论社会治理效率观的改变

□ 张康之

论社会治理效率观的改变

□ 张康之

在工业化、城市化进程中，人们逐渐获得了效率意识。特别是进入20世纪后，在诸如进步主义运动、管理革命等推动下，随着社会科学的方法和技术不断地引入人们的生产和经济活动中，形成了效率文化，对人们的几乎所有活动都产生了支配性的影响。在政治与行政分化后，政府的社会治理活动把效率追求放在了非常突出的位置上，而且，在社会的层面上，市场经济条件下的竞争也把效率作为组织生存的基础来看待。在社会治理中，对效率的追求导致了效率与公平的矛盾。尽管学者们在对这一矛盾的思考中提出了诸多对政府的批评性意见，却一直没有找到解决这一矛盾的出路。在全球化、后工业化进程中，组织模式正在发生变革，一种新型的合作制组织正在成长中，有着取代官僚制组织而成为社会生产和活动中的基本组织形式的趋势。合作制组织显然也是有效率的组织，但它不会把效率当作组织运行的目标，而是一种在合作行动中出现的自然而然的结果。

社会治理；效率；公平；政府；合作制组织

工业社会自一开始就是生产导向和经济发展导向的，而不是生活导向的，虽然人们一直持有生活是目的的幻觉，而在实际上，人们总是忘记这个目的。生产导向和经济发展导向也就意味着整个社会建构以及对人的要求都从属于生产和经济的发展，从而使得政治哲学关于公平、正义等激动人心的字眼显得较为虚幻。因为，在人们衡量一个社会的发展水平时，更多考虑的往往是经济方面的指标，即使去定义人的生活水平，也会专注于经济方面，而人的道德、情感、思考等对人的生活是否构成影响？在人际关系的调适方面发挥什么作用？往往会受到忽略。最为重要的是，缺乏从事生产活动和参与经济竞争能力的人，则被看作是应受到照顾的和应施予恩惠的人。另一个怪现象是，那些专门从事政治和社会治理活动的人，却因为能够左右生产和经济发展而被给予了过高的社会地位。就这个社会的特征来看，由于生产导向和经济发展导向，突出了效率追求，使得人们办一切事都把效率放在了首位。显而易见，如果社会是生活导向的话，那么，慢节奏、放松身心才是一种理想的状态，而生产导向和经济发展导向则让人不仅在生产和开展经济活动的时候处于紧张状态，而且在生活中也会讲求效率。不过，在20世纪后期，人类进入了全球化、后工业化进程，工业社会那种无处不讲效率的状况正在发生改变。虽然工业社会效率文化的影响还会存在相当长的历史时期，但人们的效率观正在发生改变。特别是人们将不再把效率当作直接追求的目标，而是当作行动的结果来看待，让效率从属于价值的统驭并服务于价值目标的实现。

一、从效率追求到社会竞争

人们在社会生产和活动中对效率的追求是工业社会的基本特征之一。但是，根据蒂利的看法，农业生产效率的提高是城市化的动力，“只有当农业和运输变得相对高效率或强大的压力驱使人们离开土地，城市才迅速地增长起来。”①［美］查尔斯·蒂利：《强制、资本和欧洲国家》，魏洪钟译，上海世纪出版集团2007年版，第21页。这就是说，是因为人们首先有了效率意识，表现出对效率的追求，才使得工业化、城市化获得了原初的动力。的确，农业生产效率的提高，一方面提供了更多的食品，促进了人口的增长；另一方面又制造了大量剩余人口，从而促进了人口向城市流动，或者说创造了城市去容纳剩余人口。我们知道，农业生产所依靠的是土地，在可耕种的土地面积一定的条件下，农业生产效率的提高必然会引发人口剩余，而且也带来了产品剩余。人口与产品的剩余这两项条件决定了产品交换变得必要。对于交换而言，集中地在相对稳定的集散地进行，也是交换效率的保证。因而，交换效率的要求促使城市的出现。从逻辑上看，在农业生产效率普遍提升的过程中，必然会激发出人们的效率意识。而效率的获得，依赖于良好的经营甚至管理。同时，经营和管理上的差异事实上造就了竞争的效果，使一部分人因其效率而获得了兼并的能力。结果，一部分淘汰出局的人也就不得不告别农业生产和投靠城市。这就是中世纪后期城市化进程的基本概貌。起初，城市所发挥的是农产品集散的功能，随着农业生产效率的不断提高，剩余人口也急剧增加，并迅速地涌进城市。这时，农产品的集散已经无法消化大量来自于农村的剩余人口，因而，需要开辟新的产业，而且农业生产对效率的追求也对生产工具的改进提出了越来越高的要求。这样，城市开始有了生产，有了工业。

