完善开发区审核公告目录修订工作的思考

□ 浙江省土地勘测规划院 杜雪磊 蒋明利 于梦婵 朱 斌

完善开发区审核公告目录修订工作的思考

□ 浙江省土地勘测规划院 杜雪磊 蒋明利 于梦婵 朱 斌

开展开发区公告目录修订，能促进开发区健康发展，完善开发区空间布局，发挥开发区在经济发展、体制创新，科技引领、产业集聚方面的引领作用。2016年4月11日，国家发展和改革委员会、科学技术部、国土资源部、住房和城乡建设部、商务部和海关总署联合发文《关于开展开发区审核公告目录修订工作的通知》（发改外资〔2016〕815号），全面启动了开发区审核公告目录（2006年版）修订工作（以下简称《目录》修订）。浙江省按照工作部署的要求，以发改委牵头、省住建厅和省国土资源厅配合，对全省的开发区相关情况进行了全面梳理。在开发区公告目录修订审核中发现规划符合性、开发区形状不规则和四至坐标不规范等问题，结合浙江省实际，建议给开发区预留一定的发展空间，有条件建设区也纳入符合规划范畴，加大GIS力量队伍建设，加强部门合作和协调。

一、审核公告目录修订情况和存在问题

浙江省开发区审核公告目录修订工作经历了初审、复核和完成三个阶段。2016年5-6月按照部里的审核原则和各项标准，完成了初审，形成了浙江省建议纳入《目录》的开发区名单和相关成果后上报国家发改委。2017年3月国家发展和改革委员会、国土资源部和住房和城乡建设部三部委联合发文《关于开展开发复核工作的通知》（发改外资〔2017〕569号），要求各省开展开发区目录的复核工作，国土部门重点针对开发区部分区域不符合土地利用总体规划、申报量算面积与申报面积不符、申报面积大于批准面积、申报坐标不符合《开发区界址点坐标格式规范》要求等问题，开展相关复核工作，《目录》修订工作进入复核阶段。2017年9月完成开发区审核公告目录修订的省级复核工作。从开发区审核公告目录修订的情况看，浙江省纳入《目录》的国家级开发区有38个，省级开发区有82个，新申报开发区8个。在《目录》修订审核工作，发现问题如下。

1.土地利用总体规划符合性的问题

各地对土地利用总体规划审查标准理解不透彻，导致此次修订面积与原先批准面积对比有较大的缩减。国土资源部关于土地利用总体规划符合性审查的标准主要有五项：一是在允许建设区内；二是不在允许建设区的，如果土地利用总体规划用途区层中的，属于城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地的建设用地区层；三是前面两项都不符合的情况下，规划地类图层属于规划的建设用地；四是前面三项不符合情况下，2015年变更调查数据库中是现状建设用地；五是可以保留现状山体和水体。但是由于开发区批准时间较早，土地利用总体规划的数据库尚未建立，批准的四至范围区块或是一个整体或由几个区块组成，批准的四至范围内存在或多或少的非允许建设区，按照《目录》修订的要求，不符合以上五条要求的用地需从开发区内部剔除。

第一，较多开发区对规划符合性审查标准理解不透彻。根据国土资源部规划符合性审查标准，有条件建设区为不符合规划范畴，但从浙江省实际来看，城镇扩展边界内（包括允许建设区和有条件建设区）是符合土地利用总体规划的，也就是说有条件建设区与允许建设区都是符合土地利用总体规划的，因此大部分开发区在《目录》修订的时候，为尽量保持开发区的最大面积，未把有条件建设区剔除。

第二，个别县市区土地利用总体规划进行了调整，而国土资源部备案的是2012年土地利用总体规划，土地利用总体规划进行调整的，要提交最新的土地利用规划数据库，而县市区未提交或提交了开发区所辖部分土地利用规划数据库，导致规划审查因版本不同和数据库不完整而多次返工修改。

第三，从《目录》修订的结果看，剔除不符合土地利用总体规划的面积以后，开发区的面积与原先批准面积（2006年版）有30-40%的缩减量，由于地方政绩观的影响，增加了开发区相关部门之间的协调难度。

