精准扶贫理念下“包村联户”扶贫模式的变革——以山东省潍坊市寒亭区为例

窦全勇

（中共寒亭区委党校 教务处，山东 潍坊 261100）

精准扶贫理念下“包村联户”扶贫模式的变革
——以山东省潍坊市寒亭区为例

窦全勇

（中共寒亭区委党校 教务处，山东 潍坊 261100）

精准扶贫理念是新常态下解决我国贫困问题的指导性思想。本研究在对精准扶贫理念的理论和现实基础、精髓、内在逻辑系统阐释基础上，对寒亭区“包村联户”扶贫模式发的总体概况进行了总结，在此基础上结合精准扶贫理念，对“包村联户”扶贫模式的构建要素和内生变革进行了新的探讨，并结合寒亭区精准扶贫的实际提出了寒亭区加强对“包村联户”精准扶贫模式的实践探讨：构建精准化“包村联户”扶贫模式治理机制；充分发挥“包村联户”精准扶贫模式中精神文明建设作用；建立政府主导下多元参与精准扶贫格局等有效措施。

精准扶贫；包村联户；构建要素；治理转型；路径选择

一、精准扶贫理念的精髓和内在逻辑

（一）精准扶贫理念的理论和现实基础

精准扶贫理念的理论基础是“共同富裕”的根本原则，现实基础是“全面建成小康社会”的宏伟目标。1992年，邓小平在“南方谈话”中提出了社会主义本质论，消灭贫穷、剥削、两极分化，最终达到共同富裕，这也是社会主义的本质特征。贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷，因而精准扶贫完全是社会主义的应有之义。2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上的讲话指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”改革开放经过30多年的发展，我国很大一部分人富裕起来了，但是，还有一部分人仍然贫穷，我国农村现在还有7000多万贫困人口，这也成为我国当前经济社会发展最突出的短板。

全面建成小康社会，是精准扶贫理念的现实基础，是中国共产党对全国人民的承诺，是展现党在人民群众中的威望和中国在国际上形象的重要体现，是实现中国共产党第一个百年奋斗目标的重要标志。2010年，我国已经在总体上实现了小康社会，但这个小康还是低水平、不全面、发展很不平衡的小康，全国还有很大一部分人处于贫困状态。党的十八届五中全会提出，全面建成小康社会，最艰巨的任务就是脱贫攻坚。因此，精准扶贫就成为全面建成小康社会的“最后一公里”。

（二）精准扶贫理念的精髓

2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上的讲话指出：“总结各地实践和探索，好路子好机制的核心就是精准扶贫、精准脱贫，做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。”从中所体现的核心、精髓就是精准化。我国扶贫工作经过60多年的发展，建立了以宏观政策支持为重点，贫困地区扶贫干部群众积极参与为主导的扶贫开发体制机制，完成了7亿多人的脱贫任务，但随着我国经济社会的发展，这一体制机制在很多方面已经不能适应经济社会发展的要求。单从贫困人口的统计方法来看，以往贫困人口的统计是国家统计局在抽样调查基础上测算出来的，具体到村有多少贫困户，贫困程度多大，基本上都是一个大概数字。虽然我国只剩下了7000多万贫困人口，但是，这7000多万贫困人口的脱贫难度最大、成本最高、见效最慢。正如习近平总书记说的，脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段了。

（三）精准扶贫理念的内在逻辑

精准扶贫理念有着严谨的内在逻辑，通过精准的对象统计，然后进行分类指导，精准安排项目、资金，精准派人到村、措施到户，最后精准脱贫。一环紧扣一环，抓住了重点、难点，避免出现以往大水漫灌、走马观花、手榴弹炸跳蚤的扶贫形式。概括起来，精准扶贫理念的内在逻辑就是：“扶持谁”的问题，“谁来扶持”的问题，“怎么扶”的问题。

