浅议新形势下如何破解失地农民困境

□ 金华市国土资源局婺城分局 金钦帅 汪柳丽

浅议新形势下如何破解失地农民困境

□ 金华市国土资源局婺城分局 金钦帅 汪柳丽

土地之于农民，几乎涵盖了其一切赖以生存的希望和资本，农民失地又失业已成为一些地方影响社会稳定和经济发展的“难症”。近年来，随着经济的发展和城市化进程的推进，越来越多的市（镇）郊农村开始了大规模的拆迁改造工作，因农民失地而引发的社会矛盾屡见不鲜。本文仅从国土资源管理的角度，以金华市婺城区为例，对失地农民问题作浅显的分析，探讨如何改进国土资源管理，让失地农民享受到改革、开放成果，促进社会和谐发展。

一、失地农民形成的法律背景

失地农民这一词汇是我国由农业社会向工业社会快速转变过程中出现的新词汇，大概在2004年左右出现在大众的视野，失地农民发展脉络，可以从土地管理法的几次修改中窥探一二。1986年6月25日颁布的《土地管理法》，是新中国成立后第一部全面规范土地管理和土地利用的法律，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道，开创了我国土地管理的新局面。上世纪80年代末，土地有偿使用已成为我国土地使用制度改革中不可回避的核心问题。1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》进行了修正，删除了“禁止出租土地”的规定，并增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等重要规定。由此，我国土地资产管理开始逐渐步入了市场化的轨道。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过了《土地管理法》。本次修订确立了新型的土地用途管制的法律制度，规定“国家实行土地用途管制制度……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。随着我国工业化、城市化进程的加快，征地规模不断扩大，涉及征地问题的土地信访数量不断攀升，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出。2004年十届全国人大常委会对《土地管理法》的部分条款进行了第三次修订，主要是将总则第二条第四款的“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，将其中的“土地征用”全部修改为“土地征收”。2012年11月28日，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。

土地管理法的历次修改，我们不难看出城市化是造成农民失地的主要原因。在城市化快速发展的过程中，必然要占用大量的农村土地，因而会出现大量因耕地被征用而失去土地的农民。近年来，随着征地向农村扩散的趋势，失地农民也由经济发达地区及城市郊区逐步向农村扩散。越来越多的农民失去土地，以及由此产生的一系列问题，让“失地农民”这个词越来越受到社会的关注。

二、婺城区失地农民补办参保情况

2003年，金华市出台了《金华市人民政府关于印发〈市区被征地农民基本生活保障制度的实施办法〉的通知》（金政发〔2003〕45号），但在土地征收实际操作中，2012年前婺城区、金东区有些乡镇，项目征地没有实行即征即保；有些乡镇土地采用预征方式，导致没有依据办理失地农民养老保险；有些村庄土地被征收的人没有参保，未被征地的农户反而上报参保；失保人员众多，类型五花八门。据全面统计，2003-2015年期间婺城区（不含金西开发区）依法累计征收土地1711.3924公顷，其中耕地978.7272公顷，涉及安置农业人口24227人，其中劳动力人口15857人。

由于漏报人数较多，金华市人民政府高度重视失地农民工作，于2015年10月，相继出台了《金华市人民政府办公室关于调整完善市区被征地农民基本生活保障安置政策的通知》（金政办发〔2015〕118号）、《金华市人民政府办公室关于市区被征地农民基本生活保障历史遗留问题处理的意见》（金政办发〔2015〕119号）文件，要求对市区自1999-2015年各乡镇、村实施过土地征收，而未落实被征地农民基本生活保障的失地农民进行全面的调查摸底，做好被征地农民基本生活保障工作。

婺城区立即行动，国土资源部门会同人力社保局，通过项目与10个乡镇进行农转用面积对接和人数核实，婺城区于2015年12月分二批经市政府批准同意，对涉及10个乡镇、102个村9070人补办了失地农民参保手续。由于在第一、二批失地农民基本情况调查核实时，许多乡镇思想不重视、乡村两级人员调动频繁，加上时间跨度长，按市政府要求时限上报时，许多征地项目的遗漏造成不少失地农民漏报，又引起漏报新人员不断上访。2016年区政府第三次报经市政府同意，对全区第三批涉及的7个乡镇、48个村漏报的2970人再次进行排查补报。至此，婺城区自1999-2015年，共计12040人补办了失地农民参保手续。

