海洋地质调查预算标准研制思考与建议

■ 姜 楠/李兴武/罗 淦

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

海洋地质调查预算标准研制思考与建议

■ 姜 楠/李兴武/罗 淦

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

在全面深化改革的背景下，为适应财政体制改革的新要求，急需对短缺的海洋地质调查预算标准进行补充研制。研制海洋地质调查工作预算标准是适应海洋地质调查工作的需要，是适应财政体制改革的新要求。海洋地质调查技术标准的出台为预算标准的研制奠定了基础。研制海洋地质调查预算标准应：(1)遵循与现行地质调查预算标准相一致、与海洋地质调查自身特点相结合的原则。(2)分步骤、分阶段完成研制工作，一是选取常用的海洋地质调查工作手段，采用基础定额法和数据统计分析法进行测算研究；二是对完成的常用地质调查工作手段，采用专家研讨和测算分析的方法进行综合测线的研究。

海洋地质调查；预算定额；预算标准

党中央、国务院高度重视海洋地质工作。2006年1月20日发布的《国务院关于加强地质工作的决定》(国发﹝2006﹞4号)明确要求：“实施海洋地质保障工程，开展区域海洋地质调查，进行海岸带、大陆架和海底地质情况探测，系统掌握海洋地质基础数据，摸清海域油气资源潜力。”党的“十八大”报告中明确提出了“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”和“建设生态文明”的战略目标，“十九大”报告中也明确指出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，这都为海洋地质工作指明了新的发展方向，提出了新的更高要求。为满足我国经济发展、军事安全和海洋权益对海洋地质调查成果的需求，深入贯彻落实“十三五”规划纲要，在十八届三中全会提出全面深化改革的背景下，财政资金、人员和设备大量投入到海洋地质调查工作中来。为规范项目资金管理，公平合理匹配项目资金，研究制定完善的海洋地质调查预算标准已是刻不容缓。

1 研制海洋地质调查工作预算标准的必要性

1.1 适应海洋地质调查工作的需要

我国海域辽阔，大陆架宽广，蕴藏着丰富的矿产资源。随着陆地自然资源的不断消耗，向海洋进军，开发海洋将是一项长期的历史任务。随着我国海洋事业的发展和海洋开发的日益扩大，开展海洋基础地质调查，不仅对海洋地质的发展有重要的科学意义，而且对维护我国海洋权益、促进海洋产业经济的发展都具有长远的战略意义[1]。海洋地质调查预算标准的研究制定是海洋地质调查工作长期稳定开展的重要保证，也是海洋地质调查工作资金合理使用的基础。

海洋地质调查工作虽然起步于20世纪80年代，但发展迅速，工作手段、技术设备发展日新月异，尤其是21世纪以来，随着国家政策大力支持和资金的大量投入，海洋地质调查工作得到了长足且快速的发展，2017年又有三艘我国自主设计、建造的海洋地质调查船下水试航，至此中国地质调查局下属共有9艘调查船开展海洋地质调查工作。然而资金投入如此庞大的海洋地质调查项目却没有一个完善的预算定额体系，为有效提高项目绩效，中国地质调查局在多次会议中提出建立完善的预算定额体系，开展海洋、陆地油气、页岩气以及航空遥感预算标准的研究制定工作。2017年更是将海洋地质调查预算标准研制工作列入到年度重点工作，旨在研究制定出一套科学、合理，能应用于海洋地质调查工作的预算标准。

1.2 适应财政体制改革的新要求

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“深化财税体制改革，建立现代财政制度。改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度是财税体制改革三大核心之一”。颁布实施的《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发﹝2014﹞45号）、《财政部关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》（财预﹝2015﹞132号）、《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预﹝2015﹞82号）和《加强中央部门预算评审工作的通知》（财预﹝2015﹞90号）等一系列政策、法律法规和文件，明确了新时期定额标准在项目预算管理工作中的重要地位和作用，对由中央财政出资的基础性、公益性地质调查工作的定额标准体系建设提出了新的要求。