1.“扶持谁”的问题。其实质就是精准扶贫实施的对象是谁，只有把这个搞清楚了，才能精准安排项目、资金，精准派人到村、措施到户。历年来，我国在贫困人口的识别上，基本上采取国家统计局在抽样调查的基础上推算出来的，而且也没有精准的贫困统计方法。精准扶贫理念要求，扶贫必须先识贫，通过建档立卡，摸清具体的贫困人口、贫困程度、贫困原因等，在此基础上制定一户一本台账、一户一个扶贫计划、一户一套帮扶措施。

2.“谁来扶持”的问题。2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上的讲话指出：“推进脱贫攻坚，关键是责任落实到人。”因此，应当逐步建立完善的精准扶贫体制机制，形成以国家统筹、省（自治区、直辖市）总负责、市县抓落实的精准扶贫开发工作机制。国家通过制定脱贫任务、目标、宏观政策、大政方针，统筹和协调不同省（自治区、直辖市）的全局性重大问题，负责采取定期或者不定期手段考核省（自治区、直辖市）的脱贫工作成效。省（自治区、直辖市）对辖区内的扶贫工作负总责，按照国家制定的目标、方针、政策措施向市（县）传达，负责检查考核市（县）的脱贫工作成效。县级党委政府是精准扶贫的主要承担者，县委县政府主要负责人是精准扶贫工作的第一责任人，他们通过精准识别贫困人口数、贫困状况、贫困原因，精准安排项目和资金，精准派人到村，措施到户，最后精准脱贫。

3.“怎么扶”的问题。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上的讲话指出：“开对了‘药方子’，才能拔掉‘穷根子’。”2020年全面建成小康社会，我国必须要完成7000多万人口的脱贫任务。第一，通过产业扶持，依靠贫困地区的劳动力资源、土地资源及其他资源进行产业开发，可以解决一部分人脱贫。第二，扶贫先扶智，治穷先治愚。通过职业教育培训，转移就业，解决一部分人脱贫。第三，生存条件恶劣、自然灾害频发的地方，实施易地搬迁，可以解决一部分人脱贫。第四，对生存条件差，需要修复生态的地区采取生态补偿，可以脱贫一部分人口。第五，剩下的2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。

二、精准扶贫理念下寒亭区“包村联户”扶贫模式的转型

（一）寒亭区“包村联户”扶贫的成效和面临的问题

经过6年多持续“包村联户”扶贫开发，寒亭区贫困人口的生产生活状况发生了较大改变。从2011年开展第一批“包千村、联万户、促和谐、谋发展”（简称“包村联户”）扶贫以来，寒亭区先后有90多个部门参与，派出190多个包村联户工作组，2000多名党员干部深入农村，与群众同吃、同住、同劳动，一起寻找脱贫致富路子，所帮扶村经济社会发展实现较大改观。据统计，2011年至2015年五年时间内，寒亭区累计投入帮扶资金和物质折款2000万元，累计实现脱贫或已达脱贫标准6549户，为群众办实事好事2000多件，基本解决了群众行路难、吃水难、用电难等问题，脱贫致富的外部环境基本具备，群众致富能力大大提高。

随着寒亭区“包村联户”扶贫模式的推进，在扶贫过程中也遇到越来越多的困难和问题。第一，“包村联户”扶贫模式体制机制不健全。年初制定“包村联户”工作的目标、组织管理、帮扶职责、考核管理不够精准、有些甚至不切实际。第二，“包村联户”扶贫模式下，帮扶人员基本没有农技人员，导致农业技术不到位，市场、技术、信息等要素不能及时反馈到贫困户，难以推动产业发展。第三，“包村联户”扶贫模式养成了部分困难群众的“等、靠、要”思想，部分贫困户自身发展动力不足、思想保守、因循守旧，创新生产生活方式的积极性主动性不够。第四，“包村联户”扶贫模式在一定程度上阻碍了社会帮扶资源的流入，单纯依靠帮扶单位的帮扶资源，帮扶资源形不成合力。第五，包村工作组出于多种因素的考量，“短、小、快”项目是多数帮扶单位的首选，致力于可持续发展的项目少，以至于贫困村陷入了包村组来了有变化，包村组走了又恢复到老样子的不良循环中。

