从中国古代监察制度看现代监察体制与反腐斗争

蔡雅芸

(青岛大学 政治与公共管理学院，山东 青岛266071)

·古今监察制度研究专题·

从中国古代监察制度看现代监察体制与反腐斗争

蔡雅芸

(青岛大学 政治与公共管理学院，山东 青岛266071)

自改革开放以来，我国不断加强打击贪污腐败的力度，取得显著成效。历朝历代的统治者都十分重视反腐工作的开展，并形成了一套系统的政治体制。中国古代监察制度作为我国重要的政治制度之一，对稳定国家秩序、打击官员腐败、弘扬清正廉洁之风等方面都具有积极的现实意义。春秋时期至明清时期的监察制度展现了古代监察活动的独立化、规范化、制度化特征，具有垂直独立的监察系统、完善的监察法律法规、严格选任监察官员等特点，这些特点对于现今的监察体系建设具有十分重要的借鉴意义。反观我国当前的监察体制，仍然面临着监察系统不独立、监察法律不严密、选任监察人员无标准等问题，这些不足进一步助长了腐败之风，不利于维护国家秩序的稳定。同时，也会降低民众对政府的信任度和满意度。为了有效打击腐败，建立起政府的公信力，从完善监察体系入手，合理借鉴古代监察制度的优秀思想，并赋予监察机关独立性、健全监察法律法规、科学合理选任监察人员等方面寻求解决路径，力图提高我国的监察效率，完善国家监察体系，加强廉政建设，真正从源头上抑制腐败现象的发生。

中国古代监察制度;现代监察体制;反腐路径

自党的十八大以来，我国不断加强反腐败力度，反腐形势发生了巨大转变。随着反腐工作的不断深入，越来越多的重量级官员被革职处分，也有不少地方官员被严厉查处，真正体现了“老虎”“苍蝇”一起打的反腐精神，取得了显著成效。即便如此，我国在监察制度、监察体系等方面仍存在着一些不足，制约着我国反腐工作的展开。监察活动以维护统治阶级利益、调整内部关系为目的，旨在限制部分成员的过分私欲。中国古代监察制度以其丰富的内容、完备的体系，成为我国历朝历代统治者稳定国家秩序、防治腐败的重要依据，对于我国完善监察体系、加强反腐力度、建设廉洁政府具有十分重要的借鉴意义。

一、中国古代监察制度的历史沿革

1.起源与萌芽：原始社会至春秋战国。在原始社会末期，虽没有形成完备的监察制度，为了监督氏族和部落的内部事务，有民众社会舆论和办事准则对其进行约束。尧、舜、禹时代，部落联盟酋长的一言一行都受民众舆论的监督，甚至设立“明台”“衢室”作为采纳民意的地方，立“告善之旌”“谏鼓”作为采纳谏言的渠道。夏商周朝时期，官员的选任是以宗法血缘为基础，监察活动比较单一，也没有建立相应的监察规则、监察机构，监察制度还处于萌芽阶段。春秋战国时期，各诸侯国相互争斗，战争不断，为了保证国家政权的稳定，各国君主必须重视监察的作用。《史记》有记载：“赐酒大王之前，执法在傍，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣”[1]。可见，当时的御史承担了监督官员的责任，并逐渐成为一种专门纠察官员的职位，具有十分重要的地位。

2.确立与健全：秦汉时期。公元前221年，秦始皇建立了专制主义的中央集权国家。为了监督官员，秦始皇在中央设立监察机关，以御史大夫为首，下设御史中丞、侍御史或柱下御史。御史大夫负责监察文武百官，并辅佐丞相处理政务。御史中丞等职一方面负责帮助御史大夫完成监察工作，另一方面负责掌管古今国书，律令、户籍等。此外，为了加强对地方的监督，秦还设郡监御史，从政治、经济、军事等方面对郡县进行监督，中国古代的监察制度得以确立。汉朝承袭了秦国的监察制度，西汉时期，御史大夫作为御史府的最高长官，领导机构成员监察中央官员，在地方设置刺史，负责监督地方官员。东汉的监察机构分为御史府和司隶校尉两部分。从光武帝时起，御史府更名为御史台，御史独揽行政之权，而御史台专门负责地方官员监察之职，司隶校尉主要行监察朝廷官员之责。另外，汉朝颁布了《御史巡察诸郡九条》，对当时的司法监察、人事监察、行政监察等方面做出规定，成为我国最早的监察法规。汉武帝在此基础上编制了《刺史察举六条》，进一步对监察工作作出规定。这一系列举措标志着我国古代的监察制度已基本成型。

