论汉代巡视监察制度及当代价值

陈 兵

(湖南师范大学 法学院，长沙 410006)

·古今监察制度研究专题·

论汉代巡视监察制度及当代价值

陈 兵

(湖南师范大学 法学院，长沙 410006)

汉代乃巡视监察制度之创立期，其组织设置具有合理性、巡视时间具有合理性、巡视内容具有法定性以及监察考核具有严格性，这些方面之明确规定反映了汉代巡视监察制度在当时之先进性。此外，汉代巡视监察制度还具有其自身之特质，巡视监察立法有法可依与有章可循，巡视监察组织管理体系自成一脉，对巡视监察官员之选任标准极为严格，巡视监察官员位卑却权重等诸多鲜明特征，使其在世界监察法制体系中独树一帜。研究汉代巡视监察制度，以史为鉴，针对我国现今巡视监察制度中存在之具体问题，对症下药，提出必须完善当前巡视监察之立法建设，依法保障巡视监察体制独立自主运行，并进一步严格巡视监察人员之选任与考核标准，以及强化巡视监察人员之巡视监察职权等建议，以期为现今巡视监察制度之完善提供有益价值启示，希冀对法治国家之建设有所裨益。

汉代;巡视;监察;现代价值

自党的十八大以来，中共中央纪律委员会频繁派出巡视组分赴各省、各部委以及国有单位等开展巡视监察活动。2016年12月全国人大常委会决定在北京、山西与浙江三地开展设立监察委员会试点工作[1]，欲为国家监察体制改革积累经验。有官必有察，巡视监察制度作为保障国家稳定与政治清明的以权制权制度，其实在我国古已有之，且为古代政治制度重要组成部分，在古代社会发挥着重要作用。我国的巡视监察制度在世界制度史上独具特色，而汉代乃是我国巡视监察制度形成的重要时期，不可否认，其具有加强专制统治的消极面，但其客观上亦起到澄清吏治、反腐肃贪与加强廉政的积极作用。总之，汉代巡视监察制度是我国古代一项难得且异常宝贵的政治文化遗产，其中蕴含着丰富且智慧的制度设计。故梳理这一时期巡视监察制度之基本情况，吸收其中精华合理成分，对现今如火如荼的反腐巡视与监察试点工作具有重要借鉴意义。

一、 汉代巡视监察制度的概况

汉代是我国巡视监察制度形成的重要时期，汉代统治者十分重视保持官员队伍的廉洁性与高效性，故十分重视巡视监察制度建设，并将其作为遏制贪腐之利器。可以说，大汉盛世之出现，离不开卓有成效的巡视监察制度，其保障了国家政治稳定，为国家各项事业发展提供了良好的政治环境。汉代巡视监察制度在巡视组织设置、巡视时间规范、巡视内容界定与对巡视监察考核等方面均有明确具体规定，其在政令贯通、官吏监督、惩治腐败、澄清吏治与保障官僚体制有效运转等方面起到了积极作用。

(一)组织设置

为有效加强对地方控制，中央设立御史台负责监督地方，刺史巡视郡级工作举劾贪赃枉法官吏[2]。至此，汉代正式建立了监督地方的刺史巡视监察制度。公元前106年，汉武帝刘彻在全国设立豫、冀等十三个州部，十三州部实际上亦即十三个监察区，每州部各派刺史一人作为该州部之监察官员，他们的职责是“奉使典州，督察郡国”，并于地方设立专门固定治所。此外，在京畿设置司隶校尉，“监察百官以下，及京师近郡犯法者”[3]68。东汉光武帝刘秀亦对巡察制度极为重视，建武十八年即在全国恢复西汉设置的刺史制度，共设十二州刺史，并进一步加强各州刺史职权，对他们极为倚重。以至有称刘秀“即位以来，不用旧典，信刺举之官，黜鼎辅之任，至于有所劾奏，便加免退”之说[4]。