2.开发区形状成锯齿状、开发区内部开天窗等问题

地方政府为最大限度地申报开发区目录内面积，在符合土地利用总体规划前提下，对开发区整体进行分块，在开发区内部开天窗处理，导致了开发区的破碎化、开天窗和开发区边界锯齿状，从而导致整个开发区的四至范围整体形状不美观。从审核的结果看，有区块个数超过审核标准六块的，区块七零八落，个别开发区甚至为了满足审查要求用一条道路将较远的两区块连在一起使其成为一块；为了扣除开发区内不符合土地利用总体规划地块，进行镂空、开天窗处理，造成整个开发区千疮百孔，四至形状极不美观。

3.四至坐标格式错误问题

此类问题多发生在区块数量较多或四至范围内扣除较多区块的开发区。由于开发区要符合土地利用总体规划，对不符合土地利用规划、形状修整等处理造成了原四至范围坐标发生较大变化，需要重新生成报部坐标。大部分开发区原批准的区块较多为完整的一个地块，四至范围为完整的闭合线，生成坐标较为简单，但由于最大化保留开发区面积，对开发区进行分割处理或区块内部扣除，增加了生成新坐标的难度。

4.部门相互配合问题

修订工作是六部委共同发文，在浙江省则以发改委牵头，国土和住建等部门互相配合，因为不同部门涉及的人员较多，反馈联络人员时常有不同理解，导致工作的效率不高。例如土地利用总体规划的符合性整改问题，第一联系人是各县市区的发改委工作人员，在反馈过程中经常会由于对该规则内容的不了解需要多次沟通协调或者由其再对相关技术人员进行转述，从而降低了工作效率。

二、建议

将开发区纳入《目录》是为了能更好地对开发区科学规划、合理布局、分类管理、整合资源、集约发展，开发区《目录》修订工作是十分重要的，就开发区《目录》修订工作中发现的问题，提出如下建议。

1.建议给开发区预留一定的发展空间

城市建设要留发展空间，需要留白，开发区要引领产业集聚，成为新的经济增长极，也需要预留发展空间，因此建议设置一定的弹性比例，增加《目录》修订工作的弹性，比如大区块内开天窗的用地就可作为开发区的发展空间。另外建议增加土地利用总体规划外面积范围允许值，作为开发区预留空间，建议放宽对零星区块的要求，减少开天窗和边界锯齿状问题。

2.建议将有条件建设区纳入符合土地利用总体规划的范畴

在浙江省，城镇扩展边界内都是符合土地利用总体规划的，城镇扩展边界内主要包括允许建设区和有条件建设区，建议按照地方实际，把有条件建设区纳入符合规划的范畴，或者把有条件建设区作为预留的发展空间，确保开发区申报的面积与上轮基本持平，保证开发区节约集约评价工作的连续性。到目前为止，开发区土地节约集约用地评价工作已经开展了五轮评价，此次《目录》修订工作以后，开发区的四至范围会有不同程度的变化，将导致开发区评价结果的连续性不够。

3.加强地方GIS力量队伍建设

开发区的四至坐标的生成、符合土地利用总体规划的审查，都会用到ARCGIS软件，而地方政府这方面的力量很薄弱，基本上都是技术单位完成以后，不加审核后直接上报。建议从地方自身出发，加大GIS人才培养，以图管地，提高自身的技术水平，以应对各种工作任务需求，提高地方工作效率。

4.加强部门配合，材料“一条龙”，审核一次性过关

建议加强各部门的沟通协调，提高工作效率。地方的材料统一汇交到发改委以后，分发给省国土资源厅、省住建厅等各部门审核后，由各部门负责把审核的材料汇交到北京所在部委，如省国土资源厅直接交于国土资源部，省住建厅直接交于住建部，同时在上交相关部委时要统一汇交给省发改委一份。减少相应工作环节，减少由于转述而造成上交材料不足、材料不一致或上交材料错误等问题，从而提高工作效率，提升质量成果。