在某种意义上，可以认为，一个地区或国家能否实现工业化，取决于城市的转型。如果城市仅仅作为农业产品的集散地而存在，那么，这个地区就无法走上工业化的道路。因为，只有城市开始有了生产，才会把农业社会中本已存在的效率意识极大地激发出来，才让城市的运转洋溢着效率的气息。在这方面，中国就是最好的例证。在中国的农业社会历史阶段中，城市有着非常古老的历史，但中国古代的城市一直未实现从农业产品集散向工业产品生产的转型。即便是存在着一些手工业生产，其规模也是极小的，更不用说社会化大生产了。西方中世纪后期的情况不同，特别是在西欧地区，随着农业人口涌入城市，手工业生产不仅在规模上迅速扩大，而且不断地在自我改造中走向了社会化大生产的道路。进而，促进了交换以及交换内容的多样化，促进了服务于社会化大生产的资本积聚，促进了市场的完善，从而走上了资本主义的成长之路。在此过程中，是效率意识促进了城市化和改造了城市，即推动了城市的转型。同时，在城市实现了转型之后，又极大地增强了人们的效率意识，让人们把对效率的追求植入到一切生活和活动之中。就此而言，中国在改革开放初期倡导所谓“深圳速度”显然是一个正确的切入点。

在资本主义的生成和成长中，城市的社会化大生产发挥了轴心作用，而仅仅发挥农业产品集散功能的城市却无法扮演起引发资本主义成长的角色。在某种意义上，城市天然地就是交易场所，就是市场。但是，只有当城市同时也获得了生产功能时，才包含着促进资本主义成长的能量。在这两种类型的城市背后，我们看到的是经济结构以及社会结构的不同。作为农业产品集散地的城市是附属于农村的，通过农业产品的交易而为农业、农民提供服务，这种城市仅仅扮演着中介的角色。一旦城市有了生产功能，不仅会对农业产品进行深度加工，而且会致力于工业产品的生产，城市的角色也就多重化了，甚至会成为与农村开展凭借自己优势而进行平等交易的主体。特别是当分散在农村家庭中自给自足式的手工劳动转移和集中到了城市之后，农村的自主生存能力受到了削弱，以至于形成了对城市的依赖。这时，城市所生产出来的大量工业产品被输送到了农村。出于农业生产效率提高的目的，城市在工业生产方面所形成的体制和经营管理模式也被输送到了农业生产过程中来。特别是当城市中积聚起来的资本被投向农业生产过程中的时候，农村得到了彻底改造，雇佣方式发生了根本性质的改变。虽然农业生产在类型上没有出现明显的变化，但生产过程以及生产目的等诸多方面都打上了工业化的印记，从而成为工业社会的构成部分，最大可能地去利用农业生产的资源，向土地要更多的农产品。所以，城市不仅开启了工业化进程，而且在实现了对农村的改造后形塑出了工业社会，成为有了效率追求的生产模式。

但在工业社会中，也存在着对效率追求的反思。特别是在20世纪，当效率意识已经成了一种工业社会普遍拥有的文化时，人们对面追求效率所导致的公平的丧失以及社会运行的畸形化提出了诸多批评性的意见。在对效率的反思中，即便是经济学家，也对人异化为效率的工具这一状况作出了激烈批评。如弗里德曼就指出，在片面效率观的视野中，“至少有三个理由来说明，首先，虽然经济效率——简言之，使人类的幸福总量最大化，既然这个目标几乎对于每个人来说都是重要的，所以就有必要考虑实现这一目标的最好规则；其次，有证据表明我们生活中的大部分法律制度能被解释成为产生有效率结果的工具。如果真是这样，经济学的方法可以为法律以其现在的形式存在提供一个正确的描述，因此它提供了一条理解法律的途径；最后一个原因是，找出什么样的规则会导致更有效率或更无效率的结果是经济学家所知道的事情之一——当你有一只锤子的时候，其他所有的东西看起来都像是钉子。”①［德］大卫·D·弗里德曼：《经济学语境下的法律规则》，杨欣欣译，法律出版社2004年版，第201页。但是，效率并不是人类生活的全部，人不应异化为效率的工具，反而，效率只是人的理想生活得以实现的途径。如果效率不能给人的生活带来应有的幸福，那么效率就是没有意义的。同样，我们也看到，森的理论贡献也在于，他从经济学的角度证明效率目标以及从属于效率目标的工具理性在社会发展的指标体系中并不是最重要的因素，与正义、自由等相比，它反而应当被放置在从属的地位上。

