衡项目新增耕地110.65万亩，实现了“先补后占、占补平衡、占优补优”。在实施土地整治项目过程中非常重视农民参与，有关实施管理办法中有明确要求：立项阶段，项目设计要征求有关农村集体经济组织的意见；项目实施阶段，要求项目实施接受村民监督小组的监督；验收阶段，要求项目区所在村民代表参与项目竣工验收，并出具村民监督小组意见书。

1.2 参与现状及存在的问题

尽管河北省有关文件明确了土地整治农民参与制度，但调查发现，普遍存在管理意识上对农民参与土地整治不重视，不知如何让农民参与等问题；农民自身对参与土地整治项目不重视，不知如何参与等问题，制度规定在一定程度上停留在“理论和纸质”层面。

1.2.1 国土资源管理部门对农民参与土地整治认识不够

土地整治的最终目标是让项目所在地农民受益，为保障农民的最大利益，在项目实施过程中，首先是要让农民参与，了解其真实想法和利益所在，这样才能推动土地整治工作健康有序开展，发挥最大效益。然而，当前河北省土地整治项目实施基本上是采用“自上而下”的运作模式，县级国土资源管理部门是参与主体。调查发现，一是存在县级国土资源管理部门对农民参与土地整治的意义认识不够，认为土地整治项目是政府主导行为，政府意志贯穿于项目实施全过程，忽视农民意愿；二是具有“胆怯”思想，担心农民参与会导致影响项目实施进度、实施效果，影响自己的工作和政绩，往往让农民参与土地整治成为一种“例行公事”；三是县级国土资源管理部门缺乏相应的让农民参与土地整治的经验，缺乏相应的规范作指导，如在设计阶段不知道如何征求村民意见，在项目实施阶段，不知道如何成立村民监督小组，不清楚村民监督工程的具体操作规程等，导致村民参与不规范，不具有代表性。

1.2.2 村民自觉参与意识不强，参与广度、深度不够

经调查，一是部分村民认为土地整治项目是无偿给当地土地平整、打井、铺管道、架线、修路，已经是“求之不得”的事情，自己不需要参与，对国土资源管理部门实施很放心，或者认为土地整治同自身不存在任何关系，是政府、国土资源管理部门的事，“政府、国土资源管理部门说如何干就如何干，农民参与了也白参与”；二是部分村民对土地整治项目有所参与，但由于宣传、参与机制不完善，导致参与广度、深度不够，调查发现，只有10%的农村参与了项目立项阶段的征求意见过程，不到1%的农民参与了项目实施阶段的过程，只有个别农民参与了项目后期管护。由于农民自身文化水平、个人“狭隘主义”、对项目建设工程内容了解不到位等原因，导致项目设计多次变更、进展缓慢，项目监督工程数量、质量存在问题，后期管护只落到“纸面”层次，未落到实处，后期效益无法发挥。

2 提高土地整治项目农民参与度的几点思考

2.1 完善土地整治农民参与相关制度

首先，以国家制定《土地整治条例》为契机，完善土地整治农民参与的法律要求。其次，根据已有办法和规定，制定土地整治农民参与的具体规范，理清农民参与过程中具体的机构、内容、人员等方面内容，从参与程序、参与内容上规范农民参与。最后，要完善立项阶段的公开征询意见制度、公示制度和听证制度，实施和验收阶段的公告制度、村民监督制度，实施后的后期管护制度，从而确保土地整治农民参与从项目立项勘测设计，到项目实施监督、验收，直至后期管护的法制化、规范化。

2.2 提升土地整治农民参与意识，提高农民参与能力

为有效推进土地整治农民参与，建议：一是加大宣传力度，通过构建宣传平台，主要通过地方权威新闻媒介如电视、广播、报刊、网络等，以及农村当地村政务公开栏、宣传标语，“送科技下乡”，举办讲座、发放知识手册等方式，宣传土地整治相关知识信息，以此来提高农民对土地整治的认识，了解土地整治的目的、意义及其与自身的关系，提高农民的参与意识和积极性。二是有针对性地组织开展教育培训，对土地整治从业人员进行专业技术培训，使其及时掌握行业相关政策信息，了解农民参与土地整治的方式方法，提高自身业务能力和素养，规范有序地开展工作。三是通过通俗易懂、循序渐进、灵活多样的方法对农民开展培训，提升其对土地整治的认识程度，了解土地整治规划、设计、工程建设土地标准等知识，让其科学地参与土地整治。