三、引发失地农民问题的原因分析

在具体实践过程中，我们发现失地农民的产生原因涉及面广，情况复杂，遗留问题多。

1.法律关于“公共利益”的界定不明确

《中华人民共和国宪法》第十条三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但是对于公共利益的概念和范畴，《宪法》和《土地管理法》中都没有一个明确的界定。究竟什么是公共利益？如何界定公共利益的范畴？国家为了公共利益的需要，可以通过农转用手续将集体所有的土地转变为国家所有。但不少地区借着“公共利益”的幌子，通过土地征收剥夺了农民赖以生存的基本生产资料，不仅严重侵害了农民的土地权利，甚至危及到农民的生存，引发了严重的社会问题。

2.土地征收补偿标准低

《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。而年产值计算是以国家调控的粮食等农产品价格来测算的，是以农村生产方式、劳动力成本作为参考标准所得出的15倍产值低得可怜，这好比近些年交通死亡事故中农民与市民“同命不同价”一样，差距太大。且这一标准跟城市居民的城中村改造补偿标准相比较，补偿价格差别巨大有失公平性。而对于土地征收农转用后经政府出让土地巨额收益（俗称土地出让金是政府第二财政），或取得土地开发权的房地产暴利（其效益可观一夜致富）行业等比较，失地农民得到的补偿却是微乎其微。可以说，失地农民牺牲了自己赖以生存的土地来推动城市化进程，为社会经济的发展做出了巨大贡献，理应得到应有的补偿；而现实中，国家对于失地农民的补偿标准过低，没有考虑到社会经济发展水平、人民生活水平与物价水平，严重损害了农民的利益。

3.安置补偿费支付途径单一

《土地管理法实施条例》把被征地农民安置补偿费按三种途径支付：一是农村集体经济组织安置的支付给农村集体经济组织；二是用地单位安置的支付给安置单位；三是不需单位安置的发给被安置人员个人。从实际来看，这三种安置方式都存在一些问题，集体经济组织补偿费到手后往往用于改善基础设施或用于公共事业；不同用地单位有不同技术要求，一般无法妥善安置。因此，货币安置成本低、易操作，在实践中成为主要的安置方式，但这种“地钱两清”的安置方式导致弊端，如失地农民文化程度偏低，劳动技能不高，综合素质较差，很难找到称心满意的工作，大部分农民土地被征收后闲赋在家，无事可做，待业的比例很高，许多人基本生活难以保障，给失地农民今后的生活保障埋下了诸多隐患。

4.补办参保手续核实难

除了上述几个问题外，在处理被征地农民参保历史遗留中还有不少细节应引起重视。以婺城区为例，就有不少历史遗留问题，如有些项目征地时间较长，征地资料缺失，征地手续不完整，举证依据不充分，审核难度很大；有些建设项目时间跨度大，乡镇人员调动频繁，现承办人员具体情况不清，重新调查摸底时有遗漏；有些插花地原来界限不清、土地已经开发使用，权属调查面积难以搞清楚，造成本应参保的人员未保；用的项目由于分期施工，时间相对较长，近年来参保政策的调整已实行即征即保，因而导致建设早的前期工程未参保，而建设迟的配套工程（符合即征即保政策）却有安置名额；同一地块由于报批时间的不同，地类每年更新调查，早期使用时确是耕地，报批时已属建设用地不涉及安置人口，而使用迟的报批时仍属耕地，需安置失地人口，前后安置方式不一致，造成同一土地失地农民之间不能平衡。

四、失地农民生活保障安置建议

1.完善法律体系，严格“公共利益”界定

土地管理法自1986年颁布实施以来，在1988年、1998年和2004年进行过三次修改和完善，是一部符合中国国情的最严格的土地管理制度，但自2004年后，土地管理法就再没有进行过大的改动。随着土地管理中许多新问题、新矛盾的不断出现，一些条款已经缺乏操作性、实施性，有些已经不适应当前经济发展的需要，特别是“公共利益”、征地补偿安置方式等必须尽快界定和完善。2017年5月23日，国土资源部在其官网公告了《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）及起草说明，并面向社会公开征求社会公众意见。其中第44条尝试明确界定征地的公共利益范围，即“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收：①国防和外交的需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；④由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要；⑤在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”但是按照这一规定，被纳入到城市建设用地范围内的土地，都有可能以“实施城市规划而进行的开发建设的需要”的名义而予以征收，哪怕是纯粹的商品房建设项目，也可以说是“实施城市规划而进行开发建设的需要”。从四、五两种情形看，这一条款无疑模糊了公共利益的界定，可操作性还有待加强。