如果说效率意识和效率追求在从农业社会向工业社会的转变过程中发挥了驱动作用的话，那么，市场经济条件下的竞争则对人们的效率追求形成了一种强大的压力，迫使人们必须在一切生产和经营活动中讲求效率，否则，就会被淘汰出局。其实，竞争在任何时候都不仅促进了个人行为的效率，而且也促进了社会整体的效率。正是因为有了竞争，才使得工业社会显现出了如此巨大的活力，才在这么短的时间内创造出了如此辉煌的物质文明成果。与农业文明数千年所取得的社会进步相比，工业社会在几百年的时间内一直是大踏步地向前迈进。其中，正是效率追求，把人们推上了这列愈行愈快的列车，以至于人类到了20世纪后期进入了高度复杂性和高度不确定性的状态之中。社会运行的速度之快，已经达到了人们无法驾驭、无法适应的地步。

在工业社会的发展过程中，人们对竞争行为的社会功能以及竞争的应有状态都在进行持续不懈的思考，关于竞争的最具有代表性的研究成果就是“博弈论”。博弈论提升了竞争的理性化水平，为竞争者提供了科学合理的竞争技术，对于社会整体效率的提升无疑实现了一次飞跃。但是，我们看到一切竞争都将消极后果投向了环境，由社会中的未进入竞争过程中的那部分承担，进而，整个社会的竞争所引发的消极后果又由自然界承担。这样的话，我们就会对竞争作出另一种评价了。也就是说，我们就不会仅仅看到竞争所带来的和所取得的直接成果，而且会看到它层次展开的消极后果。一旦作出这样的审视，我们对博弈论在提升竞争技巧方面的贡献也就无法再报以赞赏的态度。当我们的关注点投向了人的共生共在时，即便博弈论所带来的社会效率整体提升也不是值得赞赏的科学成就。因为，当博弈论在促进社会效率整体提升时，罔顾了人类赖以生存的自然界。当自然界不堪承受人类竞争对它的破坏时，一种针对整个人类的报复性回应也就可能是人类所无法承受的危机。

我们看到，竞争之所以能够赋予社会以活力，即提高生产效率和社会效益，是因为社会系统之外有一个自然系统，并默默地承受、吸纳和消化了竞争以及竞争所引发的有害后果。其实，在工业社会的历史阶段中，即在这个可以用竞争来标识的社会中，系统与环境的对应关系一直是竞争收益的秘密所在。一个小的系统在内部竞争行为中获得了相对于环境中其他系统更大的活力和更多的收益，其实是把竞争垃圾抛到了环境中，让环境中的其他系统消化和吸收该系统抛弃的垃圾。当该系统与其他系统也处于竞争状态时，把竞争垃圾抛弃到更大的系统之中。最终，是人类社会这个巨系统把竞争垃圾抛弃到自然中。在工业社会的数百年历史中，自然界一直是人类社会的竞争垃圾回收站。现在，这个垃圾回收站已经填满，不断地发酵，把有毒气体散播到社会之中，宣告人类已经无法再将竞争垃圾塞进这个回收站了。如果人类意识到了这一点的话，就应当终结竞争模式，并代之以合作模式。

就此而言，合作社会完全是基于现实的构想，是在人类已经没有出路的情况下提出的新构想。可以想象，在合作的社会中，人们不再追求以自我（即个体的人）为原点的收益最大化，而是把人的共生共在放在第一位。那样的话，人们仍然会有着效率意识，会在各项活动中把效率放在首位。但是，效率不是出于竞争的需要，而是为了人的共生共在。与竞争不同，合作收益是总体性的收益，超出了利己还是利他的思维所能够把握的阈限。合作社会中的人是在人的共生共在的追求下基于合作的理念开展行动的，也许在一时一事上，在某个具体的项目中，没有获得明显的收益，但在无论是空间的扩展还是时间的绵延中，都能取得合作收益。而且，这种收益在总体上是大于竞争收益的，是可以为人的共生共在提供强有力的支持的。