(二)巡视时间

汉初，监察御史这种中央临时派遣的监察官员以不定期方式视察地方诸郡县，虽有一定效果，但仍不令统治者满意。为便于就地监察与官民检举告发以及便于实地考察地方官政绩，汉武帝于元封五年改刺史作为中央派出之监察官，规定刺史每年八月开始巡视工作，到年末结束，即“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最，岁末尽诣京都奏事”[3]134。至此方有定期对所部郡县进行巡视之规定。除有重大事件需延长，每年基本上保证有四个月时间对地方进行巡视，以此保障监察的完整性与制度性。另外，八月正值秋收，刺史此时出行巡视，便于对所在部州粮食收成与断狱治安等年内治绩进行全面考察，这反映汉代巡视监察制度设置之科学。总之，汉代在巡视监察时间上的设置，有效地满足了巡视监察工作之要求，使巡视监察官员有充足时间接触与了解地方政治之具体情况，以便发现地方上存在之问题并加以解决，并督促地方行政机关提高工作效率。

(三)巡视内容

刺史班宣，周行郡国，省察治政，黜陟能否，断理冤狱，以六条问事，非条所问，即不省[5]。可见，对郡县吏治、治安、刑狱之监察乃汉代巡视监察制度的主要内容。《巡察六条》明确规定巡视监察地方的六条事项：一条，地方上的豪强所占土地与住宅超过限度，以强凌弱；二条，二千石官员如不遵守诏令和法令，损害民众利益，侵犯百姓；三条，身为二千石官员不认真审理疑难案件，草菅人命，胡乱施刑，伤害百姓；四条，二千石官员在选拔人才时徇私舞弊，任人唯亲，排除异己；五条，官吏子弟恃怙荣势，在地方上横行不法；六条，地方官吏不尽职守，与地方豪强勾结，贪污腐败。通过以上“刺察六条”之事项，刺史将“六可问”矛头直指二千石的地方大员与地方不法势力；且部州刺史只能依照法规，以条问事，并不得过问“六条”之外其他事务，否则，地方官员有权对其进行抵制并向中央上诉。汉代巡视监察制度较为准确地把握了巡视监察之范围与内容，严格区分了巡视监察主体与对象之权力界限与工作界限，防止巡视监察人员因权力界限之不明晰而无法有效地行使权利，也因巡视内容之法定防止了巡视监察人员对权力之滥用，故汉代刺史监察事项已经逐步实现了制度化。

(四)官吏考核

官吏考核是古代政治制度重要组成部分，汉代极为重视对政府官吏尤其是地方政府官吏之考核，通过考核官员德、才、勤、绩等来达到选拔优秀官吏与加强对官吏监督之目的。据《续汉书·百官志五》规定，官吏考核内容涉及行政、司法、财政、人事、教化与户籍等诸方面，而对上述内容之考核离不开在地方行使巡视监察权的部州刺史，其考核之结果将成为对地方大员进行赏罚、升降与罢黜的依据，故刺史向中央汇报的巡察报告决定着地方要员政治升迁命运。特别是汉武帝时期任用一批严格执法的“酷吏”，诸如杜周、张汤等人，严格执行对地方官吏之监督与考核，狠狠打击了地方不法势力，在一定程度上改变了官场陋习，起到了澄清吏治之作用。

二、 汉代巡视监察制度的特征

(一)监察立法有章可循

为使刺史监察工作有法可依以及规范刺史监察行为，汉代加强了巡视监察立法。西汉时期，汉相萧何制定《九章律》包含许多有关巡视监察内容，而《附益法》亦明确禁止中央巡视官员与地方官员之交往。景帝元年颁布《惩贪令》与《察冤令》等法令亦有巡视监察之规定。此外，汉代制定的两部最重要专门监察法规《巡察六条》与《监御史九条》，规定监察人员巡视监察之职责，开古代专门巡视监察立法之先河。东汉时期颁布的《惩举荐非其人令》，后又有《律本章句》《尚书故事》以及《廷尉板令》等法令颁布。巡视监察官员必须在以上律法之框架内执行巡视监察任务，切实履行巡视监察职责，若超越以上律法之规定干预地方事务，不仅为不当行为，亦是违法行为，必须受到律法之制裁。如汉代一名叫鲍宣的监察官因为越过自己职权不当干预地方其他事务，最终受到撤职之处罚。这一整套性质明确、内容丰富的法令制度为汉代巡视监察活动提供了法律依据与操作指南，有助于巡视监察官吏行使纠察与弹劾时有理有据，有助于依法正确行使职权，防止其超越权限以及滥用监察职权不当干预地方事务，从而保障了巡视监察工作正常规范开展。

