云南养老服务业发展的金融支持研究

霍强

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

云南养老服务业发展的金融支持研究

霍强

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

加快养老服务业发展，是破解云南人口老龄化问题的必由之路。而融资难是制约养老服务业发展壮大的关键因素。云南养老服务业发展需要创新性金融支持：一是运用系统性融资理念构建养老服务业金融支持体系，提升财政性资金的杠杆作用，发挥政策性资金的开发效应，加大社会性资金的吸引力度，完善创新性融资的激励机制。二是提升政府与社会资本合作（PPP）模式对云南养老服务业融资的可行性和推广价值，明确参与各方的权利和义务，建立公开、透明、有效、持久的利益和风险分担机制，加强政策引导、完善保障机制、加强统筹协调，形成云南养老服务业发展的系统性和市场化融资政策支持体系。

养老服务业；系统性融资；政府与社会资本合作（PPP）；金融支持

一、云南人口老龄化趋势及养老服务业发展情况

（一）云南人口老龄化进程及特点

通常认为，一个国家或地区60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%或7%，就步入人口老龄化社会。近年来，全社会老龄化趋势日益明显。2000年，我国就进入了老龄化社会。截至2015年，我国60岁及以上人口达到2.22亿人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口达到1.44亿人，占总人口的10.5%。

2005年，云南步入老龄化社会，略晚于全国。到2010年底，云南60岁及以上老龄人口为508.7万人，占全省常住人口的11.07%。截至2015年，云南60岁及以上老龄人口达到560万人，占全省常住人口的11.8%。预计到2020年，云南60岁及以上老龄人口将超过600万人，占总人口的12.4%左右。从2002——2014年云南65岁及以上老龄人口数量及占比情况统计分析不难发现，呈总体上升趋势：2002年，约为300万人，占总人口的7.04%；到2014年，已经突破400万人，达到8.72%。

从全国范围看，2014年，云南65岁及以上老龄人口数，位居全国第12位，人口老龄化程度处于西部省（区）的中等水平。深入考察云南人口老龄化进程可以发现以下特点：一是相对滞后于全国平均水平。二是区域和城乡差异显著，城镇快于乡村，经济发达地区快于经济落后地区。三是人口老龄化动因正在转换，正面临由生育减少的“底部老龄化”向寿命延长的“顶部老龄化”转换。［1］

（二）云南养老服务业发展现状

改革开放以来，随着经济的快速发展，云南养老服务业也得到了较快发展。截至2015年，云南共有城市公办养老机构134个，农村敬老院686所，居家养老服务中心1424个，养老床位12.3万张，总量和人均拥有量处于全国中等偏下水平，“未备先老”和“未富先老”等现象明显。另一方面，经济发展状况决定了云南养老服务业的发展水平。截至2015年，云南城镇居民人均可支配收入为27278元，相当于全国平均水平的93.65%；农村居民人均可支配收入为7526元，相当于全国平均水平的65.89%。综合分析，云南城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入等指标落后于全国，每千人拥有养老床位数等指标落后于全国平均水平，但云南养老服务业发展与经济发展基本吻合。

截至2014年，云南60岁及以上老龄人口占全国的2.69%；云南老龄事业机构127家，占全国的4.96%；增加值2124.9万元，占全国的2.86%；云南老年医院72家，占全国的2.27%；云南老年病床4698张，占全国的3.58%。比较而言，云南作为西部、民族、边疆和欠发达省份，人口老龄化略慢于全国，但上升趋势明显；养老服务业取得长足进步，但距离日趋增长的需求仍显滞后。

基于此，发展养老服务业迫在眉睫，是云南应对人口老龄化的必由之路。云南省人民政府专门制定的《云南省养老服务体系建设“十三五”规划》指出：“云南省养老服务体系建设仍存在较大差距，‘十三五’期间的主要思路是大力推进养老服务供给侧结构性改革，全面放开养老服务市场，提高养老服务对国民经济和社会发展的贡献率，让全省各族老年群众共享经济社会发展成果。”也就是说，如何加快云南养老服务业的发展，亟待破题。

二、金融支持云南养老服务业发展的必要性

由于养老服务业大多具有明显的公益或准公益属性，决定了私人投资很难进入，而政府主导的养老服务业发展主要以基础建设和基本服务为主要内容，对财政资源消耗极大却又见效缓慢。因此，完善市场化融资机制，对养老服务业发展具有决定性作用。