二、政府的效率追求受到诟病

19世纪末20世纪初，政治与行政的分化是社会治理领域中的一件大事。正是这种分化，使作为行政部门的政府可以致力于效率追求。20世纪中期，随着科学技术成果在公共行政领域中的广泛应用，使政府进入了科学化、技术化的发展进程。借助于科学技术成果，政府的高效率体现了出来，似乎让人觉得政府就是为了效率而存在的。但是，政府的效率追求很快地就受到了怀疑，各种各样的批评之声也开始出现。正如纳特等人所指出的，“对于公共组织而言，公平对待每个委托人并为其提供服务比效率更重要。效率在私人组织中占有极其重要的位置，但随着公共性的增长，效率及其他与成本紧密关联的目标越来越不重要，公平则越来越重要。”①［美］保罗·C·纳特，罗伯特·W.巴可夫：《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，陈振明等译，中国人民大学出版社2001年版，第36页。如果我们以公共性为尺度而把组织加以排列，就可以清楚地看到，随着组织公共性程度的加强，社会对它的公平要求也依次增强，而对它的效率要求则出现递减的趋势。

就政府作为公共组织而言，本来应当更多地承担公平的职能。然而，由于公平的标准是难以确定的，公众对公平的理解会出现各种各样的分歧，所以，政府官员往往倾向于选取效率目标。如果实践上的这种表现还能够经常性地受到政府官员的道德知觉所矫正的话，那么官僚制的形式合理性设置则把政府官员置于不可选择的效率目标中去了。事实上，在对现代主义公共行政的审查中，效率追求受到了越来越多的质疑。相信要不了多久，在公共行政的重建中，效率就不再会是一个基本的目标。这样一来，“由于缺乏一个效率动机，道德问题便成为行政管理者更为关切的问题；就是说，如果仅仅对效率的需求还不足以让人履行职责，那该要什么样的推动力？行政者在与他人的关系中该如何行动？”②［美］戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社2005年版，第309页。提出这些问题，必然会把我们导向道德，即对行政体系道德属性的关注。

政府是按照官僚制的方式组织起来的，有着等级结构。在社会低度复杂性和低度不确定性条件下，这种等级结构使命令—服从关系得以维系，使分工—协作在每一个层级上都能够得到上一个层级的整合，因而，使得整个组织显现出行动上的高效率。然而，当社会进入了高度复杂性和高度不确定性状态时，等级结构反而成了政府反应迟钝的根源。所以，20世纪后期以来，政府的改革虽然没有将直接目标定在改变其等级结构上，但在具体的目标背后，却包含着改变其等级结构的意涵。事实上，20世纪80年代以来，在政府致力于自身改革的过程中，社会也发生了急剧的变化。特别是各种各样新的社会组织的出现，使社会结构因为这一新的因素而发生了变化，一种网络结构正处在生成过程中。如果说包括非政府组织在内的各种各样的新社会组织正在进入社会治理过程，或者说，正在成为社会治理中的新生力量，那么，这本身也意味着社会治理体系发生了结构性的变化。具体地说，如果原先的社会治理体系是与政府这个概念重合的话，或者，如果说政府原先垄断了社会治理的话，那么，由于新社会组织的进入，政府垄断社会治理的局面被打破，社会治理转变成了多元主体的共治。这样一来，社会治理体系也就出现了结构上的变化。事实上，进入新世纪后，社会治理的网络结构已经生成。当政府的等级结构为社会治理的网络结构所取代，也就能够对快速变化的环境作出更为快捷的反应。因为，网络结构不仅把政府置于与其他社会组织的共同行动之中，而且也使政府组织的各个部门间、分支机构间、职能机构间以及府际交流和解决问题的效率都达到很高的水平。

在政府改革的过程中，最具显示度的是新公共管理运动。我们知道，新公共管理运动的行动纲领是克林顿政府时期的副总统戈尔提出的一份改革报告，但这份报告依然洋溢着效率导向。所以说，它并没有实现对传统公共行政的超越，只不过是一场谋求效率实现途径的改革。尽管新公共管理运动也是从属于效率追求的，却对官僚制持激烈的批评态度。也就是说，新公共管理运动与官僚制都属于同一个效率文化的框架，但在官僚制那里，效率文化被阐释得较为狭隘，是直接指向目标框架的。因而，也就在目标框架所框定的界阈中被认为是合乎道德的了，甚至会把效率追求本身看作是道德的。尽管在官僚制那里从来也没有作出过这样的表述，甚至是用合理性的视角排斥了道德关照，但就效率追求包含着公共利益实现的最大化而言，又是可以理解成合道德性的。在新公共管理运动这里表现得有所不同，目标框架被分解为许许多多具体的指标，并把这些具体的指标安置到分散的而不是统一的行动中去，从而使政府在整体上获得一种整合后的效率而不是直接的效率，政府的行为也就更多地指向了效率实现的空间而不是效率本身。因而，效率与道德直接相联系的情况更多地反映在分散的行动而不是政府整体的层面上，让分散的行动过程以及行动者去决定是否需要道德。至于政府，所要求的是效益，效率不再成为关注的中心。当然，就新公共管理运动后来发展出了绩效管理制度而言，却仍然把效率放在了中心位置上了。

