云南民族自治地方立法：成效·问题·对策

李剑文

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

云南民族自治地方立法：成效·问题·对策

李剑文

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

立法权作为民族区域自治权的核心，其实现状况很大程度上反映了民族区域自治制度贯彻落实的水平。云南的民族立法工作成绩斐然，但还有诸如立法观念、技术、质量等方面的不足，需要从加强科学立法的高度认真加以研究解决。

云南；民族立法；自治权；立法程序；保障制度

习近平总书记在云南考察期间，提出希望云南努力成为民族团结进步示范区。这是新形势下云南民族工作的定位和目标要求，指明了云南做好民族工作的方向和路径。［1］为了顺利完成把云南建设成民族团结进步示范区的任务，必须将其纳入四个全面的重要战略布局加以考虑和安排。按照全面推进依法治国的总体要求，民族工作也必须重视科学立法，做到于法有据。因此，分析云南民族自治地方立法状况，探讨加强民族法制工作的思路和对策，既有紧迫的现实意义，也有重要的理论价值。

一、云南民族自治地方的立法成效

民族区域自治制度是一项具有中国特色的解决民族问题的基本政治制度。一定意义上，民族团结进步事业的推进，就是民族区域自治制度不断深入落实贯彻的过程。民族区域自治通过充分考虑民族和区域因素自治的实行，使得在特定的民族区域自治范围内，实现自治的少数民族从总体上的少数变成了区域上的多数，一方面有利于保护少数民族的利益，另一方面实现了权利的平衡和制约。然而，优越的制度安排固然重要，但更“关键在于对实质性地影响到少数民族群体利益及其群体内部事务方面，是否真正由该群体的组织来表达其意愿和作出最终决定。”［2］因此，制定规则的立法权的行使，在自治实践中起着重要作用；少数民族的权利，首先要通过立法保障来体现。

（一）云南民族自治地方的法规体系已经初步形成

自治立法权，是指法律规定的民族自治地方依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例的权利。［3］20世纪80年代中期以来，云南省民族立法工作得到了系统的开展，已经初步形成具有民族特色和地方特点的民族法规体系，包括宪法（基础）、民族区域自治法（核心），以及自治条例、单行条例、地方性法规、行政规章、变通或补充规定等单行法规。这个体系的内容具体包括：《宪法》关于民族问题的规定、全国人民代表大会通过的关于民族问题的专门的基本法律、全国人民代表大会常务委员会通过的关于民族问题的专门法律和其他法律中有关民族问题的条款、国务院制定的关于民族问题的行政法规或其他行政法规中关于民族问题的条款、国务院各部委制定的关于民族问题的部门规章和条款、省人民代表大会制定的关于民族问题的地方性法规和条款、省人大常委会制定的关于民族问题的地方性法规和条款、省人民政府制定的关于民族问题的地方政府规章和条款、省人民政府所在地——昆明市根据《立法法》第63条的人民代表大会及其常委会、人民政府制定的地方性法规、地方政府规章或条款，以及民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例、单行条例等十个方面的内容。改革开放以来至2012年底，云南省共制定民族法规172件，现行有效162件。其中，自治条例37件，单行条例120件，省地方性民族法规5件。［4］

（二）云南民族自治地方立法工作的新突破

1.民族立法五年规划和年度计划已提升为省人大常委会立法计划。2008年初，随着中国特色社会主义法律体系的形成和完善，全省各民族自治地方加快法制建设的要求十分迫切，提出立法项目104件，经过反复协商座谈，研究筛选，最终确定46件立法项目为第十届人大民族立法规划。2010年3月，省人大常委会第十六次会议审议通过了民族立法年度计划。民族立法五年规划和年度计划提升为省人大常委会立法计划，充分体现了云南民族自治地方最多的特殊省情，为依法推进民族自治地方立法工作提供了保障。为了进一步推进民族立法科学化，促进云南民族团结进步示范区建设，云南省人大2016年12月在红河州建水县召开了民族立法工作座谈会，对省十二届人大民族立法工作进行了总结，研究了民族立法今后5年的规划。

2.民族立法步伐加快，成果显著。云南省第十届人民代表大会民族委员会共提请省人大常委会审议批准单行条例60件，比上届多34件，其中制定45件，修订15件。仅2012年就提请省人大常委会审议批准了17件，完成前期调研立法项目18件，其中进入党内程序15件。同时，还完成了《云南省少数民族语言文字工作条例》的一审工作。

