土地整治工程推进供给侧改革的思考

■ 刘翘楚/马健原/夏正亚/杨小艳/陈龙高

（1.连云港市土地整理中心，江苏 连云港 222000；2.江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院，徐州 221116；3.连云港市土地储备中心连云分中心，江苏 连云港 222000）

土地整治工程推进供给侧改革的思考

■ 刘翘楚1/马健原2/夏正亚3/杨小艳2/陈龙高2

（1.连云港市土地整理中心，江苏 连云港 222000；2.江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院，徐州 221116；3.连云港市土地储备中心连云分中心，江苏 连云港 222000）

土地整治工程涉及土地资源优化配置、产业结构尤其农业产业结构优化以及劳动和资本的配置安排。土地整治工作对我国经济供给侧改革具有重要作用。土地整治工程涉及土地、劳动、资本等三大基本生产要素的调整、优化与投入，对于供给侧结构调整的作用明显。土地综合整治项目应根据区域经济发展目标和供给侧改革重点，深入分析供给侧改革的差别化行业调控政策，实现农业结构优化调整与规模化经营、固定资产投资方向优化以及劳动力资源在供给侧领域的优化与调整。土地整治推进供给侧改革的重点举措包括：加强土地资源及区域经济调查与评价、科学开展土地综合整治规划设计与实施、开展土地整治推进供给侧改革效果评价工作。

土地整治；供给侧改革；作用机理；实施措施

0 引言

近年来，随着人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险累积、国际经济格局深刻调整等一系列内因与外因的作用影响，我国经济发展过程中的长期性结构不合理现象日益突出[1]。表现在中国经济增长开始降速[2]，主要经济指标之间的联动性出现背离，并面临着生产成本不断上升、产品供需错配、资本边际效率下降、市场机制运行不畅等结构性问题[3]。因此，迫切需要通过供给侧改革来增强我国经济长期稳定发展的新动力。2015年中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出要“着力加强供给侧结构性改革”；随后的中央经济工作会议强调，要着力加强供给侧结构性改革，增强经济持续增长动力，并明确了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。2016年召开的中央财经领导小组第十二次会议进一步研究了供给侧结构性改革方案[3]。国土资源部等相关部委进一步提出了基于具体行业部门的供给侧结构性改革保障相关政策措施[4]。

所谓供给侧结构性改革是相对于需求侧管理而言，是指通过生产环节，即自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的组合与配置，实现经济结构的调整与优化[5]。我国目前正面临着供给侧结构性问题，制约了经济的进一步良性发展，因此，推进供给侧结构性改革对于解决困扰我国经济发展的重大结构性问题意义重大[6]。

土地、劳动和资本是生产的三大核心要素，三者缺一不可。我国实行土地公有制度，国家垄断一级土地市场供给。因此土地可以作为一种有效的手段参与经济结构调整工作。土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，从而提高土地利用效率的活动[7]。土地整治工程既涉及土地资源优化配置，又与产业结构尤其农业产业结构优化息息相关，同时土地整治工作中还涉及大量劳动及资本配置安排。因此，土地整治工作对我国经济供给侧改革具有重要作用[8]。

本文以土地整治内涵及供给侧改革相关理论为基础，重点研究土地整治对于供给侧结构性优化调整的作用机理以及土地整治推进供给侧改革目标实施的主要方向与措施，以期为我国开展土地整治推进供给侧改革相关方案的实施及评价提供支持和借鉴。

1 土地整治工程推进供给侧改革的作用机理

1.1 土地整治工程内涵及功能分析

土地整治是指按照土地利用总体规划和土地整治规划的要求，对低效和粗放利用的土地进行田、水、路、林、村综合整治，以提高土地利用率和产出率的土地利用活动[9-11]。由上述定义可以看出，土地整治具有区域性、宏观性、系统性和整体性的特点。土地整治首先需要满足土地利用总体规划和土地整治规划的要求，充分反映不同区域土地资源的基本特点，具有区域性特征。土地利用总体规划的宏观性特征决定了土地整治工程必须立足于社会经济的宏观可持续性发展层面，虽然土地整治项目具有具体性的特点，但是对于整治的方向、目标等均需符合宏观发展的需要；土地整治系统性、整体性的特点主要体现在土地整治工作需综合考虑区域生态、社会经济特点[12]，并根据区域土地资源禀赋和区域整体发展战略目标进行总体设计，从而反映区域的整体目标。

土地整治的根本目的是在现有自然资源生态条件的约束下，基于区域社会经济发展特点，对现有不合理的土地利用模式进行优化调整，从而促使土地资源发挥更大的作用，以与当前的国民经济与社会发展战略相匹配。故土地整治是一项综合性的社会工程[11]，应当具有资源优化配置、粮食安全保障、统筹城乡发展、生态环境维护及社会和谐稳定支持等多种功能。