应当看到，在市场经济条件下，由于市场主体利益的分化，不可能使得每一个社会群体和社会成员的利益需求都得以满足，这就要求我们从效率与公平、稳定与公平的辩证统一的关系出发，抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，建立规范的对话和协商机制去解决效率与公平的问题。在处理和协调各种利益矛盾时，要注重尊重和依靠群众团体、自治组织等社会力量。社会组织和社会团体是建立现代化和谐社会的一个重要因素，他们具有比个人更强的政治经济表达能力，具有更强的协调各种矛盾的能力。所以，从20世纪的情况看，围绕着效率与公平的几乎所有争论都是到公共利益那里去寻求论证支点的。但是，公共利益概念的内涵是不确定的，“由于不存在一个能够毫无质疑地被公认为是‘最好的看法’的公共利益概念，每个官员只是根据自身的理解来追求公共利益。结果是，有多少人思考这个问题，就几乎有多少种公共利益的概念。”①［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版，第108页。所以，官僚制组织倾向于回避谈论公共利益的问题，因为，它无法找到可操作性的方案将其付诸实施。官僚制组织适应于解决一切具有确定性的问题，而且问题的确定性越是能够以明确的任务出现，就越能被用来证明官僚制组织的效率。对于一切不确定性的问题，特别是表现为概念上的不确定性的问题，官僚制组织都会表现出力不从心的窘状。

官僚制组织在解决不确定性问题方面的不适应性决定了它无法直面公共利益的问题，这也决定了一切试图在官僚制的框架下去探讨公共利益实现路径的讨论都是没有实际价值的。但是，根据我们的设想，公共利益概念在内涵上的不确定性却为合作制组织创造性地实现它提供了表演的舞台。具体地说，公共利益不从属于分析的把握，而是从属于直觉的把握的，它的不确定性在不同的组织成员那里有着不同的内容。组织成员会因为个人的道德素养和经验、知识的拥有情况而对它作出不同程度的把握，组织成员个人的能力以及合作技巧也会在促进公共利益的实现问题上表现不同。但是，公共利益所确立的认识方向和促进其实现的路径，在不同的组织成员那里却不会表现出不同。由于这个原因，合作制组织不会刻意追求公共利益实现的任何可操作性的方案，反而能够更好地促进公共利益的实现，会显现出公共利益实现上的效率。

如果说在20世纪人们是把公共利益的实现寄托于制度的稳定性，也把正义的实现寄托于程序的合理性，那么，当我们进入到21世纪这样一个高度复杂性和高度不确定性的时代，公共利益以及社会公平、正义等价值的实现，都更多地取决于公共部门行动者的创新行动。如果不是行动者的持续创新，稳定的制度所呈现给我们的都将是它的缺陷。同样，合理的程序所呈现给我们的也恰恰是不合理性和僵化的一面。这样一来，我们就会遇到一个问题，工业社会在社会治理方面一直是要求这个领域中的行动者成为遵守规则的模范，要求他们一切都依规则而行。即使授予了他们一些自由裁量权，也必须严格地在监督之下使用，而且在自由裁量权得到使用时也需要得到事后审查。一旦要求社会治理中的行动者用创新去维护公共利益和供给正义，其潜台词也就是可以允许他们不再拘泥于规则的约束和控制。如果这样，社会治理者的行为在何种意义上能够保证走在维护公共利益和供给正义的道路上？显然是需要找到一个支点的。正是由于这个原因，我们把视线转身了社会治理者的道德存在。而且，在这样做的时候，我们也是充分地考虑到了高度复杂性和高度不确定性条件下恪守规则的不可能性。也就是说，在高度复杂性和高度不确定性条件下，社会治理所面对的是个性化的任务，不可能有同一的、普遍的、外在性的规则供他们遵守。他们在社会治理过程中所被给予的，仅仅是一些原则性的规定。特别是在正义供给方面，他们无法求得外在依据，而是需要发之于心，即根据自己的道德存在去作出判断和作出行为选择，用自己的行动去赋予社会治理体系运行的效率。而且，这个时候，效率与公平也就实现了统一。

