“依法治党”的基本内涵研究述评

王建国 王 昭

（华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079）

“依法治党”的基本内涵研究述评

王建国 王 昭

（华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079）

“依法治党”是理论界针对党在加强自身治理的过程中，依据宪法法律和党内法规制度，运用法治思维方式管党治党的实践而概括出的新提法。“依法治党”内涵丰富，学者们从各自的研究领域和学术背景出发，对“依法治党”所依之“法”“依法治党”的基本要素及相关概念进行了探讨研究，但有些提法仍然存在争议。梳理这些研究成果，可以从总体上把握“依法治党”的基本内涵，进而明确“依法治党”的最新研究进展和未来研究进路。

依法治党；党内法规；政党治理；法治；从严治党；依法治国

党的十五大提出“依法治国”方略，并对党依法执政进行了规定，一批有影响力的党规应时出台，“依法治党”问题开始为学术界所关注。尽管党的正式文件没有明确提出“依法治党”，但其法治化的政党治理方式却赋予了这一提法以实践意义。学者们从各自的研究领域和学术背景出发，对“依法治党”进行了全方位的研究探讨。

一、“依法治党”所依之“法”

早在20世纪80年代末，就有文章使用“依法治党”这一术语，［1］但对其内涵的界定，学界始终没有达成一致，争论的分歧主要是对“依法治党”所依之“法”的不同理解。

（一）“法”指国家宪法和法律

这种观点认为，“依法治党”所要依存、遵循的“法”是指国家层面上的宪法和法律，党组织的活动和党员的行为应当由国家法律进行规范。这种观点可以说是对“依法治党”最简单、最直观的理解。

例如，唐海潇认为，党内规章制度并不是法学意义上的“法”，不具有“法”的价值功能。“依法治党”是“根据法律至上、权力制衡和依法执政的价值原则，从国家法律和政党制度两个层面对政党权力实行约束、规制，确保各级党组织活动、党内管理活动和党员个体行为在国家宪法和法律框架内进行。”［2］

（二）“法”指以党章为核心的党内法规制度

这种观点把国家层面的宪法法律与政党层面的党内法规区别开来，认为党内的治理活动应主要依据党内法规，因为国家法律是公民的最低行为规范，而党内法规严于国家法律，对党员来说具有更高层面的规范要求。

例如，尹德慈认为，“依法治党”中的‘法’不是指整个国家的法律体系和法律制度，而是指党内法规和制度，以及按照党内法规和制度建立起来的党内秩序。从法律所体现的“规范”“公正”和“强制力”及其必然要求看，党法党规体现了法律的一般特征，“依法治党”所依之“法”，就是党内制定的“党规党法。”［3］

（三）“法”兼顾国家宪法法律和党内法规制度

针对前两种观点的争执，很多学者尝试将二者兼顾融合，认为“依法治党”所依之“法”拥有两个不同层次的意义范畴，既指国家层面的宪法法律，又指政党层面的党内法规制度。这是目前学界认可度较高的一种提法。

俞可平认为，“依法治党是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。”［4］韩裕庆认为，“‘依法治党’之‘法’应作较为宽泛的理解，……依法治党是依党规党法和依宪法法律法规治党的有机统一。”［5］张书林认为，“依法治党”中的“法”，包括外向型的国家宪法法律，又指内向型的以党章为核心的党规党法体系。［6］朱昔群从政党内部治理和外部治理的视角出发，认为“依法治党”分为两个层次：一是在执政党内部，要严格依照党章和其他各项规章制度，保障党员权利，严明党的纪律。二是在执政党外部，要严格依照国家法律规范党组织与国家政权机关及社会组织的关系。［7］

笔者认为，宪法法律和党内法规制度都是“依法治党”所依之“法”，需要注意的是：第一，二者在效力上存在区别。国家宪法法律在位阶上高于党内法规，党内法规的制定必须在宪法法律内，不得与国家宪法法律相抵触。第二，二者在政党治理过程中存在交叉。政党内部治理也要依据宪法法律，外部治理也要依据党内法规。第三，要处理好宪法法律和党内法规的抵触处理机制，促进二者之间的互动和衔接。