（二）精准扶贫理念下“包村联户”扶贫模式的构建要素

精准扶贫理念的提出，赋予了“包村联户”扶贫模式新的内容，在扶贫工作目标、组织实施、帮扶职责、组织管理、考核办法上要更为精准。

1.精准帮扶目标。精准扶贫理念的核心、精髓在于精准化。在“包村联户”扶贫模式的目标制定上也要精准。只有精准的扶贫目标，才能从根本上帮助贫困人口脱贫。寒亭区在以往“包村联户”扶贫模式目标的制定上，偏重于地区贫困村整体脱贫效果，忽视贫困户的具体脱贫目标，贫困户的脱贫效果不明显，以至造成了一些贫困户年年帮扶，年年贫困。具体在贫困村帮扶目标上，往往注重班子的战斗力，村党支部工作制度，农业产业结构调整和村容村貌。因此，制定精准的帮扶目标，精准到户、到人，一户一个目标，一户一个计划，不落一人。这样，才有可能实现贫困人口的成功脱贫。

2.精准组织实施。从寒亭区以往“包村联户”扶贫模式参与的主体和帮扶重点看，以政府为主体，机关事业单位具体帮扶为载体，重点帮扶班子软弱涣散、集体经济薄弱、村务管理混乱、历史遗留问题突出、生产生活设施落后的贫困后进村。而且都是一些一般性的组织帮扶，缺少具体的针对到村到户的组织帮扶。精准扶贫理念的提出，要求寒亭区在“包村联户”扶贫模式的组织实施上，采取“一对一”“多对一”的形式，切实帮扶到户、到人。在机关事业单位帮扶上，选派1至2名干部驻村，驻村干部要经验丰富、能力强、威信高。包村工作组成员所在单位全体干部职工，每人至少联系帮扶1个贫困户，针对具体贫困户作出帮扶承诺，实行“项目化”管理，保证帮扶工作落到实处。

3.精准帮扶职责。帮扶职责的精准，有利于贫困人口脱贫。针对具体的贫困人口，包村工作组在年初制定年度帮扶承诺事项时，签订承诺书，明确承诺事项责任人、保障措施、完成时限。从以往寒亭区“包村联户”扶贫模式看，包村工作组在制定帮扶职责时不精准，没有针对具体的贫困户，大都是从村的整体贫困状况来制定。加之帮扶职责的公开透明度低，基本没有社会监督。基于此，精准的帮扶职责的确定后，应通过报纸、电视或网络等形式向党员群众公开，接受社会监督。针对具体的贫困人口，坚持一户一策，引导贫困户因地制宜发展种植养殖、农副产品加工、市场流通等产业，逐步推行“支部＋专业合作社”“合作社+贫困户”“能人+贫困户”等产业发展模式，引导贫困户入股合作社，参与分红，增加收入。对没有劳动能力的贫困人口，要按政策及时将他们纳入社会保障范围。

4.精准组织管理。从寒亭区以往“包村联户”扶贫模式看，在“包村联户”的组织管理上不够精准。组织管理由组织部负责，对单位具体包村人员的职责要求比较模糊，缺少日常的监督和管理，对包村人员的工作缺乏系统性支持。精准扶贫理念下的“包村联户”扶贫模式，在组织管理上要求更为精准，主要体现在三个方面：

第一，地方政府成立包村联户领导小组，领导整个包村工作。领导小组下设办公室，具体负责对包村工作的日常调度和指导协调。具体部门的驻村工作组以单位主要负责同志为“第一责任人”，具体包村的工作组组长为“直接责任人”，发挥各部门的优势，协调配合，了解帮扶贫困户具体情况，听取意见，帮助解决实际问题。

第二，严格日常管理。包村联户直接责任人要驻村工作，驻村工作时间不少于日常上班时间，对包村干部实行定任务目标，建立双向动态选择制度，现场观摩评议制度、驻村全程纪实制度。地方政府领导小组经常组织人员到村巡回督导，总结经验，及时解决存在的问题。