我们看到，既有的关于效率与公平问题的争论都是在现行管理制度和行为模式下进行的，如果我们希望从根本上改变效率与公平的矛盾，需要谋求制度和行为模式的根本变革。合作制度与行为模式的确立，正是以这种变革的目标而成为可以追求的。合作制组织将超越公共行政诞生以来关于效率与公平的二元追求，它把效率与公平当作前提而不是目标。也就是说，合作制组织将使一切合作互动行为都从效率和公平出发，而不是把效率和公平作为它必须达到的结果。尽管不把效率与公平作为目标而追求，却能够在合作制组织的运行中消除效率与公平的矛盾，使以往把效率与公平作为追求目标时出现的不平衡都整合成为有机整体。总之，效率与公平统一起来并得到了有效的实现。合作制组织的最为根本的优势在于，“将来源各异的资源配置到一个有效的序列中，以带来超出单个组织的能力的结果。”①［美］詹姆斯·汤普森：《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，敬嘉译，上海人民出版社2007年版，183页。就某一单个组织来说，可能其能力并不显得很强，其效率并不是很高，但在合作制组织的合作行动中，却总是能够达成最佳的效果。

三、合作制组织的效率观

在现实中，我们看到，存在着大量的任务不明确或效率低下的组织。在工业社会这样一个社会分工与社会竞争的环境中，一个组织如果缺乏明确任务的话，就意味着它在社会分工体系中的地位是不明确的；同样，它如果是没有效率的话，就会在社会竞争中遭遇被淘汰的命运。然而，事实却不是这样的，没有明确任务或缺乏效率的组织往往会长期存在下去，甚至会给人一种运行良好的印象。对于这一现象的理解，显然需要从制度以及文化方面入手。因为，这些组织的存在是得到制度和文化的支持的，或者说，这些组织反过来满足了制度以及文化维系和持存的需要。然而，在20世纪，经历了进步主义运动和管理革命之后，这样的组织越来越少，甚至有着绝迹的迹象。到了20世纪中期，几乎没有组织不把效率放在首位。也就是说，工业社会在走向自己的成熟阶段时，是把效率看得比一切都重要的状态。所以，在对效率追求作出进一步的客观性追问中，我们也应当将其与工业社会这个特定的历史阶段联系在一起，看作是工业社会的一项本质属性。事实上，任何一个国家或地区，在完成了工业化之后，都会感受到效率的无穷魅力，没有人能够抵御得住这种魅力的诱惑。比如，在中国社会工业化的过程中，如果不是效率的诱导，是很难设想它在短短30年的时间内就取得那种举世瞩目的成就的。但是，什么时候应当从效率魅力的诱惑中觉醒起来，却是一个需要在再度理性自觉中去思考的问题。中国人把人到了一定年龄称作为“不惑之年”，这个时候，人就不再容易受到某种因素的诱惑了，也许社会也同样需要这个“不惑之年”的出现。后工业化的进程可能就意味着社会的“不惑之年”的到来，这个时候，效率的魅力对人也许不再具有那么强大的诱惑力了。

就效率追求而言，西蒙的理论所表现出来的是一种退而求其次的情况。汤普森对此作了十分贴切的评述，他说，西蒙的理论“认为组织收集和处理信息的能力，或者预测备选项的后果的能力都是有限的。为了应付那些极其复杂的情境，组织必须发展探索、学习和决策的程序。鉴于对复杂性的全面处理总是组织力所不能及的，组织必须对需要因应的情境作出限定；按照西蒙的理论，组织必须在有限理性下决策。这个要求意味着用一个满意成就的标准来替代最大效率的标准，决策目标在于满足而非最大化。”①20世纪后期开始，之所以创新的问题引起了组织管理者以及社会治理者的广泛关注，是因为环境的压力使既有的组织模式在运行中不断出现失误，即无法按照既往的方式顺畅运行。也就是说，因为社会呈现出的高度复杂性和高度不确定性而使组织原先已成定势的运行方式无法发挥其应有的功能了，效率追求不仅无法实现，反而时常表现出事与愿违的情况。因此，人们希望通过创新去驱动组织变革。