（四）“法”指法治精神

与以上观点不同，持这种观点的学者认为，从“法”的分类看，法包括“硬法”和“软法”两种类型。“依法治党”不仅依“硬法”，即法律法规进行治理，更重要的是将“软法”，即法治理念和法治思维方式运用到政党治理中。

丁国浩认为，“依法治党”就是用法治精神深入推进党的建设。“一个方面是指党要在宪法和法律的范围内活动，……另一方面是指要把现代法治精神中的核心价值和基本理念深入渗透并贯彻落实到党的建设和各项活动之中，坚持用法治思维和法治方式来管党和建党。”［8］杨志超认为，“依法治党”是指“将法治精神融入党的建设，在全党树立宪法和党章的权威性，通过法治教育引导广大党员干部树立法治思维，通过国家法律和党内法规来规范党组织和党员的行为。”［9］刘国海认为，要将法治思维运用于管党治党活动，“法治思维的核心是依法治党、依法行政。”［10］

（五）“法”指政党法

这种观点与“依党内法规治党”的观点有相似之处，都主张依政党层面的法规进行政党治理。不同的是，这种观点主张将党内法规“法律化”，通过政党立法来规范政党行为。

刘红凛认为，“‘依法治党’与‘政党法制’在思想上一脉相承，其核心要义在于用法律来规范政党，主张加强政党立法，希望通过政党法来‘依法治党’。”［11］唐海潇认为，“国家政党法可以初步构想为，首先是制定一部《中华人民共和国政党法》，通过立法，将执政党和参政党的法律地位、各政党之间的关系、政党法治原则、中国共产党依法执政、民主集中制原则，以及将其他党内根本制度纳入国家政党法予以调整，并须规定相应的刑事、经济和政治责任。”［12］依“政党法”进行治理。这里的“法”指党规党法，即比照国家现有的法律体系，实现党内自身拥有一整套立法、执法、守法和监督等一系列完备的规章制度。所遵循的是党内法规—党内法制—“依法治党”的逻辑。

二、“依法治党”的基本要素

（一）治理的主体：谁来治

1.政党主体说。尹德慈认为，“依法治党的主体，是全体党员。”［13］张立认为，“依法治党的主体就是由谁来治的问题，对于我们党来说，依法治党的主体是中国共产党自身。”［14］刘诗河、甘倩认为，“政党是依法治党的主体。……具体而言，依法治党又是通过党的中央组织和各级组织，特别是党的各级纪律检查组织来进行的。”［15］这种观点可以看成是狭义的角度。

2.人民主体说。这种观点认为，“依法治党”的治理主体应该是人民。王光森认为，在我国，党领导的实质是支持人民当家做主，人民的国家意味着人民决定一切，党作为人民意志的体现者，在对党组织和党员进行管理时，应以人民的意志为转移，“否则依法治党就失去了立足点和着力点。”［16］这种观点可以看成是广义的角度。

笔者认为，在“依法治党”的实践中，应从狭义的角度理解治理主体，要将治理主体从中央延伸到基层党组织，具体到每一个党员，并且要凸显党员在治党实践中的主体性地位。从广义的角度则容易导致治理主体不明确的问题。

（二）治理的客体：治什么

1.治“党”说。第一，从政党组成要素的角度出发，杨志超认为，“依法治党”的重点是治“党”，“具体指党的各组成要素，……包括党的思想理论、党的组织运行、党的作风建设、党的制度体系、党员干部队伍等。”［17］第二，从政党行为和关系的角度出发，刘诗河、甘倩认为，“笼统地说，依法治党的客体也是政党自身”，具体包括行为客体和关系客体两个方面。一是行为客体，指党的组织和党员的行为。二是关系客体，指与政党有关的社会关系，包括政党内部和外部关系。［18］第三，从政党权力运行的角度出发，徐信贵认为，“依法治党”的重点是治“党权”。他认为，在我国，党权主要指中国共产党的领导权和管理权，是一种超级公共权力。如果运用不当，就会使党的建设和国家发展背离法治的轨道。“在当前及今后很长一段时间，党权腐败问题都将是依法治党的重点内容。”［19］