第三，精准的保障措施。包村联户工作小组组织协调各部门的帮扶工作，具体包村单位采取“前方出题目，后方作文章”的方式，加大资金、项目、政策帮扶力度，做包村工作组的坚强后盾。包村工作组第一责任人，带头抓部署工作、责任分解、经费保障和督查落实。

5.精准考核办法。从寒亭区以往“包村联户”扶贫模式看，对包村工作人员的考核办法比较单一，具体的包村工作制度、考核制度不健全，甚至很大一部分包村人员对基本的包村政策都不了解。精准的考核办法是实施精准扶贫的制度保障。实施办法：建立完善的工作制度。第一，对包村干部进行岗前培训，培训精准扶贫的相关政策。第二，健全驻村考勤制度，细化包村干部驻村时间，请假审批程序。第三，建立工作交流制度，定期向上级工作组汇报帮扶工作进度及下步工作重点，实行工作周志和月报告、季通报制度。第四，工作台账管理制度。包村工作组制定帮扶工作计划，明确帮扶事项、工作措施、目标要求和进度安排，通过召开村“两委”会议等形式做出公开承诺。第五，强化考核激励。考核内容更为精准，包括日常考核、实绩考核、镇街党委评价、贫困户测评。考核结果作为正常晋升的依据。

（三）精准扶贫理念下“包村联户”扶贫模式的创新

当前，寒亭区精准扶贫的主要任务是贫困人口的精准脱贫，这部分贫困人口基本都是绝对贫困人口，在分布上插花式，分散范围大，他们的生存条件和环境比较恶劣，贫困程度深，被认为是寒亭区扶贫开发的“最硬骨头”。这需要对传统的“包村联户”扶贫模式进行体制机制创新，实现“包村联户”扶贫模式的治理转型。

1.扶贫重点由“包村”转向“联户”。从寒亭区以往“包村联户”扶贫模式看，扶贫重点在村级的整体建设，忽视对具体贫困户的帮扶。大都采取“党群部门包软村、政法部门包乱村、经济部门包穷村、涉农部门包专业村”的思路进行帮扶。对软村，主要抓班子、带队伍；对穷村，主要抓发展、促增收；对乱村，主要抓稳定、求和谐；对专业村，主要抓指导、搞服务。精准扶贫最突出的一点，就是到2020年彻底解决贫困人口的脱贫。寒亭区贫困人口在分布上呈现分散化、碎片化特点，这就要求“包村联户”扶贫的重点由“包村”转到“联户”，通过精准识别工作，解决好“扶持谁”的问题。

2.扶贫方式由“漫灌式”转向“滴灌式”。长期以来，寒亭区“包村联户”扶贫都是采取“漫灌式”进行帮扶，具体靠部门来组织实施，出现“碎片化”现象，在帮扶资源上难以形成合力，甚至出现帮扶资源浪费现象，效率不高。因此，要在包村方式上实现转型，由“漫灌式”转向“滴灌式”，解决扶贫对象的差异性需求，更加精准地帮扶到点上、根上，这也是我国治理贫困方式地创新，确保人人享有基本的生活保障，也体现了精准扶贫的内在要求，适应了寒亭区精准扶贫工作的迫切要求，为贫困人口精准脱贫提供了保障。

3.扶贫参与主体由政府主导转变为多元参与。寒亭区传统的“包村联户”扶贫基本上形成了“铁路警察各管一段”的模式，扶贫工作没有形成合力，各个部门自己建立一套“包村联户”扶贫系统。由于缺乏有效可行的平台和参与渠道，许多社会上扶贫济困的爱心和力量得不到合理利用。精准扶贫理念下“包村联户”扶贫模式，要求在坚持政府主导地位的同时，积极调动社会各方面的爱心力量，形成“人心齐、泰山移”的扶贫格局。也就是说，要着力实现“包村联户”扶贫参与主体由政府主导转变为多元参与，既要继续发挥政府在帮扶领域的主导作用，又要广泛吸收社会多方面主体参与“联户”扶贫。因此，如何实现各类企业、社会组织、个人参与“联户”扶贫，发挥他们的各自优势资源参与精准扶贫，是寒亭区扶贫工作亟待解决的问题。