2.提高征收标准，建成多元保障机制

土地是农民赖以生存的基础。现行《土地管理法》所规定的征地补偿由于标准太低，早已形同虚设。新公布的土地管理法征求意见稿第47条：征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益，给予公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。“征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿（新增加的）、地上附着物和青苗的补偿费，以及被征地农民的社会保障费用（新增加的）等。第48条省、自治区、直辖市应当制订并公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准。区片综合地价应当考虑土地资源条件，土地产值、区位、供求关系，以及经济社会发展水平等因素综合评估确定，并根据社会、经济发展水平，适时调整区片综合地价标准。同时国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收土地的补偿费和安置补助费的标准（新增加）。征求意见稿还规定，农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿等等新内容。尽管如此，一些关键条款仍然变化不大，比如共同责任机制、土地大家管等仍未体现，特别在保障民生方面要有大的突破，比如解决住房基本需求，提高失地农民补偿标准，增加地方政府用地成本，违法主体代价等等。国家在土地征收上必须要向失地农民倾斜，缩小征地范围，提高征地标准，健全被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值税分配机制，合理提高集体个人收益比例。在按照国家政策给失地农民经济补偿后，不是“地钱两清”，而是在解决失地农民就业问题上舍得投入，采取“以奖代补”的方式，积极扶持、引导农民就业，让失地农民享受到开发、开放的成果。

3.严格用途管制，实行土地同价同权

土地利用规划制度是解决土地资源供需矛盾、落实土地宏观调控、实行严格土地用途管理的一项基本的土地管理制度。《土地管理法》第二十一条：土地利用总体规划实行分级审批。……土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。由于实施土地用途管制是一种限制手段，具有刚性特征，一经在土地利用规划中作出规定，就必须遵照执行。为弥补土地用途管制弹性不足的缺陷，确立规划修编制度实属必要。然后在现实生活中，土地利用总体规划“随领导变”“随项目变”的情况时有发生。有的项目不符合土地利用总体规划，通过总规调整变成合法。还有的项目符合村庄建设规划但不符合土地利用总体规划，也以调整总规了事。甚至不少群众都认为总规是可以调整的，一年一度的总规调整完善工作偏离了初衷，失去其应有的严肃性。必须要严格实行土地利用总体规划用途管制制度，只有这样才能体现最严格的耕地保护制度的题中之义。

《土地管理法》在农村集体经营性建设用地方面，探索建立同权同价、流转顺畅、收益共享的入市制度。征求意见稿中删去了现行《土地管理法》第四十三、六十三条关于建设用地必须使用国有土地、集体土地不得用于建设用途的规定。这意味着，集体土地进入建设用地市场，不再必须一律先通过征收变成国有土地。因为只有本来就属于建设用地的集体土地才可以入市，事实上，中国农村的建设用地中，宅基地即至少占70%以上，另外还有部分乡村公益用地，从而剩下的所谓经营性建设用地所占比例很小。这就意味着，此次修订对农村建设用地进入土地市场，只是开了很小的口子，作用仍非常有限，我国沉睡的巨额资产仍未盘活。如何让农村的土地资源尤其是已有的宅基地，变成可以流动的活资源，实现集体土地和国有土地同价同权我们仍然有很长的路要走。

为了妥善处理失地农民问题，政府采取了多种方式，包括“即征即保”“征地信息公开”。当前我国正处于户籍改革，破解城乡二元结构的关键期，机遇与挑战并存。作为国土资源部门应该清醒地认识到，要解决失地农民这个复杂的社会问题，任重而道远。如何更好地发挥基层国土干部的作用，保障失地农民的合法权益是每一个国土人都应思索的重要课题。