2.治“法”说。从目的与手段的视角出发，这种观点认为，“依法治党”的重点和前提是治“法”，通过治“法”达到治“党”的目的。刘启航认为，“依法治党”中所“治”的重点是“党内法规制度”，主要包括以下方面：一是依法调整党内组织构成。二是依法加强对党的思想的整治与建设。三是依法开展党的作风建设。四是依法推进党内反腐倡廉建设。五是依法加强民主集中制建设。［20］

（三）治理的依据：依何“法”而治

治理依据解决的是依何“法”而治的问题，有“法”可依是“依法治党”的逻辑前提。对此，第一部分已经进行了探讨。比较有代表性的是俞可平的观点，他认为，“依法治党”所依之“法”可以界定为两个层次：第一个层次是国家层面的法律，主要指以宪法为核心的法律法规体系。第二个层面是党内的规章制度，具体指以党章为核心的党内法规制度体系。［21］

（四）治理的方式：什么是“治”

“依法治党”中的“治”，指的是“治理”，是运用“治理”理念依法加强政党治理。杨志超认为，“依法治党”中的“治”主要包括两个方面的内容：第一，指法治实践。即运用法律加强政党治理，实现党内法规制度体系的健全完善、党内权力运行的有效监督、党组织和党员行为的规范等。第二，指法治理念。即运用法治理念加强政党治理，提高全体党员特别是党员干部运用法治思维解决问题的能力。［22］值得注意的是，“依法治党”所蕴含的政党治理理念及法治化治理方式，是新时期加强执政党建设的重要理论资源。

（五）治理的目标：通过“治”达到什么效果

1.理顺党政关系和党法关系。王贵秀认为，通过“依法治党”，第一，要理顺党政关系，改变党政不分、以党代政的倾向，使党的领导“法治化”，使政府依法独立行使自己的职权。第二，要理顺党法关系，改变党大于法的观念，使全党树立法治观念。党领导人民制定宪法和法律，监督宪法和法律的执行，同时又必须在宪法和法律范围内活动。［23］

2.实现党的建设科学化和法律化。谢方意认为，“依法治党旨在强固党内法治意识，其目的在于建立和维护一种秩序。即通过制定与实施党内法规和制度，将党的一切活动纳入法治运行的正常轨道，进而实现党的建设的科学化、规范化和法律化，促进党的自我完善。”［24］

3.实现政党的法治文明。季东晓认为，构建执政视域下的中国共产党法治生成机制，需要树立依法治国和依法治党的法治理念，实现国家法治文明与政党法治文明的共生共长。［25］

笔者认为，借用治理理念和框架来分析，“依法治党”的最终目的是通过法治化的治理方式，促进政党治理走向“善治”，即实现良好的治理。

（六）治理的实质：“依法治党”的本质是什么

第一，从党的建设的角度看，符雪萍认为，“依法治党是现代政党建设的核心原则，是现代法治的主要内容。”［26］第二，从政党治理模式的角度看，俞可平认为，“依法治党不是抽象的口号，也非权宜之计，而是一种治理模式。”［27］田芝健认为，“依法治党不是一个概念的简单套用，而是一种政治思维模式的转变，执政党执政方式的转变，政党关系调节方式的转变。”［28］第三，从“依法治党”和依法治国的关系看，唐海潇认为，“从正当性看，依法治党是社会主义法治国家建设框架内的重要内容，是党的建设科学化的根本要求；从应然性看，依法治党是国家法治化延伸下的政党法治化的必然要求。”［29］