4.扶贫投入由财政投入为主转变为各类资源综合治理。寒亭区传统的“包村联户”扶贫投入，基本都是以政府财政投入为主导。由于各个地方政府财力有限，一方面，一些贫困人口享受不到政府的财政资助和补贴。另一方面，由于具体包村工作组工作部门性质的不同，有限的财政资金又往往被分割，再加上缺乏对资金的监督和管理，造成资金使用效率低下。精准扶贫理念下的“包村联户”扶贫模式可以有效地解决资金利用率低的问题，通过精准识别具体贫困人口的贫困原因，对症下药。

三、精准扶贫理念下“包村联户”扶贫模式的治理突破

从寒亭区的实际情况看，目前还有省定贫困村8个，在寒亭区5个街道和杨家埠旅游开发区的276个村中，散布着2451户贫困户、4735名贫困人口，面上分布具有插花式、分散范围大的特点，致贫原因复杂多样，其中最主要的是因病致贫和因残致贫，占比高达82.43%，帮扶脱贫难度较大。如何实现这部分贫困人口的成功脱贫，需要创新“包村联户”扶贫模式的体制机制，以最终实现贫困人口成功脱贫。

（一）加强对“包村联户”精准扶贫模式的探究

一个合理的、科学的扶贫模式，能够对扶贫工作起到重要的指导作用。从历年“包村联户”扶贫实践看，寒亭区“包村联户”扶贫模式，在工作目标、组织实施、帮扶职责、组织管理、考核办法等方面，具有比较明显的优点，是扶贫模式的一种创新。

在推广价值方面：相对于整村推进模式、行业扶贫模式等，包村联户模式具有综合性、系统性特征，是一种政府主导下的行政行为，不受地域、时空限制，在各地可以复制使用。

在帮扶效果方面：在考核评价的激励机制下，这一模式充分调动了包村单位、包村人员、乡镇党委政府、村党支部四个积极性，扶贫项目更加倾向于受益面大、群众急需的方面，使许多贫困人口的困难在短时间内得以解决。因此，寒亭区党委、政府应该完善这一模式，更加体现“精准”的理念，在帮扶对象、帮扶目标、组织管理、帮扶职责、考核管理等方面更加精准。

（二）构建精准化“包村联户”扶贫模式的治理机制

1.精准识别贫困人口。精准识别贫困人口，是解决好“扶持谁”的问题关键。为此，必须制定精准识别的具体制度，包括区级领导同志带头走访核实帮扶的贫困村，街道干部逐一走访帮扶的贫困户，以保证全部贫困人口核实到位；具体包村工作人员对登记在册的贫困人口进行走访、精准核实，对没有在册的人口进行精准再识别。精准识别之后，按照具体贫困人员的致贫原因、贫困程度，一户一案。

2.精准施策。找准路子，解决好“怎么扶”的问题，是“包村联户”扶贫模式的核心。寒亭区“包村联户”工作组应结合实际情况，认真贯彻中央“五个一批”的要求，精准施策、精准发力。

第一，研究推广“党支部＋合作社+贫困户”精准扶贫模式。在产业发展上，要因地制宜，发挥寒亭区农业资源优势，引导贫困村发展现代农业和乡村旅游、农村电商等新兴业态，尤其是支持有条件的村发挥农业龙头企业、农民合作社等新型经营主体的作用，逐步把贫困户纳入产业化经营链条，使他们真正享受到农业全产业链和价值链增值，提高他们的收入水平。

第二，寒亭区要深化农村产权制度改革，做好清产核资、确权颁证等工作，把集体闲置的土地等资源和财政资金投入形成的经营性资产作股量化到村民，让土地变股份、农民成股东，为贫困人口提供持续稳定的资产收益。对缺少技能的贫困人口，采取技能培训的方式，以提高贫困家庭劳动力转移就业的能力。同时，积极开发农村环卫保洁、环境保护等公益岗位，优先安排贫困人口。在社会保障上，因户制宜，统筹协调农村扶贫标准和低保标准，对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，全部纳入农村低保，由社会保障来兜底。