创新是一种行为，而组织变革则是所期望的结果。一般说来，社会变革有两种途径：一种是通过自觉的改革运动促进社会变革；另一种是在人们的不自觉中发现社会已经发生了变革。其实，社会变革都是由人的创新行为引发的，改革是在体制、政策、组织结构以及行为方式方面进行的自觉的创新性调整，而那种似乎是自然的社会变革也同样是由人的创新行为积累起来的能量推动的。总之，社会变革的最终根源都可以归结为人的创新行为。20世纪后期以来，人们所关注的是组织创新。无论是在国家机构还是企业中，都无非是要在组织体制、结构和行为方式方面进行自觉创新，以适应组织内外环境的要求。组织创新应当属于技术范畴，至少是从属于技术考量的，是从技术的角度或在技术的层面对组织的体制、结构和行为方式所进行的自觉调整，以促进组织发生变化。但是，这种创新在影响上是具有整体性的，会对组织的各个方面产生影响，而且对组织每个方面的影响都具有综合性的效应。

就此而言，它与组织中的某个方面或组织运行中的某个环节上的技术创新是不同的。技术创新是产品导向的，是围绕着组织输出的质量和效率而进行的技术更新，并不触动组织既有的体制、结构和行为方式，而组织创新则是直接针对这些方面作出的。比如，对于政府而言，机构调整属于组织创新的范畴，而“电子政务建设”以及“政府门户网站”的调整，则属于技术创新的范畴。当然，技术创新与组织创新又不是能够截然分开的，其一，从上述的例子可以看到，政务公开也可以认为是政府行为方式上的创新举动，将其理解为组织创新也未尝不可，至少，可以认为这是技术创新与组织创新的交叠；其二，技术创新与组织创新是相互影响的，技术创新会推动组织创新。反过来，组织创新也会要求技术创新跟进进行，以形成对组

①［美］詹姆斯·汤普森：《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，敬嘉译，上海人民出版社2007年版，第12页。织创新的支持。总的来说，在我们界定的组织创新的三个方面——体制、结构和行为方式——中，行为方式是组织创新和技术创新的交叉地带，组织创新与技术创新的互动往往会首先反映在这一地带。

一般说来，组织创新应优先在这一地带有所作为，才能保证组织变革是有序的。否则，就会引起巨大的振荡，甚至增加改革目标实现的难度。这样一来，我们就可以排定一个组织变革的顺序：首先是组织行为方式的变革；然后是组织结构的调整，通常会在机构改革的名义下进行；再次，是关于组织体制上的变革，反映在对替代性制度的建立方面。需要指出的是，我们这里所揭示的组织变革步骤是针对既有组织模式作出的，在我们所构想的合作制组织中，则不存在此类问题。合作制组织除了合作体制外，其他制度层面的因素并不会对组织产生支配性的影响，组织结构也具有充分的弹性，会因承担任务的需要和环境的状况而随时获得一种结构，因而不存在变革的问题。所以，合作制组织在创新的问题上总是表现在行为方式上。合作制组织中的创新是一种常态现象，任务和环境的高度复杂性和高度不确定性决定了组织必须通过创新去适应承担任务的要求。这也说明，合作制组织将拥有一种组织创新的氛围，每一个组织成员都会洋溢着创新的热情，而且，每一项创新也都会引起组织的充分重视，并在承担任务的行动中受到检验。但是，既有的组织创新却构成了一种自我否定，即包含着用合作制组织替代既有组织形式的趋势。

当组织创新的课题取代了效率追求而成为理论关注的主题时，也就意味着我们不是把组织看作静态的社会存在形式，而是看作为一个动态的行动体系。这个时候，就会合乎逻辑地走向对组织作为集体行动体系方面的动态特征进行自觉建构的方向，从而使组织静态的社会存在方面的特征逐渐得以消解。在这个过程的终端，就会逐渐呈现出一种全新的组织形式——合作制组织。因而，合作制组织无非是以往以及既有组织作为集体行动体系的内容得到了充分实现的组织形态。或者说，是在历史发展进程中逐渐获得和淬化了的集体行动体系。合作制组织的兴起，意味着既已存在过的各种组织中的那些从属于组织稳定的静态设置都因为失去了积极价值而逐渐消失，剩下的是服务于行动需要的动态机制。这种动态机制任何时候都以一种非平衡态的形式出现，却又赋予组织以巨大的整合能力，使行动效率更强，也更具有具体的合目的性。所以，我们在建构合作制组织的时候，应当紧紧扣住组织是集体行动体系这一点去寻求一切可能的路径。否则，就会陷入既有组织框架之中而花费大量精力去探讨那些对于合作制组织而言无关紧要的方面。