（一）养老服务业融资难的成因剖析

养老服务业是指为满足老年人口的特殊需求所提供的养老服务设施、养老生活用品及服务的综合化产业体系，特指对家政服务、医疗护理、疗养、饮食及保健、住房、休闲旅游、法律及理财咨询等商品与服务产生的额外社会需求所引致的产业体系。可见，养老服务业并非单一产业，内含公益性、营利性以及居于二者之间的准公益性等不同类型的产品和服务，具有显著的关联性、微利性、福利性和战略性等特征。养老服务业涉及的项目，根据其产品属性和是否盈利划分为公益性、准公益性和经营性三类。公益性养老项目是指养老服务业中那些非赢利和具有社会效益的项目。准公益性养老项目是指具有一定的竞争性公益项目，兼具公益性和经营性的特征。经营性养老项目与公益性项目相反，具有完全的竞争属性，并能实现经营盈利。

养老服务业的弱质性需要强化金融支持。金融作为现代经济发展的核心，承担着社会化大生产的造血机制和功能，决定着产业发展的速度和效率。产业发展离不开金融的支持，金融也应当服务于产业，金融和产业应相互融合、互动发展。在实践中，资金短缺已经成为养老服务业发展的主要桎梏。

第一，养老服务业过度依赖财政资金的投入，尤其是老年社会保障、老年公共服务设施和老年社会救助等领域，相较于行业发展需求的巨大规模而言，现有财政资金投入仅是保障重点领域，难以对不断迅速增长的养老需求做到全覆盖。

第二，社会资本参与投资的热情不高。由于养老服务业技术含量不高而容易被模仿、投资周期长且投资回报率较低、风险与收益尚未实现良性平衡，不少养老机构和企业主要寄希望于政府提供土地、税收和补贴优惠，社会资本投资养老服务业缺乏足够的吸引力。

第三，政策性资金和社会赞助等资金，总体而言，还很有限，可谓杯水车薪。可见，养老服务业的弱质性，决定了金融支持作为一种旨在促进养老服务业可持续发展的机制，越来越成为一种无可替代的战略性抉择。［2］

从养老服务业的中长期发展考虑，基于养老服务业的属性和类型划分，制定科学的财政性和政策性资金投向。同时，要制定相关政策，积极创造条件，吸引社会资本进入养老服务业并逐步培育成为主力军，鼓励支持社会公益资金参与公益性养老项目。

（二）金融支持云南养老服务业的重要意义

日益明显的人口老龄化趋势，对大力发展养老服务业，有效提升养老服务保障水平提出了新的更高的要求。云南气候宜人、生态良好、环境优美、资源富集、文化多样，是全国少有的宜居宜养省份，发展养老服务业具有比较优势。另一方面，大力发展养老服务业，对加快云南产业结构升级、发力供给侧结构性改革、促进经济增长方式转变、推动经济跨越式发展和与全国同步建成全面小康社会，都具有重大的现实意义。

根据云南省统计局的有关数据分析，云南养老服务业企业融资的三大渠道分别是政府资金、自有资金和银行贷款。其它诸如资本市场资金、信托资金、项目融资、海外资金等市场性和社会化融资渠道非常少，融资渠道十分狭窄，严重阻碍了养老服务业的发展。面对人口老龄化加速发展的趋势，必须想方设法拓展市场化融资渠道，增加资金供给，切实破解云南养老服务业发展的融资难题。

由此，建立有效的养老服务业融资体系，是新时期云南大力发展养老服务业、破解人口老龄化问题的必然选择。第一，有利于突破过去仅仅依靠财政投资发展养老服务业的桎梏，减轻财政资金投入的压力，提高财政资金的利用效率。以财政资金为杠杆，吸引社会资本投资养老服务业，以此来尽可能满足不断增长的养老服务需求。第二，有利于探索建立并完善养老服务业的市场化导向融资模式，形成财政性、政策性、合作性和市场性的多渠道、多元化融资支持体系，并通过构建并加强产业金融服务与保障，利用金融工具创新搭建融资平台，促进社会资本流入养老服务业，为云南养老服务业的发展提供有效的资金支持。第三，有利于建立养老服务业与金融业虚实结合、良性互动的发展机制，并牵引其他相关上下游行业发展，为云南经济结构调整和产业转型升级发挥应有的作用。

总之，构建养老服务业系统性融资体系，是破解养老服务业发展瓶颈、促进养老服务业发展的“敲门砖”和“入场券”之一。通过构建养老服务业融资体系，理顺养老服务业发展过程中的资金链条，促进养老服务业投融资的多元化，才能从根本上破解养老服务业发展的融资瓶颈。