(二)监察管理体系独立

汉代巡视监察管理体系独立性主要体现在巡视监察与政府行政相分离，作为“天子耳目之司”的刺史是中央派驻地方代表皇权监督地方各级官吏的国家人员，其在地方行事之原则为“小事立断、大事奏裁”，其本身不受其他行政权力制约，而仅直属于皇帝，直接向皇帝负责。故各地刺史在地方搜集到不法奸吏作奸犯科的证据后，拥有直接向皇帝奏报之特权，以丞相为首的行政机关无权过问。正是保障巡视监察官员之独立性，使巡视监察官员在监察地方大员时能不畏权贵，秉公执法，及时发现与制止不法行为，有力地打击地方利益集团与官官相护。故巡视监察体系之独立性乃保障监察工作顺利运行之组织保障，其亦为汉代巡视监察制度之重要特征。

(三)察官选任标准严格

汉代主要选举官吏制度为察举制。这种制度以儒家文化为依据，察举项目有孝廉以及明法等诸科，通过察举将一批能力突出与德行高尚之人才选拔进入了官僚系统。汉武帝令丞相府设立“四科”以“博选异德之士”。这四科分别为：一科，德性高尚、气节清廉；二科，学通修行，经中博士；三科，明达法令、足以决疑、能案章覆问、文中御史；四科，刚毅多略，遭事不惑、明足以决、才任三辅[6]。可见，所选之官需有良好道德修养、较高文化素质与一定管理才能。而被选任之监察官员对本朝律令法度熟悉乃是最基本要求，故对作为“一州之表率”的巡视监察官员之选任标准极为严格，其一般严于其他行政官员之选任。比如，在汉武帝时期，张汤、赵禹曾任巡视监察官员，他们就曾分别主持制定过《越宫律》和《朝会正见律》。更重要的是，作为“治官之官”的监察官员，其人选最终决定权在皇帝之手，所能当选之人往往为忠直亮节、德行高尚、不附权贵、刚正不阿与执法严格之清官廉吏，正是严格的选任标准，故汉代涌现出了张汤、杜周等一批铁面监察官。

(四)察官职权位小权重

巡视刺史虽官阶不高，只相当于俸禄六百石的中小县令，但其代表皇帝，故可依《六条问事》监察本部州二千石地方大员。正所谓以小监大、以卑督尊，夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制、内外相维也[7]。或常奉皇帝旨意，经皇帝授权，在办理地方要案时，作为君主耳目之司的监察官可以独断赏罚，有时权力甚至大到诛杀地方要员之地步。此外，监察官员亦担任发掘、推举地方优秀人才之重任，所以“位小而权重”。汉代对监察官员选拔比较严格，加上秩卑权重，有利于监察官们恪尽职守，不恋权位，尽力尽责和无所顾忌地参与执行纠察不法之巡视监察工作。当然，由于监察之对象位高权重，作为监察之主体的巡视监察官员亦不敢飞扬跋扈与滥用权力，促使他们依法行使巡视监察权。事实上巡视监察官员巡视地方，弹纠不法，威风八面，往往使“百僚震恐”，碰到严格执法之“酷吏”担任巡视监察官员，更是让贪官污吏闻风丧胆。

三、汉代巡视监察制度对现今巡视工作的启示

以史为镜可知兴替，巡视监察制度是汉代法制重要组成部分，汉代对巡视监察制度的创设，为后来历史甚至是当今之制度建设留下了诸多经验与教训。故加强对汉代巡视监察法制之研究，不但具有重要学术价值，还对我国现今巡视监察制度之完善以及对依法治国更上一个台阶均具有重要启示。