3.发展与变革：魏晋南北朝至隋唐时期。魏晋南北朝时期，王朝更迭频繁，监察制度也随之发生了改变。御史台从行政体系中独立出来，为皇帝直接领导，具有较高的地位。刺史和司隶校尉转为地方的行政长官，地方取消设置常驻监察机构，并以不定期巡查的方式对地方官员进行监察。此外，言谏监督机制在此时得到发展。“从起初无定员、无专属的言谏官，到后来设立了门下省作为专门的言谏机构，说明当时十分重视舆论监督的作用，以防失策。”[2]隋朝初年，为提升御史台的地位，又重新设置御史大夫一职，专掌纠察。隋炀帝继位，进一步改革中央政府机构，增置谒者、司隶二台，与御史台并称三台，独立行使监察职权。谒者台主要通过出使慰问、持节授官、受理申奏冤枉等行使监察权。司隶台是郡县的监察机关，主要负责纠察地方官员。到了唐朝，御史台作为独立的监察机构，其下分别有台院、殿院和察院。台院主要负责纠察官员、弹劾违法官员以及处理台内日常事务。殿院仅次于台院，长官为殿中侍御史执掌纠察朝仪、检查朝班时官员的仪态。察院的长官为监察御史，虽地位较低，但权限大，掌管范围非常广泛。三者管辖范围分明，形成了一个系统型、网络型的监察体系。“唐朝还制定了专门的监察法规《六察》《风俗廉察四十八条》等，使我国的监察制度向着规范化、专门化的方向发展。”[3]

4.完善与强化：宋元时期。宋代中央监察体系分为御史台和谏院两部分。御史台系统基本沿袭唐制，御史主要负责弹劾、纠察不良官吏，在地方设置监司机构，掌管对地方的监察，并设通判一职，专门监察地方的长吏知州。通判可随时向皇帝汇报州内的情况，成为皇帝在地方的耳目。谏官系统在宋朝已经发展到顶峰，为进一步加强皇权，实行“台谏合一”，取消了谏官对皇帝的监督，使皇帝独揽监察权，以便加强皇权。宋朝虽实行台谏合一，但台谏两个机构仍同时存在，真正实施“台谏合一”制度是元朝，元朝不再设置专门的谏官，而是由御史行使纳谏的职责。元朝取消台院，只保留察院，把台院的职能移至察院，并将殿院改为殿中司。在元代，中央的监察机构为御史台，地方监察机构则为行御史台和诸道肃政廉访司。元朝在中央和地方建立了严密的监察网络，以加强中央对各级官员的监督。

5.鼎盛与发达：明清时期。明清时期，我国的监察制度达到鼎盛。明朝改御史台为都察院，设置都御史、副都御史、佥都御史等职位，负责监察和弹劾百官。在地方，明朝创立了“六科给事中”，并赋予其独立监察权，起到与六部相互制衡的作用，保证了监察机构的权威。另外，设立十三道监察御史和各省提刑按察司，作为地方固定的主体监察机关，实现对地方官员的监督，二者在监察体系中并称为“科道之官”。到了清朝，为了集中皇权将“六科给事中”的相应职权归附于都察院负责。作为“科道之官”的“六科给事中”和十五道监察御史，分别对内外官员进行纠察。都察院下属机构有六科、十五道、五城察院、宗室御史及稽查内务府御史处等，其监察《钦定台规》，都成为我国封建社会监察法规的优秀典范，标志着我国古代监察制度到达了鼎盛时期。

二、观古思今，从古代监察特点反思当代监察体系的缺失

古代监察活动具有独立化、规范化、制度化的特征，具有垂直独立的监察系统、完善的监察法律法规、严格选任监察官员等特点，这些特点对现今的监察体系建设具有十分重要的借鉴意义。反观我国当前的监察体制，仍然面临着诸多问题，不利于维护国家秩序的稳定，民众对政府的信任度和满意度。

1.垂直领导：古代监察系统独立化。从两汉时起，监察机构逐渐分离于行政体系之外，中央将全国分为十三州部，每部设置刺史行使监察职能，与地方长官没有任何关联，并由中央机构统一领导，实现了人事任用和监察系统上的独立。直至魏晋时期，御史台从行政体系中完全独立，受皇帝的直接掌控，其他行政部门无法对其进行约束，真正成为了独立的监察机关。这种纵向领导的监察体制有利于摆脱横向机构的干扰，给予监察机构和官员充分且独立的监察权，从而能够有效抑制腐败，提高监察效能，保证监察机构的运作效率。