为适应财政体制改革的新要求，地质工作主动进行了调整，按照“计划—工程—项目—子项目”的层次体系部署安排，建立了以预算为核心的财务管理制度，更加重视项目支出定额标准体系的建设[2]。目前国土资源部在用的地质调查评价项目预算标准，《国土资源调查预算标准(地质调查部分)》属于财政部标准中的专用定额标准，《地质调查项目预算标准(2010年试用)》属于部门内部标准。由于海洋地质调查工作的复杂性和保密性等多方面因素，现行预算标准体系中缺少海洋地质调查预算标准。通过对短缺的海洋地质调查预算标准补充研制，实现预算标准建立与预算管理的结合，对项目定额标准进行有效监督评价，有利于提高财政预算管理科学化、精细化、规范化和透明化水平，保障海洋地质调查工作的顺利开展。

1.3 海洋地质调查技术标准的出台为预算标准的研制奠定了基础

党中央、国务院高度重视海洋地质工作，在国土资源部的大力推动下，国家海洋地质调查工作不断加强，工作投入的规模逐年加大，海洋地质工作范围和服务领域不断拓宽。为适应海洋地质调查项目管理工作需要，科学、合理匹配海洋地质调查项目经费，提高国家专项资金投资效益，实现资源优化配置，保证海洋地质调查项目任务顺利完成，特别是海保工程、天然气水合物工程等一些大型海洋地质专项工作的实施，目前都亟需相应的预算标准予以保障。中国地质调查局自开展海洋地质调查工作以来，为规范调查工作，陆续颁布实施了《海洋区域地质调查规范（1∶1000000）》《海洋区域地质调查规范（1∶250000）》《海洋区域地质调查规范（1∶50000）》《海岸带（海区）环境地质调查规范（1∶250000）》《海岸带（海区）环境地质调查规范（1∶100000）》等一系列相关的技术标准和技术规范。但因没有相应的预算标准配套使用，使得技术标准、技术规范并未起到应有的重要作用。因此，为合理有效规范海洋地质调查工作，实施全面规范、公开透明的预算制度，急需加强海洋地质调查预算标准的研究与制定工作。

2 海洋地质调查预算标准研制工作面临的主要困难

地质调查预算定额体系研究与建设是一项具有艰巨性、长期性、复杂性的基础性工作，受经济社会发展状况、国家地质工作发展宏观战略、市场经济规律和地质工作规律等多种因素的影响与制约[2]。随着我国综合国力增强，国家对海洋地质工作投入力度不断加大，海洋地质调查仪器设备不断更新，海洋地质工作得到快速发展，也使得海洋地质调查工作方法手段的收集统计工作难度加大。海洋地质调查的影响因素多、条件复杂，在不同海域环境(海岸带、浅海和深海)其难易程度和效率存在差别，给统一预算标准的制定工作造成一定难度。海洋地质调查工作可以分为多种类型，每个类型研究的侧重点会有所不同，比较几种调查方法的相关技术规范发现，即便工作方法名称相同，但在不同类型的调查中技术要求多有不同，设备仪器也不同，而且在调查过程中需要使用不同种类的调查船，每种调查船能承担的调查工作不同，每种调查船的人员配备及材料消耗也不同，导致费用构成分解困难。

同时，对于海洋地质调查来说，其调查工作的复杂性和保密性、部分调查类型技术规范的不完整性和研究方法的侧重点不同，对基础数据的完整性造成了极大影响。基础定额数据是预算标准研制测算的基础，基础打不好，也会给进一步的测算带来困难。并且海洋地质调查工作的开展常伴随着多种技术手段的同时采用，在制定单独工作手段的预算标准时，采用的是单一航次开展单一手段的测算方法，但实践中大多是多手段共同开展，因此，对于综合测线的预算标准制定需要更全面、更详细、更专业的基础数据的梳理，以及测算等相关研究工作。可见，海洋地质调查是一项工作内容多、工作环境复杂、实施周期长、操作难度大、技术要求高、投资强度大的系统工程，对预算标准的研究制定造成了相当大的困难。