2.3 细化土地整治农民参与环节、参与方式

土地整治项目实施整个过程的农民参与，按照实施程序应包括项目立项、实施、验收及后期管护四个阶段。在立项阶段，县级国土资源管理部门土地整治机构向宜开展土地整理的村庄提出建议，村委会要充分征求当地村民的意见，集中大家的意愿；同时对当地村民的种植习惯、土地权属、自然条件和现有基础设施状况进行调查，在充分了解农民需求的基础上开展规划设计。规划设计完成后，要进行公示、听证，公示听证无异议后，出具农村集体经济组织的意见方可向上级申请批准立项。实施阶段，要充分考虑农民经济利益，让当地村民“投工投劳”，将土地平整、水土保持等简单工程交由当地村民自己干，直接参与工程建设。对于泵站、机井、管道铺设、电力工程、农桥、涵洞等专业性较强的农田水利和道路工程，通过招投标选择施工单位。成立村民监督小组，通过村民监督小组对工程质量实时监督，对出现与设计不符或质量达不到设计要求的，必须进行返修或重修，直到达到设计要求为止。验收阶段，首先是县级国土资源管理部门土地整治机构对项目进行自查，自查时县级国土资源管理部门土地整治机构组织由涉及的相关部门、项目区所在村民代表参与组成的自查小组，根据批复的规划设计内容，对土地平整、农田水利、田间道路、其他等各单项工程逐项进行检查验收，并出具村民监督小组意见书。自查合格后，向市级国土资源管理部门申请验收，市级国土资源管理部门邀请相关部门专家组成验收组进行验收。后期管护阶段，首先确定当地村委会作为后期管护主体，将项目移交村委会，再由村委会落实到个人，并与村委会签订“耕地保护责任书”和“工程管护协议”，保证耕地质量、数量不降低以及新修水利设施、道路正常使用和日常维护。

2.4 建立土地整治农民参与激励措施，激发农民参与潜力

首先，建立国土资源管理部门激励措施，对农民参与土地整治组织有序、项目实施顺利、效益发挥巨大的地方所在国土资源管理部门人员、单位，在年终评优、职称评定、物质奖励等方面给予激励。其次，建立农民参与激励措施，对积极参与、建议合理、监督认真负责、后期管护到位的农民给予一定的物质奖励，以鼓励和带动农民主动参与。此外，鼓励农业企业、农村经济合作组织自发开展整治工作。随着土地确权和土地流转制度的不断完善，农业规模化经营是农村发展的大势所趋。对有强烈意愿且有投资实力的农业企业、农村经济合作组织给予政策支持并给予资金补助，允许参与、自主开展土地整治，发挥农民的主动性。

3 结语

综上，通过加大宣传力度和有针对性的组织开展教育培训，提升国土资源管理部门的“土地整治农民参与”意识和当地农民自觉参与意识；建立相关制度，完善土地整治农民参与的法律要求，制定土地整治农民参与具体规范；细化土地整治农民参与环节、参与方式；建立土地整治农民参与激励机制，从而保障农民全程参与土地整治，保障土地整治项目在“阳光下”实施，真正成为让当地农民受益的“民心工程”。

[1]河北省国土资源厅．河北省土地整治管理办法[Z]．石家庄：河北省国土资源厅,2014．

[2]国土资源部土地整治中心．中国土地整治发展研究报告No．2[M]．北京：社会科学文献出版社,2015．

[3]吴海洋．土地整治理论方法与实践[M]．北京：地质出版社,2014．

[4]宋志红．农村土地制度改革中的效率与稳定问题探讨[J]．中国国土资源经济,2016(4)：8-11．

[5]赵建宁,洪土林．我国土地整治公众参与现状分析[J]．江西农业学报,2010,22(4)：204-206．

[6]李枝,詹晴．论农村土地整理中的公众参与与机制[J]．农村金融,2015(6)：20-22．

[7]冯时,陶志梅．我国农村土地整理的公众参与与机制探究[J]．天津经济,2015(12)：36-38．

Research on Increasing Farmers' Participation in Land Consolidation Project—Taking Hebei Province as an Example

ZHENG Xiaogang1, WEI Jing2, LIU Shuming1, WANG Chengang1
(1. Land Consolidation and rehabilitation Center of Hebei Province, Shijiazhuang 050051, China; 2. Geological Survey Institute of Hebei Province, Shijiazhuang 050081, China)

This paper takes Hebei Province as an example to introduce the present situation of farmers 'participation in land consolidation project, and analyzes the problems of farmers' participation in land consolidation from the perspective of land resources management departments and farmers themselves. On this basis, the corresponding countermeasures are put forward as follows. Firstly, through intensifying propaganda and organizing targeted education training, enhance the consciousness of "farmers to participate in land consolidation" of both land resources management departments and farmers themselves. Secondly, establish relevant systems, develop specific norms for regulating farmers’ participate in land consolidation and improve the legal requirements. Thirdly, re fine the link and way of farmers’ participation in land consolidation.Finally, create incentives for farmers to participate in land consolidation and ensure farmers’ full participation.

land consolidation project; farmers' participation; Hebei

F301.24；F062.1

A

1672-6995（2017）10-0027-03

2017-03-29；

2017-04-11

国家自然科学基金项目“黑龙港流域土地整理项目碳排放及其影响机理研究”（41401201）

郑小刚（1978—），男，山西省翼城县人，河北省土地整理服务中心国土工程高级工程师，工学硕士，主要从事土地开发整理、土地复垦等研究工作。