综上，学者们对“依法治党”所依之“法”及基本要素的探讨，从不同的角度揭示了依法治党的基本内涵。笔者认为，“依法治党”是指在民主法治的背景下，各政党依据宪法法律和党内法规制度，运用法治思维方式调整党内政治行为和党员身份行为，协调处理政党内部和外部关系，通过法治化的治理方式实现政党法治文明，促进政党治理走向“善治”的理论与实践。

三、“依法治党”的相关概念辨析

（一）“党”与“法”

1.“党”与“法”的关系。刘红凛认为，“党与法的关系，严格来说，并不是一对科学的、规范性的概念，因为政党是一个政治实体，而法律是一种规范，二者并不属于同一类事物或现象；而是一种习惯的、口语化的表述。在我国，党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律的范围内活动，又领导人民遵守宪法和法律；法律是党领导国家事务的一种方式，宪法和法律要保证党的领导的实现。”［30］为此，要正确理解党法关系，需要明确以下问题：第一，正确理解“党必须在宪法和法律的范围内活动”。第二，正确理解党内法规制度体系与法律的关系。第三，正确理解党的政策与法律的关系。［31］

2.“党法”与“国法”或“党规”与“法规”的关系。这里的“党法”，即政党层面的法，主要指以党章为核心的党内法规。“国法”，即国家层面的法，主要指以宪法为核心的国家法律。学者们探讨“党规”与“法规”的关系或“党法”与“国法”的关系，实际都是在探讨国家法律法规和党内法规的问题。存在的最大争议是“党法”的提法是否科学，即“法”的概念能否运用于政党内部的问题。

关于“党法”和“国法”关系，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”［32］田飞龙认为，“从实证法角度来看，我国现在并存着两个规范体系：国法与党法，这一关系一直影响着我国的法治进程。［33］

关于“党规”和“法规”的关系，于咏华认为，第一，二者之间有区别，存在特定边界。从适用的范围看，法规具有普适性特点，适用于全体公民；而党规面向全体党员。从立法规定的尺度看，党纪党规严于国家法律法规。第二，二者之间又存在着密切联系。在我国，“中国共产党立党规、定党法，对党进行治理，与领导中国人民立国法、定法规，对国家进行治理是一种耦合过程，这一耦合过程决定了党规和法规之间的相互影响、互动共进的耦合关系。”［34］

（二）“依法治党”与“制度治党”“依规治党”

这组概念的区别在于对法律、制度和党内法规的理解。郑又贤认为，“依法治党”、制度治党、依规治党是互相联系但又分属不同层次的管党治党原则。第一，“依法治党”是根本遵循和最高原则。制度治党和依规治党都必须服从于“依法治党”。这里“依法治党”所依之“法”，指的是宪法法律和党内法规。第二，制度治党是基本遵循。广义的制度包括法律制度和党内规章，涉及治党的各个领域、方方面面。第三，依规治党是直接遵循。“依规治党”之“规”，主要指党章和其他党内法规或规章制度，相对于法律或制度，属于最高标准和要求，是每一个共产党的组织和成员都必须自觉遵守的。［35］

（三）“依法治党”与“从严治党”

全面从严治党，从严必依法度。宪法法律和党内法规是从严治党的依据，“依法治党”是新形势下推进全面从严治党的重要举措。谢方意认为，“依法治党”是从严治党的重要方式，“治党是以完备的党内法制为前提的，从严就是一切要以党法党规为标准，即按照党章和党内其它法规来管理党，……党规党法是从严治党的准绳。”［36］刘书祥认为，“治国必须依法，治党也必须依法。治党可以通过多种方式和途径，而依法治党是从严治党的重要途径。”［37］李芳、林沈丹认为，“法律具有很强的强制力和威慑性，应该成为管党治党的有力武器，依法治党是从严治党、加强党的管理一条重要途径。”［38］

（四）“依法治党”与“依法治国”