3 对海洋地质调查预算标准研制工作的思考

3.1 海洋地质调查预算标准研制工作应遵循的基本原则

3.1.1 与现行地质调查预算标准相一致的原则

国家有关预算与财务管理制度、《国土资源部项目支出预算管理办法》(国土资发﹝2013﹞80号)、《中国地质调查局关于地质矿产调查评价项目预算编制和审查要求(试行)的通知》（中地调函﹝2010﹞88号）等文件中对项目直接费、间接费和管理费的内容和结构都提出了规范要求；现行的地质调查预算标准是在2009年10月由中国地质调查局印发的《地质调查项目预算标准（试用）》，该标准使用说明中第三条明确提出“本预算标准是根据地质调查工作特点和项目预算管理的要求，运用地质调查预算定额资料研究制定”。现行海洋地质调查项目预算是按照工程手段表格式进行编写，地形测量、地质测量、物探、化探、钻探等甲类工程的预算标准只是包含野外工作和针对手段的必要室内工作。因此在海洋地质调查预算标准的研制过程中，也应坚持与现行预算标准相一致的原则，结合以往公益性海洋地质调查工作实际情况、实施特点和地质调查项目财务核算的特点，灵活、合理地确定预算标准研制过程中包含的费用项目。

3.1.2 与海洋地质调查自身特点相结合的原则

在海洋地质调查预算标准的研制过程中，应结合海洋地质调查自身特点，通过规范的制定方法，按照当前文件对项目成本费用的新要求，科学、合理地构建工作手段预算标准成本费用内容。并考虑海洋地质调查工作自身的特殊性和唯一性，以及预算标准使用者的性质不同和需求差异，有针对性地选取人工费、材料费等各项成本内容，研究制定适用于不同项目承担单位类型的工作手段预算标准。与现行地质调查预算标准不同的是，海洋地质调查工作最小核算单元，可以划分为船舶运行和海洋地质工程手段调查两个部分。在工作手段预算标准研制中，应遵循与海洋地质调查自身特点相结合的原则，在选取各项成本构成时，要考虑船舶运行费和工程手段调查费用分开测算的问题，采集船舶运行费的基础相关数据和工程手段基础定额数据，单独测算船舶运行费和工程手段调查费用，再综合测算工程手段预算标准。每种工程手段的预算标准，既包括手段调查费，也包括船舶运行费用，船舶运行费用不再单独预算。因此最终形成的工程手段预算标准是一个结合海洋地质调查特点的综合标准，既包括手段调查费用，也包括船舶运行费用。

3.2 分步骤、分阶段完成海洋地质调查预算标准研制工作

预算标准研究政策依据性强，涉及面广，覆盖面宽，应用支撑力度大，是一项非常严肃的科研工作。预算标准测算研制需要依据相应技术标准和技术规范，从基础定额做起，按照规范的施工方式开展测算研制，经得起实践的检验和主管部门审查，确保标准使用过程中起到规范化作用[3]。海洋地质调查预算标准的研制工作是一项长期复杂的工作，需要的基础数据涉及到方方面面，后续的测算以及制定完成后的跟踪评估更是一项长期性的工作。中国地质调查局应统一协调，分步骤、分阶段完成海洋地质调查预算标准的研制工作，规范海洋地质调查工作预算管理工作，合理安排匹配海洋地质调查项目资金经费，保证海洋地质调查工作的长期稳定开展。