(一)完善巡视监察立法建设

汉代视法律为反贪主要武器，重视以反贪为中心的监察法规建设，汉代统治者认识到只有依赖严格公正法制，方能较大限度地防止与消除腐败。正是此种先进反贪思想指导，汉代构建了一套较为完备的巡视监察法规，为反贪工作提供了法律保障。加强巡视制度建设离不开内容完备、具体明确与便于操作的巡视监察法律法规体系，然而，到目前为止我国只有2003年中央制定的《中国共产党党内监督条例(试行)》与2015年颁布的《中国共产党巡视工作条例》两部法规，对巡视工作规定比较原则，且效力属于党内法规。而在巡视具体操作运行、巡视官员权限以及工作考核等方面均无系统性与具体化规定。加强巡视监察方面之法律法规之建设，不仅因其是巡视监察工作之重要法律保障，亦是因其为巡视监察工作之重要依据。故必须加强巡视监察的立法建设，笔者认为首先可考虑将巡视制度由党内规定上升为国家意志进而制定出国家层面的法律；其次应该着手对巡视官员的选拔任命、职权范围与工作责任等做出明确细化规定，方能保证巡视工作规范化与制度化，并最终实现巡视制度之目的。

(二)保障巡视监察独立运行

我国汉代巡视制度之所以能够起到整顿吏治与保障廉政之功能，一个重要原因是监察官员身份独立于行政体系，巡视监察官员在巡视中独立弹劾奏报并不受行政官员干预。事实上，巡视监察工作能否真正完全做到自成体系与独立运行，取决于巡视监察工作是否受外部因素之干预而发生缺位与错位的不作为与乱作为，从而进一步关系到巡视监察工作之实效，甚至影响到国家之稳定与政府之运作。现今中央巡视制度作为党内监督重要方式，为发挥巡视制度应有的监察功效，必须保障巡视独立性。我国现今巡视制度规定巡视官员的回避包括公务、任职与地域回避三种，这明显无法囊括许多巡视人员与私人利益发生冲突本应回避之情形，如同学、师生以及战友关系等均未纳入到巡视回避范围中。此外，亦应强化巡视人员主动申请回避意识，当遇到与己有利害关系之案件，巡视人员应主动向巡视组织申请回避，以保证巡视工作的公正性。现有巡视制度是指中央与省级党委建立巡视组织对下级党组织组成成员，特别对“一把手”进行监督的制度，其本质就是上级党委对下级党委的党内监督，这加强了对下级党委监督的有效性与保障了巡视工作的独立性。但省级巡视组与下级党委领导成员可能存在一定相熟性，这无疑使巡视效果大打折扣，若实行省级异地交叉巡视则可克服此问题。最后是巡视组织经费问题，这不仅关涉到巡视组织本身，更关乎国家反腐运动成败。若无独立组织经费，将难以抵制被巡视对象之利益诱惑，极易导致双方不正当经济往来，进而影响到巡视监察独立性。笔者认为，各级巡视组织均应有充足巡视经费，以便切断任何不必要的经济利益纠葛。

(三)严格巡视人员选任标准

巡视监察实效影响到地方秩序稳定与中央集权实现，故汉代对巡视监察之主体即巡视官员选拔极为严格，其不仅体现在巡视监察人员之最初严格选任上，亦体现在巡视监察人员之工作选拔中。如汉代极为重视对巡视监察人员之考核，对尽忠职守、工作实绩表现突出的给予各种形式之奖励，如何武、朱博等监察官员由于监察有功，先后擢升为“三公”；对在巡视监察中的渎职者，则必须接受行政处罚乃至刑事处罚。而我国现今对官员选拔任用标准主要规定在《公务员法》中，但《中国共产党巡视工作条例》对巡视官员选拔任用似乎与《公务员法》规定并无二致。正所谓“打铁还需自身硬”，何况素有“治官之官”称号的巡视监察官员，其选拔任用标准理应比一般官员选拔更高。巡视监察官员素质之高低直接关系到监察工作之实效，特别是当今新形势下，建造一支廉洁正派、纪律严明与工作高效的巡视监察队伍极为重要，巡视人员不仅应有公道正派的思想道德，还应有清正廉洁的工作作风；不仅要“熟悉政体”“谙晓刑名”，更要有丰富的基层实践经验，如此方能更好发挥巡视监察工作的效果。笔者认为今后巡视制度完善应从选拔专职巡视人员、强化巡视人员政策水平与业务能力以及加强巡视人员作风建设等方面入手。