1.“依法治党”是“依法治国”的延伸。这种观点所遵循的是从国家法治到党内法治的逻辑。王贵秀认为，“依法治党”是适应“依法治国”的需要而提出的新提法，是“‘依法治国’在依法理顺党政关系和党法关系上的体现和运用。”［39］侯少文认为，“‘依法治党’是由依法治国而来的一种引申、借用，是要把依法治国的基本精神贯彻到党的领导活动和自身建设中来，同时也要把党的活动纳入到依法治国的格局之中。”［40］田飞龙认为，“依法治党主要是伴随依法治国而产生，是整个国家法治转型发展到一定程度的必然要求。”［41］

2.“依法治国”有利于更好推进“依法治党”。从政党治理的外部关系、内部关系和目标指引的角度出发，郭利宏、赵慧杰认为，依法治国能够规范党的外部行为；依法治国能够规范党的内部行为；依法治国给依法治党提供了方向。［42］张庭宇认为，依法治国对党政关系的新调整，要求党的外部行为合法化；依法治国要求党自我行为的依法治理；依法治国为依法治党指引了参考路径。［43］

3.“依法治国”必先“依法治党”。王贵秀认为，“依法治党”是“依法治国”的题中应有之义，“在新的历史时期，实行‘依法治国’，就必须首先实行依法治党。”［44］这是很多学者都达成一致的观点，如俞可平、［45］刘显邦、［46］贺晓彬［47］等都曾撰文论述“依法治国必先依法治党”这一命题。

4.“依法治党”与“依法治国”相互促进。郭利宏、赵慧杰认为，实现二者之间的逻辑互动，树立法治观念是基本前提；执政方式的法治化是主要方法；建立完善的监督机制是重要保证；推进党内民主建设是重要抓手；加强和改进党内法制建设是基本保障。［48］

以上关于“依法治党”相关概念的辨析，进一步扩展了“依法治党”的外延，丰富了“依法治党”的理论内涵，对新时期推进全面从严治党和全面依法治国具有重要的实践意义。

四、“依法治党”相关问题论争

在中国共产党的正式文件中，并没有“依法治党”的提法。由于没有统一的定论，学者们见仁见智，围绕“依法治党”这一概念，展开了多方面的探讨。

（一）“依法治党”的提法是否科学

关于“依法治党”提法的科学性，一直以来都存在论争，不少学者认为“依法治党”的提法是不科学的。

从“法”的国家性质看：王贵秀认为，“党不是国家组织，而‘法’又是一个国家范畴，把国家的‘法’直接用于党内不合适，容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质。”［49］

从“法”的效力范围看：刘红凛认为，政党在本质上属于政治组织，在法律框架内具有自主活动的权利，是“法不禁止皆自由”；而不是国家公共权力机关所奉行的“权由法定”“法不允许皆禁止”。对政党而言，“党要管党”天经地义，只要党的活动不与宪法和法律相抵触，党应按照自己的规章制度办事、进行内部治理。［50］他进一步指出，“依法治党”的潜在误区主要包括主体误区、依据误区、逻辑误区、实践误区、理论误区五个方面。［51］

显然，学者们对“依法治党”这一提法的质疑，根源于对“依法治党”所依之“法”的不同理解，怀疑论者都把“法”看成是一般意义上的国家宪法和法律。

（二）“依法治党”的实践是否符合法治原则

对于“依法治党”这一提法，理论界存在这样的争议，即党自身制定“党内法规”对党内政治行为和党员身份行为进行规范，是否与法治的原则和要求相符合。

对此，姜明安认为，这完全符合法治的原则和要求。一部分人之所以产生疑义，主要是对法治的“中国特色”认识不够。一方面，法治的普适性原则要求，必须对公权力进行规范。另一方面，法治的“中国特色”要求中国共产党应当依法执政，“依法治党”。“因为中国共产党担负领导国家的职责，其本身又不是国家机关的组成部分，故又不应通过国家法律，而应通过‘党内法规’规范其权力，自己把自己的权力关进法治的笼子里。中国共产党依法执政首先必须‘依法治党’，治党自然要发布各种规范性文件。如果像一些持异议的学者所主张的那样，对中国共产党发布的任何规范性文件均不称‘党内法规’，均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范，而任由制定主体随意发布，那将会更远离法治的原则和要求。”［52］这一争论的实质是对依党内法规治党是否科学的争论。