目前，“我国的监察机构实行双重领导制，即国务院监察部负责全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本地区的监察工作，并受本级人民政府和上一级监察机关的领导”[4]。这种监察体制，虽然有利于政府对监察工作的监督，有利于下级监察部门接受上级监察部门的指导，但从长远看，这种监察体制无法充分发挥监察作用。我国地方监察部门的人事安排、财政分配等都由各级地方人民政府掌控，地方政府有权监督和领导监察部门的工作。这就导致监察部门在工作中容易受到政府的影响，却又无力对抗，进而丧失其独立性，影响监察效率的发挥。与此同时，监察部门对其他平级部门的监察也面临重重阻碍。由于监察部门与其他部门既是合作关系又是监督关系，对于其他部门违法乱纪的行为，监察人员未必能进行公正合法的监督。这就必然会导致部门之间相互勾结、庇护，滋生腐败。

2.有法可依：古代监察法律规范化。权力得不到约束必然导致腐败。中国古代历朝历代的统治者为稳定国家秩序，防止腐败之风，都制定了一系列监察法规，以规范官员、稳定秩序。秦朝的《秦律》中就有关于监察法规的内容，汉代的《御史巡察诸郡九条》更是对司法监察、人事监察、行政监察等做了全面的规定，《刺史察举六条》标志着我国古代的监察制度已基本成型，唐朝的《六察》《风俗廉察四十八条》以及宋朝的《考课令》都致力于对监察官员的约束，为当时的法治提供完整的法律依据。元朝的《设立宪台格例》既确保了御史台的权威地位，也详细地规定了官员的权责。明朝颁布的《宪纲条例》《风宪台规》《出行事宜》以及清朝制定的《钦定台规》《清会典》，规定了中央与地方各级官员的权责，真正实现了依法行政与依法监察。中国的监察法律在一定程度上严明了法纪，能够对官员进行有效监督，有效抑制腐败，保证了监察队伍的清正廉洁。

然而，我国现行的行政监察法律法规却不尽完善，部门的法律规定大多也泛泛而谈，法律规定与实际应用存在着一定的差距。《行政监察法》是我国行政监察的基本法律规范，但仍存有部分条款描述不清、表意不明等问题，导致法律条文的解读也因人而异。这种法律的非严谨性使得行政监察工作没有统一的标准，难以进行，影响了行政监察效率。另外，与行政监察相匹配的法律法规也不甚健全。我国目前虽有《行政监察法》与《行政监察法实施条例》两部法律作为《行政监察法》的补充，但对于行政监察的程序和组织等方面并没有做出明确规定，这使得我国的行政监察工作时常处于无法可依的状态。另外，由于存在法律上的空白，导致一些部门人员抓住法律的漏洞，钻法律的空子，以逃避监督，助长了贪污腐败之风。

3.全面考察：古代监察官员选任制度化。监察效能能否得到有效发挥取决于监察人员的素质，因此，历代统治者都十分重视官员的选拔与考核，以此建立一支高素质、高效率、高质量的监察队伍。古代选拔考核官员的标准可分为三点：一是注重个人品德， 要求官员清正廉洁、刚正不阿，具有良好的道德取向和价值取向。二是注重个人学识修养，要求官员博古通今、思维敏捷、文辞畅达。因此，选拔官员时大多需要经过严格的考试，通过后才能获取官职。另外，统治者也十分重视官员的道德培育，将德行作为考核的标准之一，以促使官员加强道德修养，从源头上铲除腐败的思想，有利于建设廉洁的监察队伍。三是注重官员的从政经验与治政能力。例如，唐朝规定监察官员“不历州县不拟台县”，宋朝要求官员必须连任两次县令才能做监察御史等。中国古代选拔监察官员从这三点入手，能够创建一支合格、高效的监察队伍，提高监察效率。

目前，我国的行政监察人员基本上是通过国家公务员考试公开选拔，并非所有的监察人员都具备相应的专业技能。正是由于监察人员缺乏必要的技能，使其无法胜任监察工作，进而影响行政监察效率。由此，监察人员消极怠工、徇私舞弊等不良现象也随之而来，大大增加了反腐工作的难度。此外，腐败的产生源于思想上的堕落，国家机关在任用监察人员时并没有对他们自身的德行修养进行严格把关，道德的缺失使他们为了个人私利而破坏国家的秩序，或面对强权，为了自保而不依法办事，这种道德的沦丧为腐败的滋生创造了有利的环境。

三、启示与借鉴：从完善监察体系入手探索反腐的有效路径

合理借鉴古代监察制度的优秀思想，并赋予监察机关独立性、健全监察法律法规、科学合理选任监察人员等方面寻求解决路径，完善国家监察体系，加强廉政建设，真正从源头上抑制腐败现象的发生。