3.民族立法领域不断拓展，立法质量得到提升。紧扣民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设这个目标，从云南民族自治地方和少数民族最多的省情出发，不断探索总结，坚持大胆创新、先行先试，既严格遵循国家法制统一原则，又坚持从云南各民族自治地方的实际出发，力求在理论和实践的结合上创新突破，拓展立法思路，对规范民族自治地方特色产业、社会事业、宗教寺院管理和生态环境、生态补偿等领域的热点难点问题作了有益探索。例如，《迪庆州藏传佛教寺院管理条例》是新中国成立以来我国第一个藏传佛教寺院管理法规，其与《迪庆州民族团结进步条例》等规定一道，为促进云南藏区长治久安提供了重要的法制保障，为国家立法探索了思路、提供了经验，在国内外产生了重大影响。《大理州村庄建设管理条例》《云南省文山壮族苗族自治州文山三七发展条例》等等，突出了发展特色产业，促进地区经济社会发展，维护社会和谐稳定，有的条例成了我国民族法制建设的亮点，备受关注。

4.民族立法工作程序规范化。针对民族自治地方立法工作涉及多个部门、协调工作任务繁重和“两级制”的特殊性，逐步规范民族自治地方立法工作的“三个程序”，即前期调研程序、党内报批程序和法定审议，并在实践中不断完善。2010年，通过了《云南省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序暂行办法》，第一次以规范性文件明确了民族自治地方立法工作程序。《暂行办法》实施以来，使民族自治地方立法的选项、审议批准、公布施行、报送备案等工作有章可循，进一步明确了各方职责，保障了民族立法工作质量和效率。

总之，具有云南特色的民族法规，为民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设提供了重要的法治保障，也为丰富发展中国特色社会主义法律体系建设作出了贡献。

二、云南民族自治地方立法存在的主要问题

（一）立法观念与实际工作需要不相适应

第一，各民族自治地方对行使立法权的重要性、必要性认识不足，内生的立法积极性、主动性不够。在具体立法工作中，普遍存在对民族立法的定位、特点和作用等学习、研究不充分，对民族法律规定缺乏足够清楚的认识，民族立法工作的熟悉度较低，自治民族和地区的情况吃不透等等问题。不少人在思想深处还在固守着“立法不如政策，政策不如领导指示”的片面认识，错误地认为国家法律管不了，自治法更管不了。结果，导致了民族自治地方立法工作缓慢，未能充分行使自治权。第二，以各行业主管部门为代表的上级部门对民族立法认识不到位，重视不够，支持力度明显不足。这表现在工作中，就是在有关经济文化、人事劳动、财政转移支付等问题上，对民族自治地方提出的变通办法认可度低，在实际运用中常常被架空，使民族立法面临尴尬的局面，一定程度上抑制了民族立法的积极性。

（二）立法程序、监督和权利救济方面的制约因素突出

例如，单行条例的制定，突出地体现了立法程序繁杂，技术要求高的特点，对立法人员的要求极高。一是要吃透相关法律和政策。二是要了解民族自治地方社会生活的特殊需要。三是让立法者视制定单行条例为畏途的报批制横亘在前。从实际操作层面来看，报批制实际上是将完整的立法权一分为二，将表决生效权从立法权中剥离出去，增大了人大开展民族立法的顾虑。民族自治地方的立法权，既然是一种权利，在这种权利受到压制和妨碍其行使时，应当要有相应的救济和主张权利的途径，但现在几乎没有这方面的制度机制，也缺乏责任方面的规定。

（三）立法数量少，质量不高，可操作性不强

按照积极慎重、突出重点、成熟先立、务求实效的立法原则，云南民族自治地方立法取得了一定成效。但由于欠缺立法技术，理论研究薄弱，立法变通点、突破口找不准，结果，在立法过程中变成了对“大而全”或者“小而全”的立法的不当偏好，追求形式上的完善，以致照抄照搬法律法规，缺乏针对性。总体而言，立法数量少，质量不高，不能适应和满足经济社会发展的需要。云南省29个自治县都有了自治条例，但其内容大同小异，“临摹”《民族区域自治法》的痕迹明显，没有太多的突破和特色，可操作性不强，只是在民族节日、风俗习惯的规定上，多一些民族和地方特点，但也仅仅是停留在诸如民族不同、节假日名称和时间不同等初浅层次的差别上。