(四)加强巡视人员工作职权

汉代巡视官虽品级不高且俸额仅有区区六百石，但其职权较大，能“以小监大”“以卑督尊”，可监察二千石地方大员。但我国现今巡视制度中，巡视人员职权较小，巡视制度通过上级纪委对下级党委监督实现，其仅是各级纪委对同级党政部门监督之补充。根据《中国共产党巡视工作条例》规定，巡视人员不得干预被巡视区与单位正常工作，亦不得具体查办案件，而仅能了解与发现问题，然后再及时向上级汇报并由上级进一步调查，这无疑存在一定局限性，造成巡视工作程序的复杂性，亦增加腐败分子逃脱机会，为后期工作增添难度，影响反腐实效。为提高反腐倡廉实效，同时适应党中央提出的发展新常态，笔者认为树立新的巡视监察理念，可适当增加巡视人员职权，以提高巡视工作针对性、实效性与权威性，当然授予职权要适当，避免巡视人员对地方工作不当干涉。

四、小结

总之，巡视监察制度在汉代已基本形成，初步奠定了中国古代巡视监察制度之基础，其组织设置具有规范性，巡视时间充足合理，巡视内容具有较为全面且有法定之范围，以巡视作为官吏考核之参考与依据等均体现了这一制度之成熟性。从中亦可得知，汉代巡视监察制度在世界史上具有自身之独特性，巡视监察立法有章可循，巡视监察管理自成体系，作为巡视监察主体之巡视监察官员选任标准极为严格，以及巡视监察官员虽位小但权重等诸多特点反映了这一制度在当时之先进性与合理性。因此，其对现今巡视监察工作亦具有相关借鉴作用，完善巡视监察法律法规之建设，依法保障巡视监察不受外部干扰使其独立运行，对巡视监察人员要以严格之标准来选任，以及强化巡视监察人员之相关工作职权等均是我国现今巡视监察制度必须亟待完善之方向。

[1] 王亦君.京晋浙三地试点设立监察委员会[N].中国青年报,2016-12-20.

[2] 金伟东.中国古代巡视制度的历史演进及其启示[J].中共宁波市委党校学报,2014，(6):23.

[3] 范晔.后汉书·百官志[M].北京：中华书局,2012.

[4] 范晔.后汉书·樊宏阴识列传[M].北京：中华书局,2012:225.

[5] 班固.汉书·百官公卿表上[M].北京：中华书局,2007:98.

[6] 孙星衍.汉官六种·汉旧仪[M].北京：中华书局,1990:49.

[7] 顾炎武.日知录·部刺史[M].上海：上海古籍出版社,2013:157.

〔责任编辑：张 毫〕

论点摘编

企业专利联盟运作困境与化解策略

张翠梅、吴国邦在《学术交流》2017年第2期撰文指出，基于专利成果大量涌现、专利战争升级等复杂的内外部动因，企业往往寻求建立专利联盟以飞越“专利丛林”、规避反公地悲剧。在专利联盟的运作过程中，存有利益冲突掣肘成员市场行为、垄断性凸显、功能完备性较弱、许可模式迥异增加市场不确定性等运作困境。不同生命周期内，这四项困境的来源与表现形式各有侧重与不同；但总的来说，健全指导专利联盟构建与运作的政策法规体系，建立有效的专利联盟卡特尔审查制度，提升联盟成员伙伴选择的评价与甄别能力，建立统一协调、公平合理的联盟利益分配机制与科学、合理的专利价值评估机制是化解上述困境的有效策略。

(张 毫 摘)

2017-01-12

陈兵(1990-)，男，湖南娄底人，硕士研究生，从事法学理论研究。

D90

A

1000-8284(2017)04-0030-05

国情国策研究 陈兵.论汉代巡视监察制度及当代价值[J].知与行,2017,(4):30-34.