三、云南养老服务业发展的系统性融资体系构建

为了给养老服务业发展提供充足的资本供给，拓宽多元化的融资渠道，有必要提供一个符合导向、体现政策、制度合理、体制健全、功能良好和定位准确的金融支持体系，促进养老服务业的资本广化与深化，动员更多的社会金融资源投向养老服务业领域，吸引其他生产要素向养老服务业集聚，不断撬动其他资源和提升金融效率，使养老服务业发展切实满足不断增长的养老需求。这就要求运用系统性融资理念构建养老服务业的金融支持体系。

（一）提升财政性资金的杠杆作用

公益性养老服务业离不开财政投资的支持，但财政性资金不能一味加大投入，应当在区分养老服务业属性的基础上差异化投入、精细化管控和导向性引领，提升财政资金的投入产出效率。云南养老服务业发展的滞后性，迫切要求进一步优化财政性投资渠道。

1.扩大对公益性和准公益性养老服务业的财政投资规模。着眼于养老服务业的“公共品”和“准公共品”，具体以养老服务业的基础设施、公共服务和保障性服务为主，重点考虑和民生切实相关的领域，进一步扩大财政投资规模，增加政府对养老服务业发展的扶持力度，并能够根据物价变化相应增加资金投入比例。

2.明确财政性资金投入养老服务业的范围。发挥市场在资源配置中的决定性作用，退出充分市场竞争领域的养老服务业投资，提高投资效率，使得更多的社会资金进入。

3.充分发挥财政投资的杠杆与引导作用。选择合适的投资方式，建议设立养老服务业发展创业投资引导基金或大健康产业投资专项基金，并设定专门机构进行管理和运作，定性为政府引导性专项基金，旨在支持云南养老服务业的内生发展，尤其是扶持具有半公益和半营利性的、可实现中长期发展的养老服务业领域。

（二）发挥政策性资金的开发效应

养老服务业具有福利性和微利性，离不开政策性资金的大力支持。国家开放银行、中国农业发展银行等政策性银行，可以充分发挥自身优势，通过低息贷款、中长期贷款、贷款贴息、无息贷款等方式，加大对养老服务业的信贷支持力度，克服养老服务业建设周期长、项目收益慢等问题。云南养老服务业的政策性融资渠道优化需要做好以下两点。

1.加大政策扶持力度，促成云南省与政策性银行务实合作。目前，云南省委省政府层面十分重视养老服务业的发展，《云南省老龄事业发展十二五规划》的主要任务明确提出：“建立健全适度普惠型的社会福利制度，探索建立高龄老人、失能老人长期护理保险制度。”《中共云南省委云南省人民政府关于着力推进重点产业发展的若干意见》，将大健康产业作为着力推进的八大产业之首，惠及养老医疗、护理等行业。政策层面的重视，必然引起政策倾斜。但是，限于财政能力和效率，云南养老服务业的相关政策性手段需要进一步加强，有必要加强云南省与国家开放银行和中国农业发展银行的战略合作，促成政策性资金落地云南养老服务业。

2.坚持政策渠道多元化，为政策性资金落地创造条件。云南应加大土地优惠、税收优惠和相关费用减免等直接政策的优惠力度，减少养老服务业发展的总体资金支出，与政策性资金形成利益共享、风险共担的合作架构，促进准公益性养老服务业的发展。

现在我们提倡绿色物流，那么快递包装应该如何回收？其实，这个问题已提出多年了，可是年年说解决，年年动作不大，大部分包装物还是作为垃圾处理了。由此看来，绿色物流实施起来难度很大，这里不仅有人们的观念问题，更有利益的原因。绿色物流，路漫漫其修远兮，谁人上下去求索？

（三）加大社会性资金的吸引力度

1.进一步发挥商业银行的基础性作用。应加大政策引导力度，积极搭建服务平台，鼓励商业银行加大对具有发展潜力的养老服务业的资金投放力度，鼓励商业银行针对养老服务业特点开发金融产品，鼓励政策性银行与商业银行组成银团扩大贷款规模。对于需求十分迫切的养老服务业项目给予一定的财政贴息，降低商业银行经营风险。

2.加大利用外资的力度。积极引入美、英、日等发达国家具有多年养老服务业投资经验和成熟运作体系的养老服务企业，积极鼓励港澳台同胞、海外侨胞以及国外经济实体和个人投资云南的养老服务业。对合资、合作及独资兴办养老服务机构和设施的外资实行优惠政策，做到适时、适度与合理地利用外资，为云南养老服务业融资提供便利。