（四）变通规定和补充规定、变通执行和停止执行的规定单一

在民族立法中，变通立法是相对效率较高的立法方式。但是，十分遗憾的是，现有的6件变通立法全部都是对婚姻法规定的变通，与社会主义法律体系内容浩繁缜密的规定不相适应。之所以如此，第一，由于《宪法》 《民族区域自治法》 《立法法》等法律法规对变通制度仅仅作出了粗疏的原则性规定，一直没有出台自治机关行使变通权的配套程序，大大减弱了可操作性，在一定程度上制约了变通制度的贯彻落实。第二，由于职能和定位不清晰，导致上级国家机关的配合、帮助职责，在民族立法工作中的作用发挥不足。第三，自治机关行使变通权的法律、权益意识较弱，主动性和积极性不足。甚至，有些人对变通权的性质和影响不甚了解，本能地采取明哲保身的保守做法，不敢理直气壮地行使变通权，生怕民族立法工作犯错误，导致民族立法变通权长期被虚置和浪费。目前没有任何一部法律、法规对变通执行和停止执行的申请事由、审批权限、审批程序、法律责任进行规定，导致该权力缺乏应有的操作性。

（五）各民族自治地方立法工作发展失衡

从单行条例制定的数量看，长期以来，还存在在地区和民族之间的不平衡问题。经对1993年至2010年间的立法情况进行统计，在单行条例的立法上，29个少数民族自治县中，7件的有1个县，6件的有1个县，5件的有1个县，3件的有5个县，2件的有2个县，1件的有6个县，还有11个县没有制定过单行条例。

三、云南推进民族自治地方立法工作的思路

（一）更新立法观念，提高立法积极性

第一，要通过观念更新，在全社会营造支持并参与民族立法的良好氛围。其中，尤其是要提高领导干部的认识，要求其在民族立法中充分发挥组织者、推动者和实践者的关键作用。第二，强调科学立法，坚持在“变通”上下功夫。对不适合本地实际和不具备可操作性的上位法作出变通规定，做到能立几条就立几条，不追求“大而全”或面面俱到，按照科学发展的要求和标准，在制定变通规定上下功夫，突出“小而精”和“真正管用”的思路。第三，要进一步完善批准制度，以备案制代替报批制；出台关于变通执行和停止执行权的实施细则，重点规范其启动条件、运行的程序（包括步骤、顺序、方式、时限等）、有关国家机关的法律责任，从而有效唤醒此“休眠”的权力。

（二）完善立法程序，推进民主立法

第一，要增强开门立法的意识，广纳民意。为此，要进一步深化和完善向社会公开征集立法项目和法规草案稿的工作探索。第二，着力建立有效的意见建议收集、整理、反馈机制。目前，应进一步规范法规草案稿登报、上网征求意见的程序。对那些涉及普通民族群众切身利益的法规，可以召开听证会，广泛听取意见。第三，充分发挥专家的立法咨询作用。要有效利用高校等科研机构专家，以及有丰富实践经验的民族工作专家的智力资源，力求充分发挥立法咨询专家团队的作用，为民族自治地方法规草案的起草、调研、修改和审议工作提供决策咨询。第四，努力提升人大代表素质，充分发挥其在立法中的作用。人大代表在立法中的作用，是由其法律职责决定的，中央和省委都作出过有关进一步加强人大代表工作的相关指示。为此，在召开立法座谈会、论证会时，要注意邀请人大代表参加，充分听取他们的意见和建议，确保所立之法最大限度地体现群众的根本利益。

（三）健全立法主体制度，提高立法能力

1.加强民族立法队伍建设和人才培养。采取定期举办培训班、召开专题研讨会、集中培训或组织民族地方立法人员到立法工作搞得好的地方考察学习等形式，提高民族立法人员的综合素质和业务水平、拓宽立法人员的立法视野。

2.地方立法主体可以尝试建立、健全专职立法队伍。第一，明确规定专职立法人员在学识、工作经历等方面的遴选条件，以提升立法人员素质的方式，促进立法质量的提升。第二，要为专职立法人员履行职务提供专门经费保障。第三，要制定专职立法人员职业行为规范。

3.构建立法人员素质提高机制。第一，要提高专门立法机构立法人员的物质待遇，改善工作条件，明确晋升机制，以确保专门立法机构可吸引和留住优秀人才。第二，确立立法人员知识更新机制，如定期参加培训进修、学术交流，至国外或其他省市进行调研、交流。

4.赋予民族自治地方人大常委会相应的立法权。“会期短，议程多”是人大会议的显著特点，［5］一般不超过10天（自治州3—7天，自治县2—5天）。在这么短的时间里，要制定出好的法律是困难的。因此，应把更多的立法权能赋予常委会。

