关于当前国土资源执法案卷质量评查工作的思考

□ 浙江省国土资源厅执法监察局（总队） 伍 亚

关于当前国土资源执法案卷质量评查工作的思考

□ 浙江省国土资源厅执法监察局（总队） 伍 亚

案卷是执法查处全过程的记录，呈现了行政机关查处违法案件的程序和实体内容，是执法人员法律意识、法律素质、政策水平和业务能力的综合体现。案卷质量，直接反映行政机关和执法人员的工作水平，关系到查处工作效果。案卷质量评查是利用倒推的方法，从实体、程序、证据收取、法律适用和材料归档等方面，对已办结案件进行全面的检查，评估行政执法行为的合法性和规范性，是一种事后监管措施。通过评查，发现问题，整改纠错，督促行政机关和执法人员提高依法行政的意识，加强和改进执法查处工作，提高办案水平和质量。

一、当前执法案卷存在的问题及原因

案卷评查中发现，违法案件办理的质量和办案水平存在较大差异，与“严格规范公正文明执法”的要求存有一定差距，个别执法监察机构和执法监察办案人员在办案中还存在一些不可忽视的倾向性问题。

1.思想认识方面

思想不够重视，标准规则意识不强。国土资源案卷质量评查工作是国土资源部执法监察局安排的一项年度性工作，是提高办案质量，减少履职风险的有效手段。但从落实的情况来看,绝大部分单位思想认识到位，工作落实扎实，能定期开展案卷质量评查工作，办案质量明显提高。但是，也存在思想不够重视，工作落实不扎实，不按照上级的要求和标准开展工作的问题，导致办案水平和能力下降，制约提高办案质量的一些“短板”问题长期得不到纠正。

2.程序方面

部分程序缺失，不符合法定要求。一是缺少违法线索核查和行政处罚执行记录。评查发现在案件办理过程中违法线索核查和《行政处罚决定执行记录》缺失问题普遍存在。主要是对《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《规程》）学习不够，还是按老套路办案。二是未按规定指定案件承办人员。评查中发现不少案卷存在立案呈批表上未指定案件承办人员的情况。主要是负责人责任心不强，没能按法定要求签批办理。三是告知程序缺失。个别办案人员缺乏应有法律程序观念，对当事人享有的申请回避、申辩、陈述权利没有履行告知义务。四是办案程序倒置。个别案卷中存在违反先立案后调查的程序，调查取证已经在立案之前完成。出现这类问题大部分是将初始核查和取证作为立案后的调查取证，严重违反办案程序，所取得的材料也不具备应有的法律效力。五是行政处罚执行记录程序缺失。行政处罚决定生效后，当事人应当在法定期限内自觉履行行政处罚内容，国土资源主管部门应当根据执行情况制作《行政处罚决定执行记录》。但是从评查情况看，基层对这项目工作还不够重视，很多办案人员忽视这一环节，没有制作《行政处罚决定执行记录》，案卷中存在执行记录缺失问题。

3.实体方面

证据材料收集不全面，法律文书制作不规范。一是证据材料获取不符合要求。评查发现案卷中不同种程度存在诸如书证复印件，未注明出处、取证时间，无提供者签字或盖章，多页未盖骑缝章，询问笔录制作过于简单，不符合相关要求，对违法事实询问和记录不详实，笔录每一页无调查人员签字，未标注笔录的总页码和分页码，无现场勘测笔录等问题。导致问题的主要原因是办案人员法律效力和法律风险意识不强。二是案件审理记录不严谨。评查中发现案件审理不认真、走过场的现象比较严重。有的单位对审理环节的重要性认识不足和个别记录人员责任心不强，造成个别案卷无案件审理资料、案卷集体会审记录过于简单、没有逐一记录参加会审人员发表的意见、有的办案人员还全程参与案件会审等问题，明显不符合案件审理的要求。三是法律文书制作不规范。从评查情况来看，参评案卷普遍存在调查报告格式不规范，内容不全，违法事实叙述简单的问题；行政处罚决定书、告知书、催告函等法律文书格式不规范，个别案卷中还存在主要内容缺失现象。四是案卷归档不规范。参评案卷中，案卷封面制作、卷宗编号、目录填写不规范，归档材料不全，装定顺序混乱等问题突出。