3.着力吸引社会资金进入养老服务业。目前，社会资金尚难以成为养老服务业项目的主要融资渠道，需要政府通过政策引导、财政配套以及财政贴息、信用担保等政策性手段加以吸引集聚。为此，要研究制定契合政府与社会资本合作（PPP）的法律制度架构，切实保障社会资金方的利益，促使更多社会资金参与到养老服务业的投融资活动中来。

（四）完善创新性融资的激励机制

经验表明，随着工业化的不断推进，传统间接融资渠道的融资比例会逐步下降，而直接融资渠道的融资比例会逐步上升。长期以来，我国社会融资的主要渠道是商业银行信贷渠道。商业银行信贷契约的成立，通常以抵押担保为前提，限制了商业银行信贷资金的介入。而直接融资渠道更为看重产业项目的发展前景，可能成为创新性融资的突破。因此，应着力发挥资本市场对养老服务业的支持功能，加快完善多层次资本市场。

第一，积极探索发展地方性股权交易中心。发展地方性股权交易中心，可为养老服务业中小企业在地方性股权交易中心挂牌提供便利，满足养老服务业中小企业多样化融资需求和股权转让融资模式。第二，探索适度降低养老服务业发债标准。鼓励养老服务业中小企业发行短期融资券、中期票据、集合票据和私募债。第三，加大金融创新力度，找准养老服务业的创新融资方式。［3］培育核心养老企业在中小板或创业板上市融资，鼓励股权投资基金投资养老服务业。

综上所述，养老服务业融资难题的破解，需要财政性资金、政策性资金、社会性资金和创新性融资的共同努力。云南养老服务业需要通过构建多元化、系统性融资体系来促进社会资金进入，吸引金融资源集聚，发挥金融资源集聚效应，进而推动云南养老服务业发展。

四、基于PPP模式的云南养老服务业融资方案设计及保障措施

（一）云南养老服务业融资方案设计

所谓政府与社会资本合作（PPP） 融资模式，是指地方政府、社会化经营性企业与非营利组织就某个准经营性项目共同合作、利益共享、风险共担的一种融资方式，是公共服务领域投融资体制和管理模式上的一种创新，对于发展养老服务业中的准经营性项目具有很好的适用性。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》提出：“引导各类社会资本投入老龄事业，倡导社会各界对老龄事业进行慈善捐赠，形成财政资金、社会资本、慈善基金等多元结合的投入机制。”PPP模式实际应用于云南养老服务业，尚处于试水阶段，受到法律变更风险、审批延误风险、决策失误风险、政府信用风险、市场收益不足风险、市场需求变化风险和特许经营及收费变更风险等的制约。因此，建设系统性融资体系是PPP模式的关键。

本文尝试提出基于PPP模式的云南某地集养老安居、疗养、医疗和护理等为一体的养老项目系统性融资方案，关键环节包括：由地方政府或下属地方政府平台公司，通过招投标的形式，选定社会投资运营主体，签订特许经营合同，授予该主体长期的特许经营权和收益权，约定建设、运营和服务质量标准并负责监督；由地方政府牵头与政策性银行和商业性银行协调达成该养老项目的信贷协议，以项目未来经营收入、政府购买服务或补贴、社会投资运营主体自有现金流等作为还款来源；社会投资运营主体选定建设单位，并以银行贷款支付建设费用，项目建成验收合格并交付使用，养老人群根据消费选择支付消费现金流；地方政府财政支付购买服务费用或补贴，并持续监督养老项目服务质量；社会投资运营主体还本付息。［4］PPP模式应用于养老服务业领域涉及项目建设、运营各个环节，需要科学合理设置公私各方合作方式，实现收益共享、风险分担，尤其是要注重防范设计风险、建设风险、管理风险、运营风险和项目移交风险。［5］

云南养老服务业项目的PPP融资模式设计，需要地方政府出台一系列的配套机制，明确实际操作中参与各方的权利和义务，建立公开、透明、有效、持久的利益和风险分担机制，全面实现系统性融资保障。［6］

（二）云南养老服务业引入PPP模式融资的保障措施

1.加强宣传引导。根据国内外经验，政府在养老服务业发展中的角色是双重的，既承担投资主体的角色，又充当监管主体的角色。云南养老服务业引入PPP模式，地方政府需加强以下工作：

第一，高度重视，提升产业地位。将养老服务业作为重点产业来抓，尽快制定出台《云南省养老服务业十三五专项规划》，切实提高养老服务业的战略地位。各级政府应强化财政资金支持、税费政策优惠、土地使用、行政立项审批减免等关键环节。