在作为行动体系的组织中，“始终关涉相对自由的行动者，是一个相对开放的过程，其间充满理论上的惊奇，在其范围内总是被一个具有影响力的主题所引导，这个主题在它所参与的游戏内部占据着一个自由领域。”①［法］克罗齐耶，费埃德伯格：《行动者与系统——集体行动的政治学》，张月等译，上海人民出版社2007年版，第99页。更何况合作制组织已经超越了组织成员对个人利益的斤斤计较的状态，已经在合作的主题下把组织任务的承担看得高于一切。所以，合作制组织作为集体行动系统的典型化组织形式，将以充分的开放性去吸纳和凝聚合作力量，将在任务承担的过程中不断地强化作为组织意识形态的合作和信任，并在合作中使组织利益最大化。虽然在组织的层面上已经告别了效率导向，但在其每一个成员的行动中，都有着强烈的追求。而且，这种效率追求有着明确的价值导向，在每一具体事项上反映了高度复杂性和高度不确定性条件下的行动要求，而在终极目标上则是服务于人的共生共在的。

这样一来，我们也就清楚地看到，抽象地谈论组织或行动系统是无法做出优劣高下之判断的，只有确立某项标准，才可以对组织或行动系统进行评价。比如，这个标准可以是效率或公平，或者效率与公平兼顾等。也就是说，需要把组织或系统放在具体的领域中去进行审查。而且，一般说来，需要从其功能上的表现推绎到结构、规则、程序等方面，才能发现组织或系统中所存在的问题。但是，这是对组织、行动系统的一种静态的研究方法，在高度复杂性和高度不确定性条件下，这种静态的研究方法将无从发现高速运转着的组织或行动系统中的问题。因而，需要直接针对组织或行动系统本身去进行审查。其中，组织或行动系统在合作上的有机性，将是最基本的关注点。也就是说，在高度复杂性和高度不确定性条件下，组织承担任务的状况会受到多种因素的影响，承担任务和解决问题过程中的效率并不能够证明其合作的有机性，因而，不能把组织或行动系统的功能实现状况作为评价的标准。总之，低度复杂性和低度不确定性条件下的组织或行动系统是可以在不考虑环境因素的情况下来加以评价。即使考虑环境因素，也是先去在环境的可控制性假设中提取若干变量，然后再纳入到评价体系或过程中来。然而，合作制组织不同，它是存在于高度复杂性和高度不确定性条件下的组织形式，它已经超越了决定论模式，影响其行动的因素是非常复杂的，而且每一因素以及对行动的影响都具有不确定性，因而无法为它确立某个功能性标准，唯有直接针对其合作的状况去进行评价。也就是说，合作制组织把合作本身放在了优先考虑的范畴中，而不是优先考虑效率或者公平的问题。这是效率和公平的逊位而让与了合作，却是对效率与公平这样一个无解问题的超越。

合作制组织必然是贯穿着伦理精神的，它对组织成员的道德存在有着较高的要求。其实，正如彼得斯所说：“在任何组织结构中，只要员工对公共服务及实现政策目标有高度的责任感，那么他们的工作效率都会是比较高的。反之，即使有最好的结构安排，但员工对公共服务缺乏或少有责任感，那么要求他们高效率地执行公务和维护公共利益，就如缘木求鱼。”①［美］B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2001年版，第105页。在这一点上，合作制组织尤其如此。在某种意义上，我们甚至可以说，合作制组织能否正常地运行，都取决于组织成员对公共服务的责任意识，更不用说它在行动中会因应高度复杂性和高度不确定性条件下的各种需要而具有很高的效率了。也正是由于这个原因，合作制组织必须通过自身的开放性来保证那些拥有相应道德素质的人以其成员的资格而存在。只有当组织成员成为有道德的人，效率与公平的问题才会在其行动中得到真正的解决。而且，那将不是一种刻意追求，而是表现出了一种自然而然的状况。□

（责任编辑：严国萍）

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1007-9092（2017）02-0005-009

2017-02-16

张康之，教育部长江学者特聘教授，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；南京大学政府管理学院教授，博士生导师。主要研究方向为行政哲学与文化。

国家社会科学基金重大招标项目“地方政府社会管理创新的制度化研究”（批准号13&ZD040）；中国人民大学科学研究基金项目重大基础研究计划——通过服务型政府建设去完善社会治理体系（12XNL003）。