加快构筑国际产业新高地——对浙江经济开发区建设的思考

□杨献国 桑士达于涟

加快构筑国际产业新高地
——对浙江经济开发区建设的思考

□杨献国 桑士达于涟

经济开发区建设对促进经济转型升级、全面推进供给侧结构性改革作出了显著贡献，但也存在亟待解决的问题，需根据省第十四次党代会确定的目标任务，打造升级版开放新平台，构筑国际化产业新高地

目前，浙江省经济开发区共有90家，其中国家级经济技术开发区21家、省级经济开发区57家、海关特殊监管区8家、浙台经贸合作区4家。多年来，经济开发区在实际利用外资、促进开放型经济发展，引进电子信息、生物医药、新能源新材料等新兴产业、集聚创新要素资源、吸纳各类专业技术人才等方面，发挥了极为重要的作用，对经济转型升级、全面推进供给侧结构性改革作出了显著贡献。

但是，按照省第十四次党代会关于“坚持以‘一带一路’统领我省新一轮对外开放、全力打造‘一带一路’战略枢纽，加快培育参与国际竞争与合作新优势”和“加强科技创新，把产业创新作为主战场”的要求，经济开发区在发挥经济的引擎作用、创新的驱动作用、高层次人才的聚集作用等方面略显逊色。经济开发区亟待解决的问题主要有三：

产业层次存在低、小、散状况。经济开发区当初设立就是作为吸引外资主阵地。起步时一些开发区对外商投资企业筛选比较宽泛，造成入区企业产业层次和规模、技术参差不齐，特别是省级以下自设园区低小散的情况更为突出，相当部分企业各自为战，形不成产业链，也没有建设成产业集群。经济开发区内虽然有一些大企业但主业不突出，从事行业领域很多但都没做精做透，规模不小但市场竞争力不强。

竞争发展中落差较大，出现两极分化现象。宁波、嘉兴经济开发区已建成工业总产值超2000亿元的规模，全省还有14家超千亿元的经济开发区。但是有些经济开发区在项目引进、产业提升、科技创新、投入产出等方面起色不大，特别在人才结构优化、企业盈利能力提升、产业价值创造等方面较为薄弱。在参与国际竞争方面，企业国际化水平仍然很低，海外营业收入和海外资产份额很小。即使是跨国企业，其跨国指数也不高，没有真正走出国门。尤其在招引国外高端产业、提升浙江在国际产业分工体系中的位置方面，差距十分明显。

体制机制弱化、优势退化趋势。不少经济开发区陷于繁杂的各类社会事务，职责、功能定位泛化，主业不突出，行政化色彩越来越浓；省级以上产业平台相互重叠；发展空间明显不足，受到土地、环境、融资等方面的刚性约束日益增强，其辐射带动能力日显薄弱。

因此，根据省十四次党代会提出的目标任务，全省经济开发区在打造升级版开放新平台、构筑国际化产业新高地方面，转型升级如何大步往前走、创新发展新的优势如何构筑、着力点如何精准定位？笔者特提出以下建议：

精准定位经济开发区的核心目标和关键功能，经济开发区核心目标就是要构筑国际化产业新高地。经过多年来的建设发展，全省经济开发区已经初步形成了电子信息、生物医药、船舶制造、家用电器、新能源新材料、汽车整车及零部件等现代产业集群。到2016年，规模以上工业企业2.2万家，占全省的55%，总产值43000亿元，规模以上工业增加值9100亿元，占全省的65%。全省经济开发区还集聚了相当优越的创新型要素资源，拥有省级以上高新企业4000多家，占全省的42.2%。经济开发区要构筑国际化产业新高地，这既是因为其拥有其他区块无可比拟的优势平台，更是其责无旁贷的责任担当。开发区应当成为推进浙江经济国际化的“先导区”，促进浙江经济转型升级的“引领区”，实施浙江绿色集约发展的“示范区”。其工作主题是“五个着力”，即着力调整优化空间布局、着力提升产业集群层次、着力延伸扩充产业链和辐射力、着力吸引聚集高层次人才团队、着力优化开发区建设发展保障能力，以创建“园中园”“区上区”为载体，加快聚焦主体产业和龙头企业，创造重大新产品，构筑国际化产业新高地。

以创建“园中园”“区上区”为载体，打造浙江经济转型升级创新发展的新高地。当下，国家核准的经济开发区面积不能突破，经济开发区发展空间不足问题已经显露。同时，经济开发区税收优惠政策已经取消。因此，要培育吸引外资新优势、提升产业层次，其有效途径就是深化对外开放、整合优质资源，在经济开发区创建“园中园”“区上区”。