(1)选取常用的海洋地质调查工作手段，采用基础定额法和数据统计分析法进行测算研究。海洋地质调查工作起步于20世纪80年代，主要有中国地质调查局所属的两家海洋地质调查单位进行相关地质调查工作，经过三十几年的发展，逐步建立起一支有较高业务水平、拥有9艘海洋地质调查船的专业队伍，现已有多年的数据资料积累。应依据海洋地质调查相关技术规范和技术标准，根据近年来海洋地质调查项目预算编制和项目核算等基础资料，分析确定海洋地质调查常用工作手段，系统采集不同调查船的常用工作手段基础定额数据，采用基础定额和数据统计分析相结合的方法进行海洋地质调查预算标准研制工作。海洋地质调查预算标准的研究制定难点在工作方法手段的多样、设备配备以及消耗费用难以统计，需要根据预算核算数据、实际工作情况以及工作手段覆盖情况，明确常用工作手段，更好地确定工作内容，为进一步开展海洋地质调查预算研究工作奠定扎实基础。收集的基础数据主要包括工作手段的人员配备、材料消耗、设备配备，不同技术条件下的生产效率、运输车辆配备和使用、工资水平等信息，以及船舶运行相关的基础定额数据。最后在数据采集整理完善的基础上，分析工作手段的基础定额数据和船舶运行基础数据，总结各环节资源投入情况，科学合理测算成本费用构成，采用基础定额法和数据统计分析法相结合的方式，完成海洋地质调查预算标准的测算研制工作。

(2)对完成的常用地质调查工作手段，采用专家研讨和测算分析的方法进行综合测线的研究。实际的海洋地质调查工作环境比预想更加复杂，形式更加多样，而且海洋地质调查工作对于不同海域，不同调查船，不同调查单位的人员、设备、材料和消耗等各个方面都具有自己的特殊性和唯一性。对于每艘地质调查船来说，在目标海域完成地质调查任务，常常是多种调查手段同时进行的，根据不同区域、不同调查内容，采用多种工作手段进行综合测线调查。相同调查船在组合综合测线时，还要考虑到调查船适应综合测线的最大节速、船舶运行费的重复叠加计算和调查船的工作量等相关问题。而在上文提到的测算得出的常用工作手段预算标准费用项目构成是以固定调查船单一航次进行单一调查手段为依据的，不能直接应用于综合测线调查的预算编制中。因此，要合理利用已完成的常用工作手段预算标准，对人员经费、工作效率和船舶运行费等相关内容开展进一步研究，采用专家研讨法和统计分析法相结合的方式，进行综合测线研究，完成海洋地质调查预算标准的补充研制工作。

[1] 蓝先洪,张志珣,李日辉,等.我国海域基础地质调查现状与问题[J].海洋地质动态,2010,26(10):40-44.

[2] 罗淦,姜楠.油气地质调查预算标准探讨[J].中国国土资源经济,2016(12):54-57，68.

[3] 陈光升,李兴武.地质调查预算定额体系构成及面临主要任务[J].中国国土资源经济,2013(12):52-55.

Thoughts and Suggestions on Making Budget Standard of Marine Geological Survey

JIANG Nan, LI Xingwu, LUO Gan

(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

In the context of comprehensively deepening reform, to adapt to new requirements of fi nancial system reform, it is urgent to research and make Budget Standard for marine geological survey, which is lacking now. The issuing of technical standard for marine geological survey built up a good basis for making Budget Standard of marine geological survey. It should obey the rules of keeping in pace with current geological survey budget standard and combing with features of marine geological survey itself. It also should accomplish the work by steps and stages. First, choose frequently used tools of marine geological survey, and then use methods of basic quota and data statistical analysis to guess and estimate. Second, use methods of expert discussion and calculating and analysis to search for comprehensive surveying line.

marine geological survey; budget quota; budget standard

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）12-0066-04

2017-11-07；

2017-11-08

中国地质调查局二级项目“地质矿产调查评价预算标准制修订与跟踪调查”（121102000000150020）

姜楠（1988—），女，吉林省长春市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，理学硕士，主要从事国土资源预算定额、资源产业经济等方面研究工作。