（四）加强监督，健全权利救济制度

对民族自治地方而言，要用好宪法和法律赋予民族自治地方的立法权，善于用变通规定的方式为本地方和本民族的发展提供法律支撑。为此，第一，要加强同省、市的沟通衔接，抓住各种有利条件和关系，争取更多的政策、项目和资金的扶持。第二，要通过加强执法检查等多种监督方式，强化法律责任追究制度，确保有关民族区域自治法律法规切实落到实处。第三，建立责任机制和权利救济机制，增加相应的法律责任规定，真正做到有法可依，违法必究。

（五）做好条例的清理工作和民族地区特殊政策的调研工作

根据全国和省人大常委会的要求，2010年，云南省已经完成了民族自治地方法规清理工作。但是，从经济社会发展规律和法规本质属性来看，这应该是一项常抓不懈的工作。所谓法规清理，是指有关部门按照一定的程序，根据现行法律对过去一定时期和范围内的法律文件进行审查，并重新确定它们或存或废或改动的专门活动。实际上，法规清理可以说是一种旨在提高现有法规质量的专门性立法活动。按照“谁制定、谁清理，谁执行、谁负责”的要求，要适时地对条例进行清理。国家赋予民族地区诸多的特殊政策，这些政策或者不适应当地的实际，或者与法律法规抵触，或者已经失效，等等，这就要进行清理，对好的、适宜当地情况的政策，要进行调研，在此基础上，能够上升为单行条例的，就制定单行条例；能够成为条例一部分内容的就写入，或提出变通性规定，或变通执行。

（六）以经济自治权立法为突破口，切实推进民族立法

党的十八届四中全会决定全面推进社会主义法治建设，强调了法律是治国之重器，良法是善治之前提，并要求改革一定要于法有据，立法先行。民族立法的科学化，是全面实施社会主义民族法治的前提。而民族法治工作的全面推进，又为民族地区深化改革、推动发展提供有效的保障。正因如此，在民族立法工作中，要切实做好如下工作：

1.要高度重视经济自治权的立法。尤其要充分利用变通规定立法权，实现在遵循“共性”中追求反映民族和地方特点的经济“个性”化发展。诚然，一定要准确把握立法的指导思想和基本原则，确保在基本路线、方针和政策上同中央高度保持一致。而对于那些适应地方和民族特点及需要的具体内容和规定则允许变通。

2.转移立法重点。要有意识地将立法目光从对语言文字、风俗习惯、宗教信仰、地貌、名胜、文物和遗迹的关注上移开，逐渐转移到对地方经济社会发展进步推动作用更为明显的经济和贸易自治权立法上来。为此，要通过各种渠道和方式，向中央及国家各部委充分表明本民族本地方发展的迫切愿望和决心，争取早日将《宪法》和《民族区域自治法》中给予民族区域自治地方的特别优惠和待遇，通过部门的民族立法，将抽象的规定和权利转化为实实在在的实惠。

3.充分发挥全国兄弟民族和发达地方的输血式帮助，提升自身的造血功能。具体到发展经济来说，要着力为企业发展营造良好的投资环境。其中，最为重要的方面，就是用好经济立法权，为打造良好的营商环境提供法律支撑。这是其他非民族自治地方所没有的优势，是民族区域自治制度优越性最为切实的体现。例如，在吸引投资方面，就要改变过去那种依靠国家、对口支援地区和单位的“等、靠、要”的想法和做法，在积极争取国家投资的同时，通过非国家主导的投资渠道积聚发展资源。对这一类的投资，只有营造出“最优的投资环境”，才真正对投资主体具备吸引力。而这种“最优的投资环境”要素中，法治因素自然是其中极其重要的组成部分。对民族自治地方而言，这恰好是自己的优势，应当充分发挥自己所独有的立法权来营造这样一个环境。有鉴于此，投资环境的营造应当是各级自治机关优先要解决的问题，也是民族立法重点要关注的内容。

［1］徐前，朱红霞.认真学习贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神 守好民族团结这条生命线［N］.云南日报，2015-02-02.

［2］［英］埃里克·霍布斯鲍姆.李金梅译.民族与民族主义［M］.上海:上海人民出版社，2000:177.

［3］参见《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条、《立法法》第66条.

［4］瞿姝宁.民族立法为云南跨越发展提供保障［N］.云南日报，2012-12-18.

［5］戴小明.民族法制问题探索［M］.北京:民族出版社，2002:105.

责任编辑：刘建文

D 633.2

A

1671-2994（2017）03-0164-04

2017-04-22

李剑文（1972-），男，云南剑川人，中共云南省委党校法学教研部副教授。研究方向：法治理论。