“园中园”即国际产业合作园。目前全省已有15家，已有一定的基础和成效。下一步要从四方面推进：一要大力推进有条件的园区创建国际产业合作园。全省21家国家级经济技术开发区都要积极创建，并努力争取列入商务部推动的国际合作园区。二要以大企业为支撑，努力提升与相关国家合作能力，积极开展以园区为主体的经贸往来。充分利用驻德代表处、新加坡办事处等海外资源，探索园区对外驻点，加强与有关国家商会等机构的合作交流。三要营造环境，通过国际产业合作园的平台，加强与国外先进企业的交流。在互联网、信息技术、汽车、军工、半导体及芯片等领域，在高端环节和核心零部件方面，提升国际竞争力。在合作交流中，创造重大新产品、发现新市场，努力向全球产业价值链高端迈进，突破“低端锁定”的困境。四要加强国际产业合作园的制度供给。有关《加快国际产业合作园的建设发展的实施意见》要抓紧修改，补充出台。

经济开发区向“区上区”转型升级的路径有：一要以国家级经济开发区和高水平的省级经济开发区为主体，整合、集成相邻经济开发区和周边小而散的经济开发区，构建形成集约、组团效应。二要推动全省海关特殊监管区向综合保税区转型，推动特殊监管区扩量提质，增强海关特殊监管区创新力和综合实力。三要深化自由贸易试验区可复制改革试点经验，重点推广单一窗口服务、社会信用体系建设，企业年度报告公示和经营异常名录制度，使经济开发区成为“不是自贸区的自贸区”，提升经济开发区的活力和影响力。

以省级以上高新企业为骨架，加快聚焦主体产业，创造重大新产品，提升龙头企业和主体产业的国际化程度。2014年到2016年，全省经济开发区固定资产投资达33000亿元，企业技术改造累计投入12200亿元；2016年经济开发区固定资产投资占全省的42.3%、企业技术改造投入占全省的66.4%。投资强度和投资总量可谓相当可观，同时经济开发区拥有省级以上高新企业具有相当规模，但是全省经济开发区产业仍处于“低小散”的局面。从产业布局看，经济开发区份额占比稍大一些的是：17%的化学原料化工制造、15%的电器机械、13%的纺织服装，其他则还较为零散，不成大气候，缺乏主体产业。即使是占有一定份额的产业，在全球产业价值链中所处位置也不高，在信息产业方面核心芯片、基础软件和关键器件自主创新能力不强，中高端产品的供给能力较薄弱，国际化程度较低。必须大力提升经济开发区龙头企业和主体产业国际化程度：一要强化产业规划引领。每个经济开发区选择确定一二个或二三个主体产业，加强聚焦培养，力争三至五年形成创新能力强、能创造重大新产品、开拓新市场、处于价值链中高端的优强企业。二要积极创建产业投资基金。突出重点，对科技创新型主体产业、主体企业倾斜政策支持。在高端装备制造等八大万亿产业培育过程中，在金融和财政政策方面要着力支持培育一批收入超百亿甚至超千亿的龙头企业，进入全国行业百强。三要推动发展机制创新。要通过“网上打品牌”“个性化定制”“规模化生产”的新兴产业发展模式，构建产业“隐形冠军”“单打冠军”新机制。要通过创意设计引领—跨境电商试销—园区制造与“飞地经济”并举的现代品牌成长新轨迹，实现企业品牌创建路径的新转型。要引导支持企业通过兼并重组实现结构优化、产业链拉长和产能重组，实现企业扩张新模式。

紧紧围绕打造国际化产业新高地，深化经济开发区管理体制机制改革。目前，经济开发区承担的社会事务过多过繁杂，功能带有明显行政化倾向，体制机制优势日益弱化，其服务保障水平与打造国际化产业新高地的要求不相适应，迫切需要更新调整定位。一要突出经济开发区工作主题、主业、主线。紧紧围绕打造国际化产业新高地的目标定位，适当剥离一部分繁杂的社会事务，做到工作力量向服务保障转型升级集中、工作机构向服务保障产业转型升级集结、工作精力向服务保障集聚，能全力以赴、一心一意扑在“打造国际化产业新高地”这一工作主题、主业。二要继续推进经济开发区自身改革。积极创建“最多跑一次”改革的经济开发区样本，努力做到办事不出区、提高企业办事满意度。经济开发区管委会内设机构要积极推行“大部制”试验，可不与政府部门相对应、相匹配，提高办事效率。招商部门应当实施新型的“以业绩论英雄”的激励机制，打造素质优良、业务精专的招商团队。可以按照新的招商竞争态势，推行按国际经济区域编组、按产业链编组、按国际语种编组，实现精准招商，提高招商效率。三要加强高端专门人才和管理人才的培养引进，优化人才结构，打造人才高地。目前各地经济开发区人才流失现象较为严重，要抓紧从有关方面选调和引进高素质人才进入开发区，使其能够担当起构筑国际化产业新高地的时代大任。

作者：杨献国 桑士达，浙江省政府参事;于涟，省政府参事室特约研究员