（三）将“法”引入党建理论是否合适

将“法”的概念引入党的建设，运用法治化的方式加强政党治理，是党的建设理论的新发展。但对于其合理性，学者们展开了探讨。

王贵秀对“依法治党”本身是否适用于党的自身建设提出了质疑，他认为，“依法治党”用于党内是不科学的，为此提出了“依规治党”的策略，将“法”缩小到“规”的层面上，意为在党的自身建设中，必须符合法律，贯彻宪法精神和原则，并在实际操作中，结合党自身特点和实事的变化，进行严格的监督和治理。［53］

李金艳认为，将“法”引入党建理论需要考虑以下问题：“首先，将‘法’的概念引入党建理论，在社会主义法治建设中会有什么影响，它会不会影响到人们对‘法’的理解；其次‘法’是否真的有利于党的建设，在党的建设中是利大于弊还是弊大于利？最后，将‘法’引入党建理论中并且进行实施，是否能够达到预期的效果，它所能起到的作用是否优于其他任何手段？这些都是我们在将‘法’概念引入到党建理论中所应该想到和提前做出预警的问题。”［54］

尽管理论界对“依法治党”的基本内涵至今仍没有形成统一的认识，甚至还存在诸多争议和分歧，但这一概念的提出本身就是有意义的。第一，它将“法治”理念引入党的建设，有利于通过“依法治党”促进全面依法治国和建设法治中国的实践。第二，将“治理”理念引入党的建设，有利于以党内治理现代化促进国家治理体系和治理能力现代化。第三，法治化的政党治理方式，为政党治理走向善治提供了依托，为执政党建设提供了新的分析视角。

五、今后研究展望

综上所述，学术界关于“依法治党”的研究，是在全面依法治国、全面从严治党、加强党内法规制度建设、运用法治思维管党治党、加强和改善党的领导方式和执政方式的现实背景下进行的。学者们从各自的研究视角和学术背景出发，对“依法治党”的基本内涵进行了全方位的探讨研究，从而使“依法治党”的学术视野在理论争鸣中日益开阔。学者们的这些学术努力和研究成果，都为“依法治党”问题的进一步深入研究打下了良好的基础。

但是，需要指出的是，学者们对“依法治党”基本内涵的解读，仍然存在不完善的地方。第一，对概念的界定缺乏普适性。在政党政治中，“法治”是世界各国政党治理都应遵循的重要原则。学者们在界定“依法治党”时，大都立足于中国共产党，没有将这一概念上升为世界政党普遍遵循的治理方式。第二，对“依法治党”在政党治理中的解读，多是依宪法法律进行外部治理，依党内法规制度进行内部治理，缺乏对二者的互动性和统一性的解读。第三，对“依法治党”的问题论争，大都集中于“法”，没有聚焦于“治”，即如何依“法”加强政党治理，这是“依法治党”基本内涵的根本落脚点。

由于学术界对“依法治党”问题的研究时间还不长，需要进一步研究和拓展。今后学界对“依法治党”概念的研究应在以下三个方面加大力度：第一，由于官方并没有明确提出“依法治党”这一概念，因而要在党的法治实践中运用动态的思维对其内涵进行科学的界定。第二，要有批判眼光。对上述所提及的关于“依法治党”的相关问题论争，要进一步加大研究力度。第三，要有世界眼光，加强世界法治型政党建设的研究并与我国的“依法治党”进行对比研究，吸取经验教训。

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责任编辑：罗添仁

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1671-2994（2017）03-0154-06

2017-03-06

王建国（1973-），男，湖北恩施人，华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师；《社会主义研究》副主编；湖北党的建设研究中心副主任。研究方向：科学社会主义理论与实践，执政党建设的理论与实践。

王 昭（1990-），女，山东滨州人，华中师范大学人文社会科学高等研究院湖北党的建设研究中心硕士研究生；《社会主义研究》助理编辑。研究方向：中共党史党建。