1.2 土地整治工程推进供给侧改革作用分析

供给侧结构调整理论认为，增加生产和供给必须通过增加投资和劳动来实现。通过投资结构优化和包括劳动力在内的生产资源重新配置优化，实现供给侧改革的目标，从而解决生产成本不断上升、产品供需错配、资本边际效率下降等问题，促进产品与服务供给结构优化调整目标的实现。

土地整治工程通过田、水、路、林、村综合整治工作，改变原来低效粗放的土地利用方式，实现土地利用结构和布局的调整。从供给侧要素来看，土地整治项目主要涉及土地资源在不同行业配置的调整；田、水、路、林、村基础设施建设；农村劳动力的重新安置及资金投资等诸多方面，与其具有天然的契合性，具有典型的供给侧结构优化特征。因此，土地整治项目可以充分利用资金投资、土地供给结构布局优化调整、劳动力重新安置等重点方面围绕供给侧改革重点方向和领域，为经济健康发展提供合理的土地资源保障并助力劳动力资源和相关行业资金优化配置。

在投资方面，土地整治项目微观上能明显提高项目区农民收入、促进当地农业投资、扩大居民消费，拉动当地经济发展；宏观上土地整治对国民经济的拉动作用主要表现为投资与消费的乘数效应[13]，由土地整治直接或间接带来投资与消费需求的增加，通过产业链的传递作用扩大关联产业的需求，最终带动相关行业的发展[14-16]，促进国民经济增长[17]。土地整治工程本身为投资巨大的工程，可以在实现土地资源综合利用的同时，完善基础设施投资，促进投资结构优化，促进资金的合理配置。

在土地资源调整与优化方面，土地整治工程可以实现土地资源在生产领域中不同行业的优化配置，通过低效废弃土地资源的综合整治，以经济结构调整为目标，实现土地资源在不同产业部门间的流动，优化土地要素在生产活动中的投入；通过土地资源的综合整治，促进农业土地的规模化经营，调整农业结构，实现农业生产的改革与优化；在劳动力重新安置方面，通过土地综合整治与土地权属调整，结合农业规模经营，释放大量农业人口从事非农业生产，为其他行业提供丰富的劳动力资源，促进劳动力资源在不同行业中充分流动，提高劳动力资源供给效率；此外，通过土地整治工程及相关政策的引导与限制作用，还可实现对产业结构调整的引导与限制，从而辅助供给侧改革目标的实现。

由上述分析可以看出，土地整治工程涉及土地、劳动、资本等三大基本生产要素的调整、优化与投入，而这正是供给侧改革的重点所在，土地整治工程对于供给侧结构调整的作用明显、效果突出，可以有力地促进供给侧结构性改革目标的实现。

2 土地整治推进供给侧改革的主要方向与重点举措

2.1 主要方向

土地综合整治项目应以国民经济和社会发展战略规划为指引，根据区域经济发展目标和供给侧改革重点，深入分析供给侧改革的差别化行业调控政策，对区域低效利用的各类土地开展调研，重点关注限制性行业的土地利用效率问题。以土地综合整治项目为抓手，通过对限制性行业废弃低效利用土地的综合整治，促进土地资源的高效集约利用，综合采用经济、政策以及技术等手段，鼓励土地资源向优先发展行业增加供给；不断增加土地综合整治项目投资力度，通过土地综合整治项目在实现农业结构优化调整、规模化经营目标基础上，优化固定资产投资方向，减少行业间的重复与过度投资；通过土地综合整治项目，以土地权属调整、土地平整等政策和技术为手段，实现农业的规模化经营，促进农村劳动力从农业生产中解放出来，加强农民再就业培训，鼓励解放出来的劳动力向优先发展行业转移，促进劳动力资源在供给侧领域的优化调整。

2.2 重点举措

2.2.1 加强区域调查评价，科学开展土地整治规划设计

土地资源及区域经济调查与评价是土地整治项目推进供给侧改革实施的基础。应对区域内土地利用现状开展深入调查和分析，分析研究区域土地利用特点及存在问题，摸清低效、废弃土地资源基本情况，为科学开展土地整治工作提供基础数据支持。以供给侧改革为导向，对区域产业结构及经济发展问题开展调查研究，明确区域限制性行业和优先发展行业的主要类型，并开展各类型行业土地利用效率评价工作，为土地综合整治项目实施提供依据。

土地综合整治项目可行性研究与规划设计工作，除了要从社会、经济和生态角度对项目可行性开展研究之外，还应结合区域供给侧改革主要目标和重点对土地综合整治项目促进供给侧改革效果方面开展评价，项目设计中应充分考虑供给侧改革中涉及的土地、劳动、资本等生产要素的高效流动与优化问题，以便在实现土地整治关键目标的同时促进供给侧改革目标的实现。