二、做好案卷质量评查工作的几点思考

1.充分认清案卷质量评查工作的重大意义

一是做好案卷质量评查工作，是落实全面推进依法治国要求的重要举措。2004年以来，为落实全面推进依法治国要求，加强依法行政，中央到地方就案卷质量评查工作多次发文，充分说明了加强案卷质量评查工作的重要性和重大意义。二是做好案卷质量评查工作，是规范执法和提高办案质量水平的有效途径。案卷质量评查是一种事后的监管措施，其主要目的是通过对已经办结案卷的审查，发现问题，及时纠错，改进和规范违法案件查处工作，提高办案质量和水平。11年来，各地按照省厅要求开展案卷质量评查工作，办案水平和质量提高较快，加强和改进执法查处工作作用明显。三是做好案卷质量评查工作，是降低履职风险和实现自我保护的重要手段。案卷是执法查处工作的全程展示，详细记录了执法工作机构和人员履行职责的过程。执法查处工作中的不规范、不到位、乱作为等问题，会在案卷中充分地暴露出来。近年来，各级纪检监察、审计、检察机关对国土资源主管部门的履职情况给予了高度关注，其中执法监察工作是重中之重。因此，在规范执法行为、提高办案水平的同时，要重视案卷归档工作，提高案卷质量，积极防范和降低履职风险。

2.坚持“查、处”两手都要抓两手都要硬

案件的调查技能和处理技能，是执法查处人员的基本功，也是执法查处人员的立身之本、核心竞争力，这两项技能关系密切，相辅相成。首先要会调查，这是基础，而处理是执法能力的集中体现，如果调查不到位，处理也很难到位，更谈不上形成优秀的案卷。一个优秀的案卷，应当全面反映调查处理的全过程，能够体现出有完整证据链支撑的违法事实，有核心证据的认定，也有明确的违法性质和相应的法律责任；能够反映出处理决定的形成过程和处理结果，以及处理决定的执行情况等。在案卷评查中，经常会看到有些卷宗较为混乱，程序上、实体上都存在明显错误，根源还在于案件调查的本身有缺陷。如何能够在复杂的违法案情中找到违法的真相，通过询问笔录、书证、物证、勘测、鉴定、评估等手段，尽最大可能地查明违法事实，进而准确地确定违法性质和违法责任，形成相应的处理决定，这既是案件调查的过程，也是打造一个优秀卷宗的组成要素。一个优秀的案卷，要确保在调查过程、证据链的构建、事实认定、法律适用、自由裁量权的行使、处理决定、执法效果等方面经得起评查与检验，努力提升查处技能是根本保障。

3.坚决把标准和规矩挺在前面

案卷是查出来的，不是写出来的，也不是经后期加工编造出来的。在日常执法查处中要有规矩意识、标准意识，把功夫下在日常，按照办案流程和要求一步一步严格办案，形成良好的执法习惯。2014年以来，国土资源的违法案件查处工作有《规程》作为办案手册，更应注重“程序”，这是依法行政、严格规范执法的必然要求。个人认为，部国土资源制定《规程》的目的，是力求程序与实体并重，解决原来“师傅带徒弟”只可意会、很难言传的传统学习模式，通过《规程》的规范，以程序为主线来检查实体。《规程》把与国土资源查处工作相关的法律法规政策梳理集成，目的是为了让执法人员易学好用，快速提高执法办案能力，建立起统一规范、标准一致的学习参考模式。要解决好照“葫芦”画 “瓢”的问题，就应当把规矩和标准挺在前面，严格按照《国土资源行政处罚办法》《规程》来执法办案。同时，也要切实加强对新法律、新政策、新问题的学习研究，不要照本宣科把《规程》用死，随着相关法律政策的更新，执法工作也要与时俱进、及时作出调整。制作法律文书同样要坚持规矩和标准，要把查处的成果转化成高水平的法律文书。

4.注重法理与常识的把握

案件的调查处理以及法律文书的制作，在逻辑和推理上，法理和事理常识要与证据链和法律文书契合，否则结论就会出现问题。在近几年评查的案卷中，出现过很多诸如将违法批地认定为违法占地，以罚代刑，不符合结案条件就结案，立案后处罚不及时又不办理延期手续严重超时限的，还有办案程序倒置不符合常识等不符合法理的问题。案件没有依法依规进行查处，案卷内的东西毫无关联，甚至有事后加工成分等不符合常识的问题比比皆是。在当今巡视督查、信息公开、公益诉讼等监督力度不断加大的新常态下，必须要保证案件的查处和法律文书的制作经得起推敲，经常用法理用常识来检验。只要注重好法理与常识的把握，就可避免一些低级错误地发生，这也是确保依法履职，降低履职风险的有效途径。