第二，搞好宣传，加强舆论引导。社会投资主体和养老机构对养老服务业的发展前景认识尚不清晰，对经营盈利前景存在担忧，生产和服务能力受到制约。政府和媒体要广泛动员社会企业和居民加大社会捐赠，引导和吸引社会资金的广泛投入。

第三，孵化培育，加大基础设施建设力度。养老服务业的核心部分以准公共品为主，对养老基础设施建设的投入离不开财政资金。因此，财政性资金应以基础设施建设为主，既要充当养老公共品投资主体，又要充分发挥政府投资的引导、示范、孵化器和加速器的作用，强力推动养老服务业实体建设，带动更大规模的民间资金参与到养老服务业的建设上来。

2.完善保障机制。随着养老服务业的不断发展和市场经济的不断深入，社会资金将成为产业融资的核心角色和主要力量。云南养老服务业引入PPP模式，社会投资主体和养老机构需加强以下工作：

第一，积极参与，强化项目信息获得。随着经济发展步入新常态，产业投资利润中枢趋于下降，社会投资主体迫切需要开拓新兴产业投资空间，随着养老服务业市场潜力的不断释放，社会投资主体和养老机构应积极关注各级政府的养老服务业招商引资项目，借助地方政府的土地、税收、开发等优惠政策，切入养老服务业链，把握市场机遇。

第二，紧跟需求，培育市场竞争力。养老企业应重视老龄人口的需求结构和需求层次变化，紧盯细分市场，不断开发养老新产品和服务，并采用更贴近老龄人群的宣传和促销方式，促进老龄人口对产品和服务的需求。只有时刻把握市场需求和引领市场需求，才能不断提高养老企业盈利能力。

第三，整合资源，寻求做大做强。从养老服务业链的特征看，涉及自然资源开发、房地产开发、医疗保健体系建设、餐饮娱乐以及各类专业养老服务，单个企业很难从事如此复杂的整体产业链开发，需要养老服务业产业链核心类型企业主导开发。从养老企业角度看，单一企业，无论从资金实力还是专业角度，都难以承担复杂的养老全产业链开发，联合开发有助于降低交易成本和建设成本。因此，政府融资平台、房地产企业、医疗保健企业等核心类型企业，应积极整合其他类型企业，促进养老服务业开发，增强对金融机构和其他社会投资主体的吸引力。

3.加强统筹协调。养老服务业融资难背后的逻辑：一方面，在于养老服务业的属性约束；另一方面，在于金融本身。云南养老服务业引入PPP模式，金融层面可以从以下方面入手：第一，完善金融市场，提升直接融资比例，满足多层次和多样化的融资需求，提高养老服务业项目的创新性融资能力。第二，加快金融创新，从制度和监管层面进一步放宽民间资本对养老企业的投资，提供充分的保障机制，鼓励通过金融市场发行专业债券融资，积极利用项目融资和风险投资工具，强化PFI融资模式的风险共担和利益共享机制，打消社会资本的顾虑和担心，丰富多渠道、多方式融资选择。［7］第三，健全服务机制，提升各级发改委、中小企业服务中心、民政局、金融办及“一行三会”地方派驻机构等相关机构部门的服务能力，各级地方政府应积极招商引资，做好政策性和市场性融资衔接，为市场化融资创造条件，促进融资落实。第四，强化风险防范。探索建立养老服务业投资风险防范体系和风险基金，建立养老服务业中小企业投资保障和扶持机制，确保全方位、持久性融资保障。

［1］杨博维，薛晓.我国养老服务业发展的思考与对策［J］.天府新论，2013（01）.

［2］段洪波，杨竹晴.PPP模式与河北省养老服务业相对接的SWOT分析及建议［J］.经济研究参考，2015（63）.

［3］汤丁.养老服务业发展的金融配套政策研究［J］.宏观经济管理，2015（12）.

［4］吴维海.政府融资50种模式及操作案例［M］.北京：中国金融出版社，2014：98-101.

［5］桂雄.PPP应用于我国养老服务业的政策分析［J］.中国财政，2016（07）.

［6］刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证［J］.改革，2015（01）.

［7］李莉.养老产业 PPP项目新模式的探索研究［J］.管理观察，2017（02）.

责任编辑：马树勋

C 913.6

A

1671-2994（2017）03-0121-05

2017-05-12

霍 强（1983-），男，内蒙古赤峰人，中共云南省委党校省情与政策研究所讲师，博士。研究方向：金融理论与实践。

*本文系云南省哲学社会科学基金项目《云南跨越式发展系统性融资模式设计及保障措施》（QN2016006）的阶段性成果。