2.2.2 注重低效建设用地复垦，优化基础设施及田块等各类用地布局

土地综合整治项目应尽量减少对未利用土地的开发，重点面向废弃低效建设用地开展复垦整治工作。主要包括空心村村庄整治、废弃采矿用地复垦、高能耗低产出企业用地搬迁复垦，以及其他低效建设用地复垦工作。实现土地资源从限制性行业的退出，通过土地综合整治项目促进土地资源向高效农业、规模经营农业产业以及其他高科技产业流动。

以高标准基本农田建设、城乡增减挂钩工程及其他土地整治项目为抓手，认真开展土地平整工程，优化田块布置。尽可能以高标准基本农田建设为目标，建设形成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，促进农业规模经营。充分考虑农业以及人民生产生活对交通水利等基础设施的需求，对区域内基础设施结构和布局进行优化，以更好地服务区域经济社会发展。

2.2.3 加大土地综合整治项目投资力度，调整优化区域投资结构

土地综合整治项目充分体现了供给侧结构性改革的主要方向，应在科学分析的基础上，结合区域实际情况。加大土地综合整治项目投资力度，优化投资方向，保障资金向鼓励投资行业流动，对限制性行业投资的规模进行管制。

通过区域交通水利等基础设施的投资，改善基础设施条件，为供给侧改革提供更好的基础设施条件，并进一步促进区域投资结构的优化。

2.2.4 合理进行土地权属调整，建立农村解放劳动力再培训就业机制

按照法定的程序和社会主义市场经济规律，在等价交换、等质量替代的原则下，通过协商，进行土地调整，使相同权属的土地适当集中，促进土地规模化经营，实现土地资源的优化配置。项目竣工后，按照协议重新分配土地权属，依法确认土地所有权和土地使用权，并办理相关的登记手续。

制定相关政策，为农村解放劳动力再就业提供培训指导，特别是有针对性地开展劳动力转向优先发展行业的必备技能培训工作，为农村劳动力资源的合理流动提供便利条件，促进供给侧改革目标的实现。

2.2.5 开展土地整治促进供给侧改革效果评价工作

根据区域供给侧改革主要目标，合理构建土地整治促进供给侧改革效果评价指标体系，选择合适的方法开展评价工作，明确土地整治促进供给侧改革的优势方向和重点，为进一步开展土地整治工作提供参考和借鉴。

3 结语

当前我国经济发展进入一个新的阶段，经济结构的不合理与供需结构性失衡影响了经济的快速可持续发展，亟需通过供给侧改革实现经济结构的进一步优化，促进我国经济进入良性发展的轨道。土地整治项目涉及土地、劳动与资本三大基本方面，具有典型的供给侧结构优化特征。因此应在项目实施过程中注重供给侧改革的主要目标，充分利用土地整治项目的大量投资、土地利用结构调整、农村劳动力重新安置等重点功能和作用，在规划设计与具体实施的全过程中，立足于供给侧结构性改革对土地整治项目的要求进行设计与项目实施工作。并及时开展土地整治推进供给侧改革效果评价，以便实现供给侧改革在国民经济相关领域的全覆盖，从而为我国实施供给侧结构性改革做出应有的贡献。

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Re fl ections on Land Reclamation Project for Promoting the Supply-side Reform

LIU Qiaochu1, MA Jianyuan2, XIA Zhengya3, YANG Xiaoyan2, CHEN Longgao2
(1.Lianyungang Land Consolidation Center, Lianyungang Jiangsu 222000, China; 2.School of Geography, Geomatics and Urban & Rural Planning, Jiangsu Normal University, Xuzhou 221116, China; 3. Lianyun Sub-Center, Lianyungang Land Reserve Center, Lianyungang Jiangsu 222000, China)

The land reclamation project involves the optimal allocation of land resources, the optimization of industrial structure,especially the agricultural industry structure and the arrangement of labor and capital, which plays an important role in China's economic supply side reform. Land reclamation project involves the adjustment, optimization and investment of the three basic production factors, land, labor and capital, so it’s important for the supply side structural reform. The comprehensive land reclamation project should focus on the regional economic development goals and the supply side reform emphasis, and analyze in-depth the differentiated industry regulatory policies of the supply side reform, to achieve the optimal adjustment of agricultural structure and large-scale operation, optimize the investment direction of fi xed assets and adjust the labor resources in the supply side. The key measures of land reclamation to promote the supply side reform include strengthening the survey and evaluation of land resources and regional economic, scienti fi c design and implementation of land comprehensive reclamation planning, and evaluating the effect of land reclamation on the supply side reform.

land reclamation; supply side reform; mechanism of action; implementation measures

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）12-0025-04

2017-06-25；

2017-07-04

国家自然科学基金项目（41601087）；国家自然科学基金项目（41271121）；江苏省普通高校研究生科研创新计划项目（KYZZ_0388）

刘翘楚（1987—），女，江苏省连云港市灌云县人，连云港市土地整理中心工程师，硕士，主要从事土地整理规划设计及研究。