1.赋予监察机关更多的独立与权威。我国古代监察制度最大的特点是监察机构独立于行政体系之外，将行政权和监察权相分离、监察官员与其他部门官员相分离，避免了各部门之间官员的相互勾结，使得监察部门能够独立运作，抑制腐败的发生。我国应建立独立的监察机关，在人事任用上赋予其主导权，建立监察部门自有的任用、考核、管理系统，并在上级机关的监督下，独立地行使职权，从而减少监察部门对政府的依赖，赋予其有效的法律地位，实现真正意义上的独立，便于反腐工作的展开。在经济上，监察部门的日常开支应由国家财政负担，排除其他部门对监察部门财政上的干扰，以保证监察部门能够独立、公平、公正地进行监察工作。在组织结构上，应建立垂直领导机制，既能够便于领导者监督监察部门的工作情况，也能摆脱其他部门对监察部门的干扰，防止腐败的发生。另外，应通过立法的形式给予监察人员一定的特殊权力，保障他们的权威性，从而能够切实有效的实施监督，打击腐败。

2.建立健全相应的监察法律法规。有法可依是实现行政监督的前提条件，纵观我国古代监察制度的发展，历代掌权者无一不重视反腐立法，在对监察官员的管理、腐败官员的惩治上也有详细的法律规定，通过制定一系列监察法律来保证官员的廉洁作风。借鉴古代监察制度的经验，我国应继续完善《行政监察法》，使其能够适应当前社会快速发展的形势，适应实际监察工作的需要。在法律中应明确规定监察机构人员的任免标准、机构的权责、监察的范围、财产的划分、监察人员的奖惩规则等问题。应完善与监察工作相匹配的其他法律法规，例如，制定《国家监督法》，将内部监督与外部监督结合起来，重视社会舆论监督、民众监督的作用，形成一个系统的监察网络。出台《举报法》，对举报机关、举报人的权利义务做出详细规定，并设置合理可行的举报者保护程序等。颁布《反贪污贿赂法》，严厉打击官员的贪污腐败行为，通过具体的法律规范对其进行约束等。法律以其强制性对官员产生极大的约束作用，适当增加专门的法律规范，能够加强反腐立法的可操作性，在一定程度上减少腐败的发生。

3.制定科学全面的人员选任制度。为了加大反腐败力度，我们要充分汲取古人的优秀经验。在人员选任上，要对监察人员的素质进行全面考察。从学历学识、实践能力、年龄构成等方面进行严格把关。首先，由于监察工作范围较广，需要与各种职能部门打交道，因此行政监察人员应具备计算机、金融、会计、法律等基本的工作技能和常识，以便监察工作顺利展开。其次，要重视对监察人员道德与法治思想的考核，可以通过其社会诚信档案、性格测试等方法了解监察人员的思想状态和价值取向，以此发掘出监察人员是否具有坚定的道德准则和政治信仰，保证监察人员能够秉公执法、公正廉洁，避免可能发生的人员腐败。最后，具备一定的行政经验也应该作为考核监察人员的指标之一。监察队伍中需要有工作经验的人员带领队伍迅速投入到工作中去，激发监察人员的勇气和智慧，敢于与腐败分子做斗争，从而收获良好的反腐效果。监察部门应从德、智、体多方位考核监察人员，建设一支高素质、高效率的监察队伍，以此来提高我国的监察水平与质量，保证反腐工作的顺利进行。

四、结语

反腐倡廉是我国当前重要的工作之一，通过对中国古代监察制度的梳理，反思当前我国的监察体制，仍存在监察体系不独立、法律法规不完善、人员选任不严格等问题，为我国反腐工作带来了极大的阻碍。结合当前我国的反腐实际，我们应该从历史中寻求经验，从完善监察体制入手，给予监察机构独立权、健全监察法律法规、重视监察人员的道德培育，从而有效抑制腐败发生，推进廉政建设的可持续发展。

[1] 林波.略论中国古代的监察制度[J].中山大学研究生学刊(社会科学版)，2002,23(3):116-122.

[2] 李红庆.中国古代监察制度的借鉴意义[J].今日中国论坛，2006,17(5)：122-124.

[3] 刘汉卿.中国古代监察制度的历史沿革与现代借鉴[J].濮阳职业技术学院学报，2013，26(6):50-52.

[4] 张国安.论中国古代监察制度及其现代意义[J].法学评论，2009，(2)：149-153.

〔责任编辑：屈海燕 王圣姣〕

2017-01-18

蔡雅芸(1992-)，女，山东青岛人，硕士研究生，从事政府创新与管理研究。

DF84

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1000-8284(2017)04-0035-04

国情国策研究 蔡雅芸.从中国古代监察制度看现代监察体制与反腐斗争[J].知与行,2017,(4):35-38.