3.精准落地。精准识别、找准路子后，关键是各项帮扶措施要落实到位。寒亭区“包村联户”工作组应按照贫困村、贫困户的实际需求，安排帮扶单位，选派帮扶干部，按照有的放矢、扶需对路的原则，帮扶单位、扶贫干部的优势要与贫困村、贫困户的需求有效衔接。政策落地后，加强对政策落地的检查监督。对贫困村，应选准派好第一书记，并实现全覆盖。

4.精准责任考核机制。推进脱贫攻坚，关键是落实责任。第一，寒亭区政府应建立以地方书记为组长的扶贫开发领导小组，单列编制，组建起实体办公室，并对精准扶贫工作进行领导和调度。第二，街道政府应承担起主体责任，组建与工作任务相适应的工作机构，形成责任到人，横向到边、纵向到底的责任体系，党政主要负责人应履行第一责任人职责，亲自抓进度安排、资源调配，亲自抓部署调度、协调落实。第三，“包村联户”部门单位应按照职责，落实精准扶贫开发责任，对项目优先安排、资金优先保障、工作优先对接、措施优先落实。第四，要把脱贫攻坚成效作为科学发展考核的重要内容，建立年度脱贫攻坚报告、调度通报和督查制度。对扶贫开发工作不力、完不成年度减贫任务的党政主要负责人、具体“联户”责任人应进行约谈。

（三）充分发挥精神文明建设的作用

加强农村精神文明建设，既能培育广大农民尊老爱幼、崇德向善的文明风尚，又能改善广大农民的精神生活，改善民风民俗和农民的生活习惯，也是精准扶贫开发的重要内容和重要举措。寒亭区“包村联户”工作组应积极宣传培育和践行社会主义核心价值观，大力弘扬自强不息、扶危济困的优良传统，振奋贫困群众精神，坚定改变贫困面貌的信心和决心。宣传部门应积极推进农村“四德”工程，弘扬和传播孝道文化，发挥好村规民约的规范约束作用，教育引导子女自觉赡养老人，弘扬孝道家风，针对个别村出现的不尊老不养老现象，政府可以探索建立黑名单制度。

（四）建立政府主导下多元参与精准扶贫的格局

没有脱贫志向，再多的扶贫资金，也只能管一时、不能管长久。第一，寒亭区“包村联户”工作组应激发贫困群众的内生动力，调动他们的积极性、主动性和创造性，引导并支持所有有劳动能力的人，通过勤劳致富奔小康。第二，要动员社会力量参与精准帮扶，把社会各方面的资源、资金投向贫困人口。金融部门可以通过采取市场化办法，引导更多信贷资金、社会资金投向扶贫开发领域。在资金使用上，包村工作组应精准使用，公开透明，发挥扶贫资金的最大效益。在融合帮扶资源上，包村工作组通过探索行业扶贫形式，发挥统战部、工商联、团委、妇联等职能部门的优点，引导社会各界、各阶层力量参与精准扶贫；通过志愿服务、慈善服务形式，引导企业、社会组织和有爱心的社会各界人士参与精准扶贫。

［1］习近平.中央扶贫开发工作会议上的重要讲话［EB/ OL］.新华网,2015-11-28.

［2］唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释［J］.人民论坛，2015（30）.

［3］莫光辉.精准扶贫:中国扶贫开发模式的内生变革与治理突破［J］.中国特色社会主义研究，2016（02）.

［4］陈鲁雁.彝良县精准扶贫问题探究［J］.中共云南省委党校学报，2016（02）.

责任编辑：许如江

F320.3

A

1671-2994（2017）03-0149-05

2017-02-15

窦全勇（1980-），男，山东临朐人，中共潍坊市寒亭区委党校教务处讲师。研究方向：马克思主义中国化。

*本文系山东省委党校系统“党的十八届六中全会精神专项研究课题”《潍坊市寒亭区精准扶贫问题研究》的阶段性成果。